Verslag van de vergadering van 23 september 2014 (2014/2015 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.45 uur
De heer Engels i (D66):
Mevrouw de voorzitter. De fractie van D66 onderschrijft het belang van een gecontroleerde terugkeer van gedetineerden in de samenleving ter voorkoming van recidive. Mijn fractie is voorts van mening dat het een algemeen maatschappelijk belang is dat gedetineerden zo goed mogelijk voorbereid terugkeren in de maatschappij. Met dit wetsvoorstel beoogt de regering de bestaande detentiefasering af te schaffen door invoering van een systeem waarmee op gestandaardiseerde wijze en met een persoonsgerichte aanpak gedetineerden worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid voor en bijdragen aan een succesvolle re-integratie. Mijn fractie heeft in de schriftelijke voorbereiding de nodige bedenkingen bij dit voorstel geventileerd. Op een aantal daarvan wil ik nader ingaan.
Waar mijn fractie in de eerste plaats op blijft haken is het feit dat dit voorstel in belangrijke mate is ingegeven door een besparingsdoel. Elektronische detentie moet jaarlijks een bezuiniging opleveren van 16 miljoen op de begroting van de DJI als uitvoerende instantie. Uiteraard noteren wij graag de belofte dat bij de individuele selectie van gedetineerden voor deelname aan elektronische detentie de afgesproken bezuinigingen geen rol spelen. Maar hoe reëel is die belofte als er voor de beoogde besparing aanvankelijk 800, maar sinds de brief van 19 september 400 gedetineerden aan de enkelband moeten. En welke financiële prikkel gaat hier nu eigenlijk van uit richting de DJI? Gaat uiteindelijk toch de kwantiteit de kwaliteit bepalen, zo vraag ik de staatssecretaris.
Het voorstel krijgt met deze invalshoek bovendien het karakter van een ad-hocmaatregel. Minstens zo ernstig is in de tweede plaats dat het bestaande algemene stelsel detentiefasering nu in het verlengde van dit wetsvoorstel in één keer wordt opgeheven, zonder dat daar een consistente en gedragen visie op detentie en resocialisatie aan ten grondslag ligt. Dat vindt mijn fractie opmerkelijk. Ook op dit punt hoor ik graag nader van de staatssecretaris.
In de derde plaats wil ik ingaan op aard en omvang van veronderstelde gebreken in de huidige systematiek van detentiefasering, waarover onder meer de Raad van State behartigenswaardige opmerkingen heeft gemaakt. Volgens de Raad zijn er onvoldoende aanwijzingen dat het huidige stelsel van detentiefasering gebrekkig zou functioneren en op grond van welke inzichten het voorgestelde regime tot minder recidive en een betere terugkeer in de samenleving zou leiden. Mijn fractie stelt vast dat de staatssecretaris voornamelijk problemen heeft met de vrijblijvendheid van het bestaande stelsel. Blijkbaar wordt de effectiviteit van het bestaande regime om recidive terug te dringen ook door de regering niet in twijfel getrokken. Op onze vraag in het verslag of er binnen de bestaande wetgeving ruimte bestaat om op een minder vrijblijvende wijze invulling te geven aan de fasering van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, antwoordt de staatssecretaris ontkennend. De bestaande regelgeving kenmerkt zich door een welhaast automatische koppeling tussen het regime waarin een gedetineerde is geplaatst en het verlof waarop aanspraak kan worden gemaakt. De huidige regeling ademt met andere woorden te zeer een geest van vanzelfsprekendheid, zo begrijp ik de staatssecretaris. De vraag blijft dan toch waarom dat belemmerend zou werken op de gewenste re-integratie van gedetineerden en het tegengaan van recidive. Ook in het huidige stelsel met penitentiaire programma's ligt de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid, het gedrag en de motivatie van de gedetineerde. Moet worden aangenomen dat de nu al beschikbare vormen van zinvolle dagbesteding daaraan niet bijdragen? Ik vraag dit mede in het licht van de op pagina 12 van de memorie van antwoord besproken studies van WODC en het Sociaal en Cultureel Planbureau naar de effectiviteit van strafrechtelijke interventies. Daaruit blijkt, als ik het goed zie, dat interventies op basis van begeleiding en/of behandeling positieve effecten hebben op de resocialisatie en bijdragen aan een reductie van recidive. Ook de dalende recidivecijfers bevestigen deze conclusie. Hoe significant is nu uiteindelijk de beoogde grotere eigen inzet van gedetineerden in het voorgestelde systeem en hoe wordt voorkomen dat de veronderstelde vrijblijvendheid en vanzelfsprekendheid de boventoon blijven voeren? Graag vraag ik de staatssecretaris nog eens op dit punt in te gaan.
