Verslag van de vergadering van 23 juni 2015 (2014/2015 nr. 36)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.36 uur
De heer Thom de Graaf (D66):
Voorzitter. Het is een genoegen om in deze Kamer met deze minister van Veiligheid en Justitie een debat te voeren over openbare orde en veiligheid, bestuurs- en strafrecht en de juiste maat der dingen. Of het genoegen wederzijds is, moet worden afgewacht. Op voorhand wens ik de nieuwe collega's die in dit debat hun eerste optreden verzorgen veel geluk, ik ga aan hen vooraf. Ze zullen ongetwijfeld de gedachtewisseling met hun inzichten verrijken.
Het wetsvoorstel dat wij vandaag bespreken, past in een lange reeks van wetten in het afgelopen decennium. Die wetten verschaffen de burgemeesters meer sanctionerende en orde handhavende bevoegdheden. Het lijkt een politiek-bestuurlijke verslaving: het dominante antwoord op een maatschappelijk ongemak met een potentiële uitstraling in het publieke domein is telkens weer om de burgemeester nieuwe, vaak ingrijpende bevoegdheden te geven op het vlak van vrijheidsbeperking en fysieke dwang; bestuurlijke ophouding, dwangbevoegdheid, tijdelijke uithuisplaatsing, bestuurlijke boete overlast publieke ruimte en gebiedsverboden. Het merendeel van deze bevoegdheden is rechtstreeks gekoppeld aan de openbare orde. Dat is niet onlogisch, want de handhaving van die openbare orde is van oudsher een belangrijke verantwoordelijkheid van de burgemeester. Traditioneel stond daartoe de politie tot zijn beschikking en onder zijn gezag. In zeer bijzondere gevallen had de burgemeester ook een eigen directe bevelsbevoegdheid jegens burgers, maar dan spraken we van noodomstandigheden. Het arsenaal, de gereedschapskist van de burgemeester zoals de Raad van State het omschreef, is de laatste jaren enorm uitgebreid met steeds meer rechtstreeks op de burgers gerichte bevoegdheden. Mijn fractie neemt die ontwikkeling met enige zorg waar. De burgemeester draagt steeds meer de ster van de sheriff, zijn ordebevoegdheden lijken ook steeds meer sanctionerende, punitieve elementen te bevatten.
Ik vraag mij in gemoede af of dat een verstandige ontwikkeling is en of de burgemeester op deze wijze niet steeds vaker het domein van het strafrecht en dat van het openbaar ministerie en van de rechter betreedt. Die zorg wordt ook uitgesproken in de rechtswetenschap. Ik wijs bijvoorbeeld op een oratie van enkele jaren geleden van de Nijmeegse hoogleraar bestuurlijk sanctierecht, Henny Sackers. Hij stelde dat de uitdijende rol van de burgemeester als probleemeigenaar van rechtshandhaving in toenemende mate gaat wringen met andere rollen als die van de hoeder en soms ook de herder van de lokale samenleving. Hij pleitte voor terughoudendheid op dit punt en voor een zekere verschuiving van bevoegdheden naar de rechterlijke macht, in het bijzonder de rechter-commissaris.
Het is nu niet de plaats en het moment om uitvoerig over dit punt te spreken. De nadere positionering van de burgemeester zal op een ander moment aan de orde komen, ook in het licht van de discussie over de aanstellingswijze. Ook zullen we nog moeten wachten op het toegezegde onderzoek naar de overzichtelijkheid en toepasbaarheid van het openbare-orderecht. Maar het moge wel duidelijk zijn dat mijn fractie het huidige wetsvoorstel voor aanscherping van ordebevoegdheden in het kader van voetbalvandalisme en andere overlast mede tegen de achtergrond van deze zorg beziet. De sheriffster prikt soms pijnlijk in de borst van de burgemeester, die in de eerste plaats de bestuurlijke verbinder en burgervader of -moeder wil zijn. Dat gaat niet zo makkelijk altijd samen, leert de praktijk, al wil de minister daar blijkens zijn memorie van antwoord niet van weten.
In dat memorie van antwoord heeft de minister, die het wetsvoorstel van zijn voorganger erfde en voortzette, een aantal kritische kanttekeningen van mijn fractie van een antwoord voorzien, in een enkel geval ook effectief, waarvoor dank. Ik beperk mij hier tot de belangrijkste opmerkingen waarop de reactie van de minister ons vooralsnog niet overtuigde. Het gaat dan om de noodzaak van deze aanscherping, de proportionaliteit van de maatregelen en de reikwijdte van de bevoegdheden.
