Verslag van de vergadering van 10 juni 2014 (2013/2014 nr. 33)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.46 uur
Mevrouw Scholten i (D66):
Voorzitter. Op 18 december 2012 hebben we in deze Kamer over dit wetsvoorstel gedebatteerd. Om alle voors en tegens nog eens helder te krijgen zou de Raad van State worden benaderd voor een advies. Dit advies ligt er inmiddels alsook de nadere schriftelijke gedachtewisseling tussen de Kamer en de minister.
Waar staan we nu? Ik vat het wetsvoorstel nog maar even kort samen. Volgens de minister blijft het in 2000 aangenomen territorialiteitsbeginsel overeind. Er vindt geen export van kinderbijslag naar derde landen plaats behoudens drie uitzonderingen. Ten eerste. Het kind woont binnen de Europese Unie. Ten tweede. Nederland heeft een bilateraal verdrag dat tot export verplicht. Ten derde. In het Besluit afwijkende regels beperking exportuitkeringen worden de uitzonderingen bepaald, bijvoorbeeld ten behoeve van mensen die werkzaam zijn voor het algemeen belang en niet in Nederland wonen. Dat is helder.
Met dit wetsvoorstel wordt de tweede uitzondering weggestreept. Het hebben van een bilateraal verdrag dat export van kinderbijslag toestaat, telt niet langer. Om die export te beëindigen moeten nog wel ten minste negentien verdragen worden gewijzigd of opgezegd. Aanvaarding van het wetsvoorstel betekent afschaffing van export van kinderbijslag met inachtneming van een overgangstermijn van zes maanden naar in ieder geval veertien landen, omdat het verdrag met die landen daaraan niet in de weg staat. Met ten minste negentien landen moeten onderhandelingen worden gevoerd of moet het verdrag worden opgezegd. Voor die onderhandelingen heeft de minister deze wet nodig, zegt hij. Hij wil zijn onderhandelingspositie met die landen versterken. Mijn fractie begrijpt dat de minister zich gesteund wil weten door het parlement. Ik heb eerder betoogd dat het onderhandelen over het wijzigen van de verdragen op dit wetsvoorstel niet hoeft te wachten, maar de minister wil daar niet aan. In de afgelopen anderhalf jaar zijn er op dat punt nog vrijwel geen vorderingen gemaakt, zoals uit de stukken valt af te leiden. Ondanks alle goede bedoelingen zal er dus veel werk moeten worden verzet, wil de export van kinderbijslag effectief worden afgeschaft.
In deze derde termijn wil ik nog drie punten aan de orde stellen: doel van het wetsvoorstel, het advies van de Raad van State over artikel 33 en de uitleg van het gemeenschapsrecht. Allereerst het doel. Tot 2010 was het doel van de kinderbijslag dat de overheid een financiële bijdrage levert aan de uitgaven die ouders doen voor hun kinderen. Het verschil in welvaart tussen mensen met en mensen zonder kinderen wordt daardoor verkleind. Zij kunnen immers goede redenen hebben hun kinderen tijdelijk elders te laten wonen, bijvoorbeeld in verband met studie of familieaangelegenheden. Sinds kabinet-Rutte I is dat veranderd. De regering wil de kinderbijslag uitsluitend ten goede laten komen aan kinderen die op Nederlands grondgebied wonen. In Nederland hebben zij betere kansen, aldus de regering. Bovendien wordt daarmee een besparing van 10 miljoen op jaarbasis bereikt.
Mijn fractie heeft geaarzeld over deze omslag van denken. De consistentie van wetgeving is ver te zoeken en de goede gronden om kinderen tijdelijk elders te laten wonen, hoeven in de internationale wereld waarin wij leven niet zonder meer opzij te worden gezet voor de betere kansen die een kind hier zou hebben. Want wat zijn betere kansen? Er kunnen goede andere gronden zijn waarom verzekerden een andere keuze maken. Dragen we als medewetgever niet ook medeverantwoordelijkheid voor consistente wetgeving? Ik ben benieuwd of de minister dit standpunt onderschrijft.
Mijn praktische vraag in december 2012 was welk effect het woonlandbeginsel heeft op de export van kinderbijslag. Die wet was toen nog maar amper in werking getreden, zodat de minister het toen nog niet kon beoordelen. Zou de Wet woonlandbeginsel effect hebben op de keuzes van belanghebbenden om hun kinderen niet of in mindere getalen elders te laten wonen? Die wet heeft, zoals wij allemaal weten, nogal wat rechterlijk stof doen opwaaien, stof dat nog niet geheel is neergedaald. Maar voor zover ik heb kunnen nagaan, hebben de uitspraken voornamelijk betrekking op de Algemene nabestaandenwet en geen betrekking op de verlaging van kinderbijslag. De geëxporteerde kinderbijslag zal dus in een aantal landen effectief zijn verlaagd. Afgezien van het feit dat er een groot aantal minder kinderen is, is het ook van belang of er minder geld mee gemoeid is. Kan de minister iets zeggen over het concrete effect van het woonlandbeginsel op de export van kinderbijslag sinds december 2012? Waarom toch wil de minister deze wet als stok achter de deur voor de onderhandelingen met derde landen? Derde landen hoeven zich daar niets van aan te trekken. Een wijziging of opzegging kan ook zonder deze wet, zoals ik ook in 2012 heb betoogd.
