Verslag van de vergadering van 16 december 2014 (2014/2015 nr. 14)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 9.59 uur
De heer Engels i (D66):
Voorzitter. Allereerst natuurlijk namens de fractie van D66 de hartelijke gelukwensen aan collega de heer Meijer met zijn maidenspeech. Ik ben de eerste die daartoe in de gelegenheid is achter dit spreekgestoelte.
Namens de fractie van D66 heb ik in dit huis bij verschillende gelegenheden een vast lijn gevolgd in debatten over wetsvoorstellen en beleidsvisies die raken aan de bestuurlijke organisatie. D66 wil consequent vertrekken vanuit de bestuurlijke hoofdstructuur. Wij zien daarin de waarborg voor een maximale, dat wil zeggen directe, democratische grondslag voor bestuurslichamen, een waarborg voor een volwaardige politieke controle op bestuurlijk handelen en een waarborg voor integraal en kwalitatief hoogstaand, dat wil zeggen bestuurskrachtig, beleid. Op dit punt hebben wij een interessante partner want ook de regering meent dat het primaat van de bestuurlijke hoofdstructuur moet worden hersteld en dat bestuurlijke samenwerkingsvormen, al dan niet met een verplichtend karakter, om die reden moeten worden teruggedrongen. Op zichzelf genomen steunen wij om die reden het in dit voorstel neergelegde voornemen om de zogeheten plusregio's af te schaffen. Deze maatregel draagt bij aan een meer transparante verdeling van taken en bevoegdheden tussen de verschillende bestuurslagen en daarmee aan een effectiever en efficiënter openbaar bestuur.
Het is wel opvallend dat de minister bij de verdediging van de afschaffing van de plusregio's zijn heil uitsluitend zoekt bij het argument van de versterking van de bestuurlijke hoofdstructuur. Dit principiële, maar op zichzelf genomen in hoofdzaak institutionele argument wint namelijk aanzienlijk aan kracht in het licht van de complementariteit met de functionele zwakten van bestuurlijke hulpstructuren. Door tevens aansluiting te zoeken bij de in evaluaties gesignaleerde gebrekkige democratische legitimatie en politieke controle, maar ook de bijdrage van hulpstructuren aan bestuurlijke ondoorzichtigheid en bestuurlijke drukte, zou de motivering voor dit onderdeel van het wetsvoorstel veel aan overtuigingskracht hebben gewonnen.
Het is overigens merkwaardig dat de minister in de memorie van antwoord in reactie op de CDA-fractie opmerkt dat de reden voor afschaffing van de plusregio's niet zozeer is gelegen in de zorg voor de bestuurlijke hoofdstructuur, maar veeleer in de wens om de decentrale autonomie en de gemeentelijke democratie te respecteren. Mijn fractie is daartoe natuurlijk volledig bereid. Decentrale autonomie en democratie zijn weliswaar verwante, maar toch eigenstandige staatsrechtelijke principes. Ik moet eerlijk bekennen dat ik daar de draad een beetje kwijt ben geraakt. Misschien kan de minister daar enige verheldering bieden.
Wonderlijk is verder nog dat de minister wegblijft van de vraag hoe de plusregio's hebben gefunctioneerd. Vanuit een objectief en rationeel perspectief is dat niet goed te begrijpen. Mijn fractie zou graag hebben gezien dat de minister daarover wel een oordeel zou hebben gegeven. Hoewel in het evaluatieonderzoek van de VNG-commissie-Nijpels over de stadsregio's niet is gevraagd naar reële problemen van democratische legitimatie, politieke controle en bestuurlijke slagvaardigheid, hebben betrokken bestuurders beleidsinhoudelijk een positief oordeel gegeven over de resultaten van deze bijzondere samenwerking. Graag nodig ik de minister alsnog uit tot het geven van een appreciatie van dit onderzoek.
