Verslag van de vergadering van 10 juni 2014 (2013/2014 nr. 33)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.16 uur
De heer Schrijver i (PvdA):
Voorzitter. Ik heet de minister welkom. Vandaag, anderhalf jaar na ons vorige plenaire debat, hervatten we de behandeling van het wetsvoorstel. In de tussentijd heeft de regering op haar verzoek in juni 2013 voorlichting van de Raad van State ontvangen. Over deze voorlichting en de reactie van de regering daarop heeft onze Kamer nog twee keer uitvoerig schriftelijk overleg met de regering kunnen voeren. Zelfs na vier schriftelijke rondes kunnen we aan het begin van deze derde plenaire termijn helaas niet stellen dat we gezamenlijk op alle punten duidelijkheid hebben weten te krijgen. Dat blijkt reeds uit zowel de genuanceerde voorlichting van de Raad van State als uit enkele rechterlijke uitspraken, gedaan in 2013 en 2014, over het aanverwante onderwerp van toepassing van het woonlandbeginsel.
Namens de PvdA-fractie stel ik in mijn bijdrage in deze nieuwe termijn drie onderwerpen aan de orde: in de eerste plaats de voorlichting door de Raad van State, in de tweede plaats het gebruik van wetgeving als internationaal onderhandelingspolitiek instrument en in de derde plaats de aard en omvang van de export van kinderbijslag met daarbij een vergelijking in Europees verband.
In onze vorige plenaire behandeling was een hoofdvraag hoe nu precies artikel 33 van het bilaterale verdrag inzake sociale zekerheid tussen Nederland en Turkije uit te leggen. De Raad van State kan hierover geen uitsluitsel geven. Het kan vriezen, maar ook dooien. De keuze is aan de wetgever. De leden van de PvdA-fractie nemen kennis van de opvatting van de Raad van State dat de tekst van artikel 33 van het bilaterale verdrag tussen Nederland en Turkije zowel beperkt als ruim uitgelegd kan worden. Bij een ruime uitleg is het een verplichting, bij een beperkte uitleg is het louter een mogelijkheid.
Bij hernieuwde bestudering van het dossier, hopelijk met enige frisheid, blijft mijn fractie de verdragsbepaling van 1966, indien geïnterpreteerd naar de gewone betekenis, nauwelijks voor tweeërlei uitleg vatbaar vinden. De tekst van artikel 33 luidt: "Turkse werknemers die werkzaam zijn in Nederland en waarvan de kinderen in Turkije verblijven of worden opgevoed, hebben recht op kinderbijslag op dezelfde voorwaarden als Nederlandse werknemers". De regering leest dit als Nederlandse werknemers die werkzaam zijn in Nederland en van wie de kinderen in Turkije verblijven of worden opgevoed. Naar onze opvatting staat dat er niet, maar goed, ook de Raad van State is daar niet uitgekomen. In een dergelijk geval is bestudering van de verdragspraktijk een gebruikelijk hulpmiddel bij verdragsinterpretatie. Dat zijn de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. De PvdA-fractie memoreert ter zake dat er in de praktijk van het Nederlandse beleid ten aanzien van Turkse werknemers tussen 1968 en 2011 steeds is uitgegaan van export van kinderbijslag. Naar haar inschatting zal deze constante en consistente verdragspraktijk in eventuele procedures op basis van het verdrag zwaar meetellen, dit mede in het licht van het beginsel van goede trouw, dat verdragspartners bij uitleg en toepassing van een verdrag bindt. Mijn fractie acht het tamelijk voorspelbaar dat de rechter vanuit het oogpunt van rechtsbescherming genegen zal zijn, te kiezen voor de ruime uitleg.
Daar komt bij dat mijn fractie aan rechtszekerheid en een behoorlijke behandeling van buitenlandse werknemers hecht. Velen zijn afkomstig uit landen waarmee Nederland een verdragsrelatie heeft. Velen van hen hebben een wezenlijke bijdrage geleverd aan de groei en bloei van Nederland. Koesteren zij niet net zoals iedere andere werknemer en verzekerde een gerechtvaardigde verwachting ten aanzien van een bijdrage aan het onderhoud van hun kinderen, ook indien deze in hun thuisland verblijven? Ik vind de toepassing van het woonlandbeginsel daarbij ook nog eens heel redelijk.