Daarmee kom ik ten vierde op het systeem van promoveren en degraderen. In een gemeenschapsregime kunnen gedetineerden door "goed gedrag" een plaats in een plusprogramma met extra activiteiten verdienen en bij "slecht gedrag" vallen ze daar weer uit. Hiermee wordt het resocialisatieproces volledig opgehangen aan het gewenste gedrag van gedetineerden. Op zichzelf genomen heeft mijn fractie geen bedenkingen bij het belonen van inzet, attitude en motivatie. De vraag rijst echter of het juridisch en maatschappelijk aanvaardbaar is dat gedetineerden die daartoe niet in staat zijn van het resocialisatieprogramma worden uitgesloten. Deze vraag naar het rechtskarakter van het resocialisatiebeginsel is vorige week opgeworpen in het NJB. Het artikel van Boone en Van Hattum, waar al meerdere malen naar verwezen is. Kortheidshalve vraag ik de staatssecretaris op deze aldaar uitgewerkte vraag nader in te gaan. Dan als vijfde punt onze vraag in het verslag naar de relatie tussen elektronische detentie en de voorwaardelijke invrijheidstelling. Mijn fractie begrijpt uit de memorie van antwoord dat een samenval van beide instrumenten naar het oordeel van de regering geen meerwaarde heeft en ook uit kostenoverwegingen niet verstandig is. Op zichzelf genomen kan mijn fractie dit volgen. Toch ontstaat er nu een merkwaardigheid in de toepassing van de voorwaardelijke invrijheidsstelling. Beide instrumenten hebben eenzelfde doel: gecontroleerde terugkeer in de samenleving ter voorkoming van recidive. De voorwaardelijke invrijheidsstelling is na aanvaarding van dit wetsvoorstel met name relevant voor de controle op gedetineerden die niet in aanmerking zijn gebracht voor het elektronische detentieprogramma. In het wetsvoorstel is hiervoor nu een nieuwe weigeringsgrond opgenomen voor de toepassing van de voorwaardelijke invrijheidsstelling, namelijk indien de veroordeelde onvoldoende heeft doen blijken van zijn geschiktheid tot terugkeer in de samenleving. Daarmee wordt nu ook hier beoogd om "goed gedrag" te belonen. In het hiervoor gememoreerde artikel in het NJB wordt betoogd dat hiermee een oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van de voorwaardelijke invrijheidsstelling.
Ten eerste breiden wij de doelstelling van de voorwaardelijke invrijheidsstelling, dat wil zeggen voorkoming van recidive, uit met het activeren van "goed gedrag", en daarmee met het afstraffen van "verkeerd gedrag". Ten tweede beperken wij nu de toepasbaarheid van de voorwaardelijke invrijheidsstelling voor gedetineerden die zich, om welke reden ook, niet "goed" gedragen, hetgeen voor hen toch als een verzwaring van de straf kan worden opgevat. Wat blijft er over van het rechtskarakter van de voorwaardelijke invrijheidsstelling? Ook hierop krijg ik graag een reactie van de staatssecretaris.