Wie het oog vervolgens richt op het tweede hoofdbestanddeel van het wetsvoorstel begrijpt al snel waarom de minister het bij een enkelvoudige argumentatie vanuit de bestuurlijke hoofdstructuur heeft gelaten en andere argumenten, die de zwakten van hulpstructuren bloot leggen, heeft genegeerd. De eigenlijke kern van het voorstel is namelijk de instelling van twee vervoersregio's in de Randstad. Er ligt met andere woorden een wetvoorstel voor om een bijzondere en substantiële vorm van bestuurlijke samenwerking, zijnde de Wgr-plus, af te schaffen en tegelijkertijd een andere, meer functionele vorm van samenwerking, de vervoersregio's, te introduceren. In mijn ogen is dit een nogal opportunistische politieke insteek. Om dit te verbloemen heeft de minister vervolgens een argumentatie nodig die het mogelijk maakt om bestuurlijke samenwerking in Wgr-plusverband strijdig te verklaren met de bestuurlijke hoofdstructuur en bestuurlijke samenwerking in regulier Wgr-verband niet. Het wetsvoorstel blinkt daardoor uit in dubbelzinnigheid. Mijn fractie kan, met andere woorden, niet goed begrijpen hoe de voorgenomen keuze voor de instelling van twee vervoersregio's in de Randstad zich verhoudt tot de intentie bij de toedeling van overheidstaken scherper de inrichting conform de bestuurlijke hoofdinrichting te volgen. Het kabinet erkent deze inbreuk op de bestuurlijke systeemconformiteit op zichzelf genomen ook, maar motiveert deze in de eerste plaats met een verwijzing naar de noodzaak voor specifieke oplossingen voor de Randstedelijke vervoersproblematiek.
De complexiteit van de verschillende vervoerssystemen vraagt een optimale samenwerking van betrokken provincies en gemeenten. Door de gewenste samenwerking te organiseren in twee vervoersregio's verwacht het kabinet het extra duwtje te geven voor de gewenste samenwerking. Deze praktische oplossing compenseert, aldus het kabinet, de evidente nadelen van de beoogde samenwerkingsconstructie. De D66-fractie kan deze gelegenheidsredenering niet goed volgen. Het ontgaat ons volledig hoe op grondslag van de zoveelste specifieke hulpstructuur de bereikbaarheid van de twee Randstedelijke kerngebieden in structurele zin op orde gehouden of zelfs verbeterd kan worden. Wij zouden menen dat de complexiteit van de verkeers- en vervoersvraagstukken in de Randstad nu juist vraagt om een heldere en toekomstgerichte bestuursvorm, waarin slagvaardigheid en democratische legitimatie op voorhand gewaarborgd zijn. Vervoersregio's zijn in onze ogen een stap terug. Wie garandeert dat in de beoogde vervoersregio's sprake zal zijn van een optimale democratische inbedding, een adequate politieke controle en de benodigde slagkracht, zo vraag ik de minister. En wie kan uitleggen dat deze vervoersregio's niet zullen bijdragen aan de grote bestuurlijke drukte in de Randstad, zo vraag ik de minister evenzeer.
De minister had het overigens bij deze pragmatische redenering kunnen laten, maar paradoxaal genoeg verschanst de minister zich achter een tweede argument, namelijk dat de vervoersregio's zich op grond van de totstandkoming op basis van een gemeenschappelijke regeling kwalificeren als een hulpstructuur in de vorm van verlengd lokaal bestuur. De minister probeert vervolgens in de memorie van antwoord te beargumenteren waarom vormen van verlengd lokaal bestuur eigenlijk toch wel in de bestuurlijke hoofdstructuur passen. Daarvoor ontwikkelt de minister een staatsrechtelijke dogmatiek met als kern dat vrijwillige samenwerking in lokale taken institutioneel en beleidsmatig geworteld is in de deelnemende gemeenten. De Wgr zou in dat licht alle mogelijkheden bieden voor de inzet van controle-instrumenten vanuit de raden en de indirecte democratische legitimatie waarborgt dat de samenwerking zich richt op de deelnemende gemeenten. Dit zou een significant verschil zijn met de door de wetgever verplichte opdracht tot samenwerking met wettelijk rechtstreeks opgedragen taken.