Wij waarderen net zoals collega Hoekstra dat de minister zegt dat kinderen eigenlijk bij hun ouders moeten opgroeien. Ik citeer hierbij uit zijn brief van 17 april 2014. Daarin schrijft hij ook dat een rol speelt dat het langdurig wonen of langdurig volgen van onderwijs in het buitenland niet bijdraagt aan de integratie en uiteindelijk participatie in het land waar de ouders wonen. Voor de kansen op de arbeidsmarkt en op andere gebieden van de Nederlandse samenleving is het ook beter dat kinderen hier opgroeien, hier naar school gaan en zo vertrouwd raken met de Nederlandse maatschappij, schrijft de minister.
Mijn fractie deelt deze mening. Het is voor kinderen het allerbest als zij samen met hun beide ouders kunnen opgroeien. Wij zien dat dit bij de moderne buitenlandse werknemer ook in toenemende mate het geval is. Toch kunnen er voor een buitenlandse werknemer gegronde redenen bestaan om zijn of haar kinderen niet naar Nederland te laten emigreren, bijvoorbeeld vanwege onzekerheid van de duur van het arbeidsverband, om maar één reden te noemen. Daarnaast kunnen wij onze ogen er niet voor sluiten dat voor buitenlandse werknemers gezinshereniging in veel situaties een pad vol vreemdelingenrechtelijke en andere hobbels is. Erkent de minister dit of ziet hij hier eigenlijk geen problemen?
De vraag of het stopzetten van de betaling van kinderbijslag aan de verzekerden die in Turkije wonen in strijd is met het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Turkije kan de Raad van State op grond van het huidige recht ook niet met zekerheid beantwoorden. De leden van mijn fractie hebben kennis genomen van diverse rechterlijke uitspraken, onder andere van de rechtbank Amsterdam, inzake het niet toepassen van het woonlandbeginsel op sociale uitkeringen, in dit geval op de nabestaandenuitkering aan Marokkaanse en Turkse weduwen wegens strijd met het geldende recht en in het bijzonder met internationale regelgeving. In hoger beroep heeft de Centrale Raad van Beroep dit jaar deze door de Sociale Verzekeringsbank aangevochten uitspraken bevestigd.
Ook al gun ik de minister graag zijn wat meer rooskleurige juridische interpretatie van die uitspraken in vergelijking met de onze, de rechterlijke oordelen moeten hem en ook ons toch te denken geven over de rechtmatigheid van het stoppen van kinderbijslag aan verzekerden voor kinderen die respectievelijk in Turkije, Marokko of andere verdragslanden wonen? Zien wij dat verkeerd? In feite zegt de minister in zijn antwoorden van 17 april jongstleden zelf al dat de betaling van kinderbijslag voor Marokkaanse kinderen ook na het aannemen van deze wet zal moeten voortgaan, omdat artikel 5 van het bilaterale verdrag tussen Nederland en Marokko hiertoe verplicht.
Dat brengt mij op mijn tweede punt: het mogelijke gevaar van het gebruik van wetgeving als internationaal onderhandelingspolitiek instrument. In de onderhandelingen met Marokko, en wellicht ook met andere verdragspartners, wil de minister het aannemen van deze wet namelijk gebruiken om te laten zien dat het de Nederlandse regering menens is. Hij vraagt ons om een wet aan te nemen die in een groot deel van de gevallen waar deze op ziet vooralsnog niet uitvoerbaar is. Het gaat om Marokko en nog achttien andere landen. Naar onze juridische inschatting kan hij daar Turkije gevoeglijk bijtellen.
De minister zegt hier in feite dat de rechter het anders kan zien. Hoewel de wet in vele gevallen nog niet uitvoerbaar is, vraagt hij ons die wet toch maar aan te nemen. We hebben dan een extra instrument in handen om onze verdragspartners door de knieën te laten gaan.