Een zesde kwestie, ook al meermalen opgeworpen door de goede collega's, betreft de eerder al door de Raad voor de rechtspraak opgeworpen vraag of beslissingen over de toepassing van elektronische detentie niet aan de rechter overgelaten zouden moeten worden. Het huidige sanctiestelsel is wettelijk verankerd en is bevestigd in vaste jurisprudentie. De rechter legt straffen op, die door het OM onder verantwoordelijkheid van de minister van V en J ten uitvoer worden gelegd. Dat systeem past uit een oogpunt van machtenscheiding in een evenwichtige verhouding tussen rechter en administratie. In dit voorstel wordt een andere weg bewandeld, nu over deze afdoeningsmodaliteit niet door de rechter, maar binnen de administratie wordt beslist. Daarmee is de voor D66 principiële vraag gesteld naar het rechtsstatelijke fundament van dit voorstel. Mijn fractie ziet op zichzelf genomen het wezenlijke onderscheid tussen vrijheidsbeneming, zijnde verblijf in een gevangenis, en vrijheidsbeperking, zijnde verblijf buiten de gevangenis. Dat zou vervolgens een argument kunnen zijn om bemoeienis van de rechter met vrijheidsbeperkende maatregelen niet op voorhand aan te nemen. Daartegen pleit echter dat met de toepassing van elektronische detentie uitvoering wordt gegeven aan een door de rechter opgelegde gevangenisstraf, zij het op een afwijkende en bijzondere wijze. Ook realiseert mijn fractie zich, zoals gezegd, dat in ons strafrechtelijke stelsel in principe de administratie is belast met de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties. Naar de mening van mijn fractie berust ons strafrechtelijke stelsel echter nog steeds op de rechtsstatelijke gedachte dat de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen die ingrijpen in de grondrechten van burgers, daaronder begrepen het opleggen van een vrijheidsbenemende sanctie, aan de onafhankelijke rechter behoort te zijn opgedragen. Mijn fractie meent dat de aard en omvang van dergelijke sancties door de rechter zouden moeten worden bepaald. Daarmee wordt immers een heldere grens getrokken met de figuur van de tenuitvoerlegging.
Graag vraag ik de staatssecretaris nog eens op dit principiële punt in te gaan, zeker nu de mogelijkheid bestaat dat een door de rechter niet uitgesloten vorm van elektronische detentie door de administratie op grond van het voorgestelde regime toch niet ten uitvoer wordt gelegd.
In het verlengde van deze kwestie is, in de zevende plaats, naar aanleiding van daartoe strekkende opmerkingen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak binnen mijn fractie de vraag opgekomen of deze op zichzelf volwaardige strafmodaliteit niet in de wet zou moeten worden opgenomen in de vorm van een door de rechter op te leggen hoofdstraf. De Nederlandse Orde van Advocaten heeft bovendien gevraagd om een scherpere wettelijke inkadering van de maatregel. Uiteindelijk wordt in dit voorstel immers een modificatie aangebracht in de oorspronkelijk door de rechter opgelegde intramurale straf. Elektronische detentie kan namelijk worden toegepast nadat 50% van de opgelegde straf is uitgezeten. Graag vraag ik de staatssecretaris ook op dit punt in te gaan.
Als — ik spreek nu zuiver hypothetisch — zou worden aanvaard dat er op dit punt in beginsel toch geen taak voor de rechter ligt, dan rijst naar de mening van mijn fractie wel, als achtste punt, de vervolgvraag op welke wijze binnen de administratie nu precies de bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke maatregelen zijn ingericht. Die vraag is overigens ook relevant als er wel sprake zou zijn van een rechterlijke interventie. Het antwoord op deze vraag is onder meer van belang voor de controle op en de verantwoording van dit administratieve handelen. Wij lezen op pagina 14 van de memorie van antwoord dat de DJI belast is met de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties onder verantwoordelijkheid van de minister van Veiligheid en Justitie, zoals te lezen valt op pagina 17. Vervolgens lezen wij op diezelfde pagina 17 dat de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen momenteel formeel geschiedt op last van het OM, maar feitelijk een taak van de administratie is geworden.
Dit alles is voor mijn fractie niet geheel helder. Wij hebben uit het wetsdossier begrepen dat de DJI belast zal worden met de uitvoering van de beoogde elektronische detentie, zulks onder de ministeriële verantwoordelijkheid van de bewindslieden van V en J. Graag vraag ik de staatssecretaris hoe in deze constructie de rol van het OM nu precies begrepen moet worden, hoe de ministeriële verantwoordelijkheid in dat verband geduid moet worden en of in deze constructie de controle op en de verantwoording van beslissingen over deelname aan elektronische detentie voldoende gewaarborgd is.
Afsluitend stel ik vast dat er voor mijn fractie op dit moment onvoldoende aanknopingspunten zijn om dit voorstel te aanvaarden. Maar uiteraard wacht ik, zoals altijd, de reactie van de staatssecretaris met veel belangstelling af.