Dit betoog overtuigt niet. Om te beginnen is in deze beoogde vervoersregio sprake van een weliswaar tot verkeer en vervoer begrensde, maar niettemin wettelijke toedeling van taken. Dat maakt deze vervoersregio tot een andere figuur dan een zuivere vorm van verlengd lokaal bestuur, dat wil zeggen een vrijwillig aangegane samenwerking op door gemeentebesturen zelf gedefinieerde opgaven. Maar ook de poging om met de positionering van de beoogde vervoersregio als een vorm van verlengd lokaal bestuur problemen van democratische legitimatie en controle weg te redeneren, faalt. De minister stelt in de memorie van antwoord om te beginnen dat de democratische legitimatie van vrijwillige en opgelegde samenwerkingsfiguren gewaarborgd is in het vaststellingsbesluit van deelnemende organen, respectievelijk in het besluit van de wetgever. De minister beweert vervolgens dat de betrokkenheid van deelnemende besturen zowel bij vrijwillige samenwerking als bij wettelijk verplichte samenwerking op basis van de in de Wgr geboden instrumenten volledig tot haar recht komt. Er zou, met andere woorden, geen verschil bestaan in democratische legitimatie.
Dat is in twee opzichten een heel wonderlijke vaststelling. Ten eerste omdat dan niet meer te begrijpen is waarom stadsregio's niet in de bestuurlijke hoofdstructuur passen en vervoersregio's wel. De bestuurlijke hoofdstructuur kenmerkt zich immers door integraliteit van bestuur en een legitimerend en controlerend rechtstreeks gekozen orgaan. Geen enkele vorm van bestuurlijke samenwerking voldoet aan deze essentialia. Ten tweede is dit een wonderlijke redenering omdat met deze doelredenering volstrekt voorbij wordt gegaan aan het algemeen erkende probleem dat hulpstructuren een ernstig democratisch tekort kennen vanwege een slechts indirecte legitimatie en dat van volwaardige politieke controle feitelijk nauwelijks sprake is. De conclusie van de minister in de memorie van antwoord dat de regering de democratische legitimatie van besluiten door vervoersregio's zonder meer voldoende gewaarborgd acht, berust naar het oordeel van mijn fractie dan ook niet op een staatsrechtelijk en bestuurlijk deugdelijke argumentatie. Verlengd lokaal bestuur kent nu eenmaal niet dezelfde democratische waarborgen als het lokale bestuur. Hetzelfde geldt voor de conclusie dat de voorgestelde vervoersregio's een volwaardig onderdeel uitmaken van het grondwettelijke stelsel, tenzij de minister daarmee niet het oog heeft op de bestuurlijke hoofdstructuur. In dat geval is er echter opnieuw sprake van dubbelzinnigheid. Hiervoor heb ik immers al vastgesteld dat de conclusie van het kabinet dat met de instelling van de twee Randstedelijke vervoersregio's geen aanslag op de bestuurlijke hoofdstructuur wordt gedaan, evenmin stand kan houden.
Een volgend probleem is dat in de ogen van het kabinet het terugvloeien van de nu nog stadsregionale taken van verkeer en vervoer naar de provincies essentieel is voor een toekomstbestendig en krachtig middenbestuur met een helder profiel en een eenduidige regionale regiefunctie. Mevrouw Huijbregts heeft hier ook al op gewezen. In de context van de bestuurlijke hoofdstructuur is dat een correcte en heldere invalshoek. De twee uitzonderingen in de Randstad zijn, naast de hiervoor genoemde redenen, in dat perspectief echter niet systeemconform. Het is mijn fractie dan ook niet gelukt om uit de betogen van het kabinet een argument te halen dat de kennelijke bijzonderheid en complexiteit van de situatie in de twee agglomeraties genoegzaam onderbouwt en de voorgestelde uitzondering rechtvaardigt.
Dan nog een geheel andere kwestie. De fractie van D66 voelt zich uit staatsrechtelijk oogpunt niet comfortabel bij het voorstel, de instelling van de twee Randstedelijke vervoersregio's te regelen bij Algemene Maatregel van Bestuur met als wettelijke grondslag artikel 20, lid 3 van de Wet personenvervoer. Naar de mening van het kabinet maakt deze instellingsbevoegdheid geen deel uit van de hoofdelementen van dat wetsvoorstel. Wij zouden echter menen dat hiermee een inbreuk op de bestuurlijke hoofdstructuur mogelijk wordt gemaakt zonder een daartoe strekkende directe wettelijke grondslag. Het kabinet beoogt bij AMvB de regering de bevoegdheid toe te kennen om een uitzondering te maken op de algemene taaktoedeling van de nu nog stadsregionale verkeers- en vervoertaken aan de betrokken provincies, en deze bevoegdheden over te dragen aan de dagelijkse besturen van openbare lichamen in twee aan te wijzen gebieden.