In het advies van de Raad van State is veel te doen over artikel 33 van het bilateraal verdrag met Turkije. Ik citeer nog maar eens voor alle duidelijkheid: "Turkse werknemers die werkzaam zijn in Nederland en waarvan de kinderen in Turkije verblijven of worden opgevoed hebben recht op kinderbijslag op dezelfde voorwaarden als Nederlandse werknemers." De vraag is: is bedoeld evenveel recht op kinderbijslag als Nederlandse werknemers in Turkije of evenveel recht op kinderbijslag als Nederlandse werknemers, punt? De Raad van State maakte geen keuze. Ik vat het advies van de Raad van State maar even heel kort samen op deze manier, want dat is volgens mij de enige juiste, duidelijke en heldere manier. Desgevraagd zou mijn fractie kiezen voor de ruime uitleg. Artikel 33 is in het verdrag opgenomen in 1966. In die tijd ging het erom, Turkse werknemers naar Nederland te halen. Er was weinig dan wel in het geheel geen sprake van Nederlandse werknemers die naar Turkije gingen. Waarom zou dan nu opeens aan eerstgenoemde interpretatie meer gewicht toekomen? Bij ruime uitleg dient volgens de Raad van State het verdrag met Turkije te worden opgezegd. Doet Nederland dat niet en wordt de export zonder meer afgeschaft, dan krijgt de regering het voor haar kiezen. Onderhandelen ligt dus voor de hand, want bij opzegging zullen, net als ten aanzien van Marokko, ook andere belangen een rol spelen. Die belangen, zoals handelsbetrekkingen, controle op uitkeringen en het belang van strafrechtelijke samenwerking, heeft de minister goed op het netvlies. Ik verwijs naar zijn brief van 3 juni, in antwoord op een motie van de Tweede Kamer. Mijn fractie zou de minister willen meegeven dat het opzeggen van verdragen lastig is als andere, grotere belangen een rol spelen. De minister zou er ook voor kunnen kiezen een langere overgangstermijn dan zes maanden in acht te nemen. Een dergelijke aanpak geeft uiting aan het vertrouwensbeginsel dat in dit kader kan worden uitgelegd als het waarborgen van verkregen rechten. Graag zou ik daar een reactie van de minister op horen.
Over het advies van de Raad van State over de uitleg van het gemeenschapsrecht zal ik kort zijn. Er is al veel over gezegd. Gemeenschapstrouw is een belangrijk uitgangspunt en we moeten voorkomen dat wetten in strijd zijn met het Unierecht. Ook mijn fractie heeft het oor te luisteren gelegd over dit dilemma. Misschien zijn de Europeesrechtelijke valkuilen minder groot dan aanvankelijk gevreesd werd, want het verlagen van uitkeringen op grond van het woonlandbeginsel is iets anders dan het afschaffen van export van kinderbijslag. In artikel 39 van het aanvullend Protocol, waarop Besluit 3/80 is gebaseerd, zijn voor kinderbijslag geen specifieke bepalingen ten aanzien van de export opgenomen. De minister heeft er waarschijnlijk gelijk in dat artikel 6 van het Besluit 3/80 niet van toepassing is op kinderbijslag, want dat artikel ziet uitsluitend op arbeidsongeschiktheid, pensioen en nabestaandenuitkeringen. En hoe de rechter gaat oordelen over artikel 41 van het aanvullend Protocol is inderdaad onzeker, maar de minister kreeg wel het advies van de Raad van State de motivering van het wetsvoorstel deugdelijker te onderbouwen. De vraag of hij daarin is geslaagd, zal door de rechter moeten worden beantwoord. Mogelijk wordt de uitkering gezien als een bepaalde uitdrukking van solidariteit, zodat het gerechtvaardigd is deze te beperken tot het woonland, stelt professor Pennings in een artikel in het NJB van eind vorig jaar. Dan zou het echter om een bijzondere uitkering moeten gaan, die — anders dan de kinderbijslag — niet betaald wordt aan iedereen, zoals bijvoorbeeld het kindgebonden budget. Daar gaat dit wetsvoorstel echter niet over.
Mijn fractie was aarzelend over het wetsvoorstel. We zouden de minister heel graag het voordeel van de twijfel gunnen, maar onze aarzelingen zijn voorlopig nog niet weggenomen.
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Mevrouw Scholten gaf aan dat zij vindt dat de minister dit beter moet onderbouwen, zoals de Raad van State ook had meegegeven. Zij zegt dat het aan de rechter is om dit te beoordelen. Is het echter ook niet aan ons om te beoordelen of die onderbouwing nu meer is uitgewerkt en voldoende dragend is?
Mevrouw Scholten (D66):
Ik heb mezelf die vraag ook gesteld. Ik vind het best lastig om zo'n vraag concreet positief of negatief te beantwoorden. Wij zijn medewetgever en moeten de kansen duiden die er misschien op zouden toezien dat de rechter er inderdaad anders over denkt. De rechter heeft echter uiteindelijk het laatste oordeel. Ik vind het daarom heel lastig om daar nu een oordeel over te geven.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Wij moeten toetsen of de wetgeving die we hier aannemen, in overeenstemming is met het Unierecht en internationale verplichtingen. Als het echt afhangt van die onderbouwing of er voldoende objectieve redenen zijn om dit onderscheid te maken, moeten wij toch ook zelf die afweging maken en die onderbouwing toetsen? Anders zegt u: we nemen het aan en zien wel of de rechter daarmee akkoord gaat.
Mevrouw Scholten (D66):
Ik hoop dat mevrouw Strik goed begrijpt dat ik niet zeg: we zien wel of de rechter ermee akkoord gaat. Ik vind het alleen lastig om vanuit deze positie te beoordelen hoe de rechter deze afweging gaat maken. Ik heb in mijn betoog onderbouwd dat het misschien een uitzonderlijke bepaling zou moeten zijn. Verder dan dat kan ik vanuit deze positie niet gaan.