Allereerst de noodzaak. Ik zeg het wat huiselijk, maar de motivering voor dit wetsvoorstel rammelt enigszins. De wet waarop dit voorstel een aanvulling en aanscherping is, dateert van slechts enkele jaren geleden, ik meen september 2010. Een vervroegde deelevaluatie uit 2012 — de wet had dus nauwelijks de kans gekregen om te worden toegepast — leverde op dat sommige instrumenten als minder effectief werden ervaren en dat er knelpunten werden gevoeld door KNVB, VNG en burgemeesters. Maar waren er ook objectieve omstandigheden die tot een aanscherping noodden? De minister verwijst naar enkele aan voetbal gerelateerde incidenten van eind 2011. Tegelijkertijd moet ook hij toegeven dat sinds de invoering van de wet van 2010 het aantal voetbalvandalisme-incidenten in omvang en ernst is teruggelopen. Zoals de Afdeling advisering van de Raad van State terecht stelde: uit de evaluatie blijkt niet een structureel tekort aan maatregelen om ernstige overlast in de publieke ruimte te bestrijden. De minister zal begrijpen dat zijn argument dat, "ook al neemt het aantal ernstige incidenten af, een effectieve aanpak van ernstige overlast noodzakelijk blijft", weliswaar door mij niet wordt bestreden — het is niet onjuist — maar als motivering is het toch vooral een dooddoener. Ik nodig de minister graag uit hier nog eens wat concreter op in te gaan. Alleen maar meer bevoegdheden scheppen voor burgemeesters zodat deze meer keuzemogelijkheden hebben, nog meer gereedschap in die overvolle kist, dat is toch onvoldoende grondslag voor stevig, vrijheidbeperkend ingrijpen? Méér wetgeving is niet altijd de juiste weg, zeker niet als de noodzaak daartoe niet echt kan worden aangetoond.
Dat brengt mij op de inhoud voor het wetsvoorstel. In de eerste plaats het voorstel om ook first offenders met de bestuurlijke bevoegdheden van artikel 172a tegemoet te treden. Het is pas een paar jaar geleden dat zowel de regering als de top van het Openbaar Ministerie uitdrukkelijk stelden dat niet op basis van één enkel incident mocht en kon worden overgegaan tot dergelijke zware maatregelen, vanwege het zorgvuldig te koesteren proportionaliteitsvereiste. Er moest altijd sprake zijn van recidive. Wat in 2010 als stevig verankerd beginsel werd beleden, kan toch niet binnen een paar jaar van tafel zijn? De regering heeft, na vergelijkbare kritiek van de Afdeling advisering, weliswaar de term "herhaaldelijk" laten staan, maar voor ernstige ordeverstoring een uitzondering gemaakt, met andere woorden: dan is betrokkenheid bij groepsoverlast van iemand die nooit eerder in het vizier was wel voldoende voor ingrijpende vrijheidsbeperking. Nog steeds kan echter de proportionaliteit worden betwijfeld. De wetgever geeft geen nadere indicatie wat in dit geval ernstig is en wat niet. Dat moet de burgemeester dan zelf maar bepalen. Kan die dat onderscheid dan wel maken zonder bijbehorende wettelijke criteria?
Mij is daarbij ook onvoldoende duidelijk waarom die "verstoorder die zich ernstig misdraagt" — ik citeer de minister — ook als dit de eerste keer is, met bestuurlijke sancties moet worden bedreigd. Een ernstige misdraging is, dunkt mij, toch vooral reden voor een strafrechtelijke reactie. Graag verneem ik de visie van de minister hierop.
In de tweede plaats heb ik nog enkele vragen over de reikwijdte van het wetsvoorstel. De vervroegde evaluatie had in het bijzonder betrekking op voetbalgerelateerde overlast. Het wetsvoorstel ziet niet alleen op voetbalvandalisme, maar ook op andere vormen van overlast, rond andere sporten en evenementen, rond de jaarwisseling of bij ruzies en wanordelijkheden in de wijk. Ik krijg de indruk, en het is eigenlijk meer dan een indruk, dat de aanscherping volledig wordt gemotiveerd met de wens om nog effectiever te kunnen optreden tegen voetbalhooligans. Kan de minister ons duidelijk maken waarom de uitbreiding van de bevoegdheden, niet alleen ten aanzien van first offenders, maar ook ten aanzien van de duurverlenging van de gebiedsverboden en de meldplicht, ook van toepassing moet zijn op al die andere vormen van openbare-ordeverstoring en overlast, niet zijnde voetbalvandalisme? De causale relatie lijkt her en der wel ver te zoeken.
In dit kader wijs ik op het toenmalige Tweede Kamerlid Dijkhoff, dat bij de behandeling aan de overzijde meende dat dit wetsvoorstel ook kan worden toegepast op teruggekeerde Syriëgangers die een meldplicht zou kunnen worden opgelegd om ze in de gaten te houden. Dat leek mij toen al een onbezonnen gedachte en ik ben erg blij dat de minister in de memorie van antwoord duidelijk maakt dat op grond van dit wetsvoorstel alleen kan worden opgetreden in geval van een duidelijke ordeverstoring of ernstige vrees daarvoor. Dat misverstand en die suggestie zijn gelukkig weer uit de wereld. Specifieke maatregelen toepasbaar op al dan niet teruggekeerde jihadstrijders behoeven volgens de minister aparte wettelijke grondslag en dat lijkt mij inderdaad de juiste weg.