Het gaat om substantiële bevoegdheden: de vaststelling van een regionaal verkeers- en vervoerplan op grond van de Planwet, de concessieverlening op grond van de Wet personenvervoer 2000 en de besteding van de BDU-middelen. Op dat punt rijst als zodanig al de vraag in hoeverre het mogelijk maken van een dergelijke substantiële delegatie — rechtsgevolgen op basis van een besluit van de regering, dus zonder een expliciete wettelijke grondslag — gerechtvaardigd is. Ik zou menen dat voor een dergelijke ingrijpende systeemwijziging een directe wettelijke grondslag nodig is. Anders gezegd: een van de constitutioneel geïndiceerde bestuurlijke structuur afwijkende maatregel vraagt een maximale rechtsstatelijke en democratische basis. Dat wil zeggen: een regeling in de wet zelve. Graag vraag ik de minister te reageren op deze constitutionele complicatie.
Een bijkomende complicatie is dat deze figuur het niet onmogelijk maakt dat de aldus ingestelde vervoersregio's in de toekomst, op vrijwillige basis dan wel opgelegd, worden uitgebouwd naar een nieuwe vorm van stadsregionaal bestuur. Deze optie is bijvoorbeeld relevant in het licht van de ontwikkelingen in de zogeheten metropoolregio Den Haag-Rotterdam. Daarover is hier al eerder gesproken. Mijn fractie beziet de ontwikkelingen in dat gebied met veel belangstelling en is voorshands niet van mening dat hier sprake is van op voorhand zorgelijke bewegingen. Echter, een optuiging van deze regio op basis van dit wetsvoorstel zou een verdergaande inbreuk op de bestuurlijke hoofdstructuur impliceren zonder dat daarvoor ook een adequate wettelijke grondslag is geschapen. Ook op dit punt vraag ik de minister een reactie.
Resumerend kom ik tot de volgende vaststellingen. De fractie van D66 steunt het opheffen van de plusregio's. Daar ben ik heel helder in, ook gelet op het debat dat wij hebben gevoerd bij de behandeling van de Wgr-plus. Deze figuur past inderdaad niet in de bestuurlijke hoofdstructuur en gaat mank aan een democratisch tekort, en kent een onvolwaardige politieke controle en gebrekkige slagvaardigheid. Het punt is echter dat juist op grond van dezelfde tekortkomingen, de voorgestelde introductie van twee vervoersregio's bij mijn fractie op fundamentele bezwaren stuit. In mijn fractie bestaat op dit moment dan ook bijzonder weinig animo — ik heb naar de goede woorden gezocht — om het wetsvoorstel te aanvaarden. Mijn fractie begrijpt vervolgens ook wel dat in het bestuurlijke veld de afschaffing van de stadsregio's per 1 januari aanstaande breed wordt ondersteund. De provincies willen terecht een goede en soepele overgang van de verkeer- en vervoertaken zodat de reizigers daar zo min mogelijk last van ondervinden. Gelet op het grote belang dat de ingezette ontmanteling van de stadsregio's niet onnodig wordt geblokkeerd en het even grote belang dat er vandaag duidelijkheid komt over de vraag of het voorsorteren van de provincies op de nieuwe situatie kan worden voortgezet, leg ik de minister en de Kamer het volgende voor.
Het is immers denkbaar om tot een afspraak te komen tussen Kamer en minister om de onderdelen uit het voorstel die betrekking hebben op de vervoersregio's, niet in werking te laten treden. Een tweede denkbare optie is een afspraak om een novelle voor te bereiden waarin het onderdeel dat betrekking heeft op de instelling van vervoersregio's, uit het voorstel wordt gehaald. Ik hoor graag hoe de andere fracties hiertegen aankijken en ook of de minister daartoe bereid is. Je moet zo'n vraag open stellen en dat de minister nu al nee schudt, heb ik gewoon niet gezien.
Afhankelijk van het verdere verloop van de beraadslaging zal ik overwegen of ik de Kamer op dit punt een motie voorleg. Als de minister nog een paar keer nee schudt, wordt die aandrang natuurlijk wel groter.