Wij voelen ons als medewetgevers toch wat ongemakkelijk bij een dergelijk politiek gebruik van wetgeving; in dit geval een internationaal onderhandelingspolitiek gebruik. Mijn vraag aan de regering is of zij zich dit gevoel van ongemak kan voorstellen. En zo ja, kan zij het ook wegnemen? Is dit wel een eigenlijk gebruik van het instrument wetgeving?
Ik roep hierbij ook nog in herinnering dat ons staatsrecht niet voorziet in toetsing door de rechter van een wet aan de Grondwet. Dat is in ons staatsbestel nadrukkelijk de taak van de wetgever zelf. Een van onze verantwoordelijkheden in dit verband is om te kijken of de voorgestelde regeling in overeenstemming is met een hogere regeling, zeker nu onze Grondwet rechtstreeks werking verleent aan bepalingen in verdragen die naar aard en inhoud eenieder kunnen verbinden. In dit verband is artikel 94 van onze Grondwet van belang. Ik citeer: "Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties." Mijn vraag aan de minister is hoe hij aankijkt tegen deze medeverantwoordelijkheid die wij als wetgever onder de Grondwet hebben.
In de derde plaats wil mijn fractie kort stilstaan bij de aard en omvang van de export van kinderbijslag, met daarbij enigszins een vergelijking in Europees verband. In antwoord op onze vragen heeft de minister ons bericht dat het aantal kinderen om wie het gaat opnieuw is gedaald. De stand in 2011 was 18.154 en deze daalde naar 15.916 aan het eind van het kwartaal in 2013.
De toepassing van het woonlandbeginsel in acht nemende, schat de regering dat de totale potentiële bezuiniging die met dit wetsvoorstel gemoeid is ongeveer 6 miljoen euro op jaarbasis kan bedragen. Dat is nog best een behoorlijk bedrag, al lijken de uitvoeringskosten en de op zijn best gefaseerde invoering ten aanzien van landen waarmee het verdrag nog moet worden aangepast hier nog niet in verdisconteerd. Daarentegen bestaat de verwachting dat de trend van een behoorlijk dalend aantal kinderen waarvoor de regeling geldt zich zal voortzetten.
Om een volledig einde aan de export van kinderbijslag te bewerkstelligen moet, naar de telling van de minister zelf, met ten minste negentien verdragspartners een verdragswijziging dan wel beëindiging van de relatie tot stand komen. Hier herhaal ik dan ook mijn vraag van december 2012: is dit sop de kool wel waard? Om deze bezuiniging te bereiken, moeten alle betrokken verdragsrelaties nog op de helling gezet worden, met het niet geringe gevaar van verzuring van diplomatieke relaties tussen de landen en gevoelens dat onrecht wordt aangedaan in de kringen van buitenlandse werknemers in ons eigen land.
In dat verband kom ik ook terug op onze schriftelijke vraag of dit nu niet een onderwerp is dat beter in gezamenlijk Europees verband opgepakt kan worden. Over de voorgenomen wijziging van Besluit 3/80 door de Europese Unie inzake het associatierecht met Turkije meldde de Raad van State al dat nog overleg gevoerd wordt.
In december 2012 brachten wij voorts al naar voren dat 13 van de 27 EU-lidstaten geen kinderbijslag buiten de EU exporteren. Dat betekent dat 14 of 15 lidstaten dat wel doen. Op basis van de schriftelijke stukken die aan ons geleverd zijn, constateerden wij dat vrijwel alle lidstaten die grote aantallen buitenlandse werknemers van buiten de EU ontvangen vooralsnog wel kinderbijslag exporteren, waaronder het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland. In de top tien van EU-lidstaten met buitenlandse werknemers kennen eigenlijk alleen Griekenland en Zweden een dergelijk verbod. Ik herhaal dat het intussen een feit is dat het aantal kinderen buiten de EU voor wie kinderbijslag wordt uitgekeerd in vrijwel alle landen drastisch terugloopt. Alles wijst erop dat deze trend zich in Nederland en elders voortzet. Wij zouden daarover graag nog eens een update en een reactie van de minister ontvangen.
Op de drie punten uit deze termijn wachten wij de beantwoording van de regering en het verdere debat graag af.