Een ander punt betreft de relatie tussen de bestuurlijke bevoegdheden en de private sancties van de betaaldvoetbalorganisaties, de bvo's, respectievelijk de KNVB. In de schriftelijke gedachtewisseling is duidelijk geworden dat er geen sprake is of mag zijn van een automatische koppeling van bestuurlijke maatregelen, bijvoorbeeld een meldplicht of gebiedsverbod, aan eerder opgelegde private sancties, bijvoorbeeld een stadionverbod door de club. Het moet gaan om een eigen beoordeling van de burgemeester van het achterliggende gedrag, waarbij de burgemeester de voorwaarden van artikel 172a in acht moet nemen. Het is goed dat dit zo duidelijk is komen vast te staan. De private sanctie is alleen maar een beginpunt voor de burgemeester en niet het eindpunt van zijn beoordeling. Dat roept natuurlijk wel de vraag op die ook de CDA-fractie eerder stelde en die door mevrouw Van Bijsterveld zojuist min of meer is herhaald, waarom die private sanctie eigenlijk met zoveel woorden in de wet moet staan. Het antwoord van de minister dat op deze wijze expliciet wordt gemaakt dat op gedragingen waarover de burgemeester aanvankelijk geen eigen informatie had, toch met bestuurlijke maatregelen gereageerd mag worden, overtuigt helaas niet. Dat geldt toch bijvoorbeeld ook voor beeldmateriaal van de pers dat een paar dagen later beschikbaar komt? Dat is ook geen informatie die de burgemeester zelf heeft vergaard. Die komt later tot hem, maar hij kan op basis daarvan wel optreden. Dat staat ook niet in de wet. Misschien dat de minister daar nog op kan in gaan. Is de burgemeester nu wel of niet afhankelijk van private sancties om vervolgens zelf een bestuurlijk stadionverbod op te kunnen leggen? Ook die vraag leg ik graag aan de minister voor. Die vraag werd vorige maand nog door de hoogleraren Brouwer en Schilder, naar wie mevrouw Van Bijsterveld ook verwees, in het Nederlands Juristenblad opgeworpen naar aanleiding van de Romeinse rellen door Feyenoord-hooligans. Ik hoop dat de minister daarop wil ingaan.
Nu zo nadrukkelijk de eigenstandige afweging van de burgemeester in dit verband wordt benadrukt, ga ik er ook van uit dat de minister dus algemene afspraken tussen burgemeesters en betaaldvoetbalorganisaties dat privaatrechtelijke stadionverboden vanzelfsprekend zullen worden versterkt en worden gevolgd door bestuurlijke gebiedsverboden of meldplichten, uit den boze acht. Een dergelijk automatisme zou, zo begrijp ik, in strijd met de wet zijn. Ook hierop graag een reactie.
Tot slot nog een vraag over de grondslag voor een regeling als voorzien in het voorgestelde artikel 172a, derde lid, waarin een burgemeester namens een andere burgemeester een bestuurlijke maatregel kan opleggen indien hij vreest voor ordeverstoring in die andere gemeente. Ik snap de ratio daarvan. Zo kun je gemakkelijk ook een verbod om uitwedstrijden te bezoeken regelen. Dat is heel handig. Maar is het niet een unicum dat de jurisdictie van een lokaal bestuurder, wiens bevoegdheden zich plegen te beperken tot het gebied van de eigen gemeente, zo wordt opgerekt? Of moet hier het besluit van de ene burgemeester worden gelezen als de jure een besluit van de andere burgemeester, op wiens territoir de uitwedstrijd plaatsvindt? Ik zou, al was het maar voor de wetsgeschiedenis, hier graag iets meer over willen horen van de minister. Genoemde hoogleraren hebben in het Nederlands Juristenblad hun twijfel uitgesproken over de houdbaarheid voor de rechter van dergelijke constructies en stellen een regeling voor — mevrouw Van Bijsterveld verwees er al naar — waarin een burgemeester gedurende een bepaalde termijn een supporter kan verbieden wedstrijden van de club te bezoeken waar ter wereld dan ook. Dat lijkt mij persoonlijk in meerdere opzichten nogal grensoverschrijdend, maar misschien wil de minister hier ook zijn licht op laten schijnen. Kan dat eigenlijk wel? De burgemeester van, laten wij zeggen Nijmegen, die het een NEC-supporter verbiedt om een wedstrijd in Rusland te bezoeken. Het zou wat mij betreft interessante jurisprudentie kunnen opleveren.
Ik wacht met belangstelling het antwoord van de minister in af, niet alleen op deze vraag maar op al mijn vragen in eerste termijn.