Verslag van de vergadering van 13 januari 2015 (2014/2015 nr. 16)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 12.18 uur
Mevrouw Scholten i (D66):
Voorzitter. Wij zijn in de afgelopen week allen op verschillende manieren door de gebeurtenissen in Parijs geraakt. Zo goed als het belang van enerzijds weerbaarheid, anderzijds vrijheid van meningsuiting daarbij in het centrum van de aandacht staat, nu is onze aandacht gericht op het belang van de rechtshandhaving waaraan dit beleidsdebat een bijdrage kan leveren. Ik heb eerst een enkele begrotingsvraag, daarna wil ik namens mijn fractie in het bijzonder aandacht vragen voor het onderwerp gesubsidieerde rechtsbijstand en de toegang tot het recht. Dan gaat het over de aangekondigde bezuiniging van 85 miljoen. Mijn fractie maakt zich daar zorgen over.
Eerst een vraag over de griffierechten. Het voorstel daarover is nu in behandeling bij de Tweede Kamer. Mijn fractie is daar vooralsnog niet enthousiast over. Wij komen daarover nog met de minister te spreken. De vraag gaat over de tegenvaller van 19 miljoen vanwege de vertraging van de inwerkingtreding van het voorstel, dat nu op 1 juli 2015 in werking zal treden. Op bladzijde 28 van de memorie van toelichting staat dat dit besparingsverlies binnen de begroting van dekking wordt voorzien. Kan de minister toelichten waar deze 19 miljoen wordt gevonden? Dezelfde vraag geldt voor het verlies als gevolg van de bijstelling van de griffierechten met, naar ik meen, 13 miljoen, zoals in de tweede nota van wijziging staat. Kan de minister ook op dit punt toelichten hoe hij hiervoor dekking wil vinden?
Vervolgens een opmerking over de gesubsidieerde rechtsbijstand. In de memorie van toelichting is het zo enthousiast opgeschreven: "De eerste maatregelen voor vernieuwing van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand zijn gepland voor 1 januari 2015. De vernieuwing van het systeem brengt dit stelsel bij de tijd en vergroot de financiële beheersbaarheid ervan. Het levert tegelijkertijd een structurele besparing op van 85,1 miljoen per 2018. Met de stelselvernieuwing is een nieuwe balans gevonden in de taak van de overheid om zorg te dragen voor een rechtsbestel waarbinnen ook mindervermogenden voldoende gelegenheid hebben om te kunnen opkomen voor hun rechtsbelangen."
Deze tekst maakt nieuwsgierig. Wat betekent "bij de tijd"? Je kunt je afvragen: welke tijd? Wat bedoelt de minister ermee? Het begrip "tijd" heeft filosofische betekenis. Gaan wij een filosofische discussie aan over het begrip "tijd"? Beoogt de minister dat?
Ook de laatste volzin van de toelichting is spannend. Daar wordt gesproken over een nieuwe balans om ook minder vermogenden gelegenheid te bieden tot toegang tot het stelsel. Het roept de vraag op: hadden minder vermogenden die toegang dan niet en krijgen zij die toegang nu wel? Niets is minder waar. Die toegang was er wel, maar zal minder worden vanwege de besparing van 85 miljoen. Die besparing vindt plaats in drie stappen: de eerste van 26 miljoen via een beperking van de vergoedingen voor de advocatuur die zal ingaan per 1 februari 2015, de tweede van 43,3 miljoen via een bezuiniging binnen de eerste lijn door invoering van het noodzakelijkheidscriterium waaraan de zaak waarvoor de rechtzoekende rechtsbijstand wil, moet voldoen, en de derde van circa 15 miljoen door enkele wijzigingen in de sfeer van de eigen bijdrage en de vergoedingen. De twee laatste besparingen gaan in per 1 januari 2016, volgens de bedoeling van de bewindslieden.
De vraag zou kunnen zijn: waarom een bezuiniging in drie delen? Het antwoord weten wij; althans, ik vermoed wat het antwoord zal zijn. In de zomer van 2013 heeft de staatssecretaris het volledige pakket aan maatregelen voorgelegd aan de Raad van State. Deze heeft in september 2013 in zijn advies gewezen op het risico dat het pakket het recht op toegang tot de rechter, dat voortvloeit uit de Grondwet, het EVRM en het Europees Handvest van de Grondrechten, ernstig zou kunnen belemmeren. In reactie daarop heeft de staatssecretaris het plan in delen geknipt. De eerste AMvB, waarin de vergoedingen voor de advocatuur worden beperkt, zal per 1 februari 2015 in werking treden. Uitgangspunt voor de besparing is dat het stelsel kwalitatief hoogwaardig blijft en in voldoende mate EVRM-proof, zeggen de bewindslieden. De reden voor de besparing is dat sinds 2002 de kosten van rechtsbijstand schrikbarend zijn gestegen, van €300 miljoen naar bijna €500 miljoen in 2012.
Tijdens de hoorzitting in november 2014 spraken vertegenwoordigers uit het veld, zoals de deken van de Orde van Advocaten, de voorzitter van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders en de voorzitter van de Vereniging van Strafrechtadvocaten grote zorgen uit. De algemene conclusie was gelijk aan die van de Raad van State: de bezuinigingen zouden de toegang tot het recht voor de doelgroep aanzienlijk bemoeilijken.
Eerst een paar cijfers, voor zover wij daarover beschikken. De stijging van de kosten noemde ik al. Van 300 miljoen in 2002 tot 485 miljoen in 2012. Dat is inclusief de kosten voor het Juridisch Loket vanaf 2004, toen dit loket werd ingesteld, en inclusief de tolk- en vertaalkosten vanaf 2006, volgens opgave van de bewindslieden. De overige cijfers, bijvoorbeeld over het aantal toevoegingen, heb ik uit gehaald de Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2013, een jaarlijks onderzoek van de Raad voor Rechtsbijstand. In 2013 zijn 453.000 toevoegingen afgegeven. Ten opzichte van 2012 is dit aantal nauwelijks toegenomen. Daarvoor wel; in 2000 waren het er 300.000. De grootste stijging vond plaats tussen 2005 en 2006, toen de juridische loketten werden geopend. Het aantal gebruikers daalt licht; ongeveer 35,8% van de bevolking maakt gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand. 80% daarvan heeft een sociale uitkering. Zij betalen voor het merendeel een eigen bijdrage.
Het aanbod van rechtsbijstandverleners is goed, ook in kwalitatief opzicht, wordt in de monitor gezegd, ondanks eerdere kortingen op de vergoedingen voor deze groep. Het gaat om circa 7.500 van de 17.000 op het tableau gestelde advocaten die zich met de gesubsidieerde rechtsbijstand bezighouden. Daaronder vallen ook mediators die in de gesubsidieerde rechtsbijstand een rol zijn gaan spelen. Dit alles volgens de gegevens uit de monitor. Daaruit kan worden opgemaakt dat het systeem voldoet. De klanttevredenheid is gemiddeld goed.
Op verzoek van de Orde van Advocaten heeft het bureau lpsos onderzoek gedaan onder de rechtsbijstandverleners. Daaruit spreekt iets anders. Door de eerdere bezuinigingen dalen de omzetten. Cliënten worden geweigerd omdat de opbrengsten niet meer opwegen tegen de bestede uren. Stagiaires worden niet meer aangenomen. Sluiting van kantoren dreigt.
De vraag naar de oorzaken van de stijging van het gebruik en de vraag waarom er meer toevoegingen worden verstrekt, ondanks de verlaging in de vergoedingensfeer, worden in de genoemde monitor noch in enig ander onderzoek beantwoord. Wordt de samenleving mondiger, is men minder in staat om geschillen zelf op te lossen, is de wetgeving op grond waarvan conflicten ontstaan te gecompliceerd geworden? Worden toevoegingen lichtvaardig verstrekt? En wat is lichtvaardig? Wij weten het niet, want het is niet onderzocht.
In de brieven van de staatssecretaris over dit onderwerp staat het antwoord niet. Daarin staat alleen dat het stelsel te duur is en dat de regering een bezuiniging voorstelt van circa 25% van het totale kostenpakket, in de hoop dat er dan 25% minder gebruik van wordt gemaakt. Die bezuiniging komt bovenop eerdere bezuinigingen van 50 miljoen, nog eens 50 miljoen en 15 miljoen in de afgelopen jaren. Hebben die bezuinigingen het beoogde effect gehad? Ook dat weten wij niet. Ik wil hiermee maar duiden hoe arbitrair het percentage van 25 is. Uit bezuinigingsoverwegingen zou dit percentage evengoed zonder nader onderzoek kunnen worden toegepast op de kosten van de rechterlijke macht of op de kosten van elke andere door de overheid uit algemene middelen betaalde dienst, zonder nader onderzoek naar de haalbaarheid van een dergelijke bezuiniging of naar het daardoor effectiever worden van het systeem.
Gelet op het voorgaande zou mijn fractie graag de vragen naar de oorzaken van de kostenstijgingen op alle fronten beantwoord willen zien. Zijn de eigen bijdragen afgenomen? Is de stijging toe te schrijven aan bepaalde rechtsgebieden? Zo ja, welke? Valt daarvoor een oorzaak aan te wijzen? Zijn de vergoedingen aan de rechtsbijstandverleners, ondanks dat daarop al is afgeroomd, te hoog? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet? Wat zijn de effecten van de eerdere bezuinigingen in de vergoedingensfeer en de eigenbijdrageregeling? Wat zijn de effecten op de dienstverlening van de rechtsbijstandsverleners? Worden de toevoegingen lichtvaardig verleend? Is de staatssecretaris bereid, een dergelijk onderzoek te laten verrichten, waarna op basis van de uitkomsten van dat onderzoek wordt nagegaan of de voorgestelde maatregelen aan de bezuinigingsdoelstelling zullen en kunnen voldoen? Dan bedoelen wij een grondig en onafhankelijk onderzoek. Van daaruit kan namelijk een visie op het stelsel worden ontwikkeld. Mijn fractie hecht grote waarde aan een dergelijk onderzoek. Zij is dan ook benieuwd naar het antwoord. Ik herhaal: wij hechten daaraan grote waarde. Wij overwegen hierover ook een motie in te dienen.
Voorzitter, de overheid heeft de verantwoordelijkheid om de burger, ook de minder vermogende, toegang tot het recht te verlenen. De regering weet dat daarbij de criteria volgens de door het EHRM ontwikkelde jurisprudentie leidend zijn. De essentie is dat het recht op toegang tot het recht en tot de rechter niet mag worden aangetast. De Staat dient te voorzien in een stelsel waarbij advocaten van voldoende kwalitatief niveau beschikbaar zijn. Daarnaast spelen criteria als de eigen vermogenspositie van de rechtzoekende, het belang van de zaak en de kans op succes in de zaak een rol. Dat laatste mag niet door het juridisch loket worden beoordeeld, maar door een rechter, stelt de Straatsburgse jurisprudentie. De moeilijkheid is dan weer wel dat de rechtzoekende eerst moet gaan procederen bij de rechter om voor een toevoeging in aanmerking te kunnen komen. Dat wordt een vreemde situatie. Hoe lossen we dit op? Ik heb dan nog niet eens alle criteria genoemd.
In het wetsvoorstel dat tot de stelselherziening moet leiden, wordt een poortwachter ingevoerd die bij elk verzoek om rechtsbijstand het noodzakelijkheidscriterium moet gaan hanteren. De poortwachter krijgt dus de sleutel in handen van het hek dat toegang geeft tot de gesubsidieerde rechtsbijstand. Wij spreken hierover nog, dus ik ga hier niet verder op in. Ik wijs alleen op de Bureaus van Consultatie, die we in de jaren zeventig hebben gehad. Zij hanteerden toen precies deze situatie. Ik zie dus het beeld voor me van de slinger van een klok die heen en weer slaat. In die tijd zei het Bureau van Consultatie, dat in de toekomst de poortwachter wordt, tegen een vrouw die bij het bureau kwam om van echt te scheiden: "Toe mevrouwtje, waarom zo'n haast? Probeert u het nog een jaartje". Zij kreeg daarom geen toevoeging. Wil de minister terug naar die tijd? Ik krijg hierop graag een reactie. Het nieuwe noodzakelijkheidscriterium dat de minister in de nieuwe wet wil opnemen, lijkt als twee druppels water op het in 1975 afgeschafte systeem van de Bureaus van Consultatie. Ik snijd nog twee punten aan, hoewel ik weet dat ik over mijn spreektijd heen ben. Ik vind ze belangrijk. De conceptrichtlijn voor Eerste Hulp bij Arrestatie komt eraan. Daarin wordt voorzien in rechtsbijstand door een advocaat aan een verdachte in een zo vroeg mogelijk stadium. De lidstaten zullen daartoe worden verplicht. In de Brusselse onderhandelingen blijkt Nederland niet voorop te lopen vanwege het kostenplaatje. Graag hoor ik van de bewindslieden hoe zij hier in staan. Hebben de bewindslieden al enig idee hoe het financiële aspect daarvan wordt aangepakt?
Mijn laatste punt kwam gisteren ter beschikking. Gisteren heeft advocaat-generaal Fokkens aan de minister van Veiligheid en Justitie een rapport over de praktijk van de ZSM-beschikkingen aangeboden. Ik heb dat rapport van de nieuwssite van de Hoge Raad gehaald. Kort samengevat is er in dat rapport onderzocht hoe het traject loopt. De procureur-generaal is daarover ernstig bezorgd. Hij zegt dat ten minste 8% van de zaken die in de ZSM-lijn worden afgewikkeld, op bewijsrechtelijk terrein nogal kwestieus zijn. Ik realiseer mij dat het rapport heel recent is, waardoor de minister het misschien nog niet gelezen heeft. Toch nodig ik hem uit om daarop een eerste reactie te geven. De advocaat-generaal zegt immers dat het om dingen gaat waarin de rechtsstaat heel duidelijk en zorgvuldig moet functioneren. Blijkt dit soort dingen uit te komen en te realiseren, dan is dat heel ernstig. Ik krijg dus graag een reactie van de minister.