Verslag van de vergadering van 22 september 2015 (2015/2016 nr. 1)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.33 uur
De heer Engels i (D66):
Voorzitter. Ik wil allereerst mijn complimenten overbrengen aan de initiatiefnemers. Weliswaar zijn ze niet de originele initiatiefnemers, maar net als hun voorgangers hebben ze ongetwijfeld zeer hard aan dit wetsvoorstel gewerkt. Dat is echt geen lichte klus. Uiteraard ook mijn felicitaties nog aan de heer Schalk, namens de gehele fractie, met zijn maidenspeech.
Voorzitter. Het debat van vandaag gaat in de kern over het werkgeverschap in de publieke sector. Daarmee is allereerst de vraag gesteld naar het bijzondere karakter van Staat, overheid en openbaar bestuur voor de rechtspositie van ambtenaren. De positie en rol van de overheid verschillen immers wezenlijk van die van maatschappelijke organisaties en marktpartijen. De overheid is drager en hoeder van de democratische rechtsstaat, richt zich op het algemeen belang en dient de publieke zaak. Daartoe beschikt zij bijvoorbeeld over een fiscaal en geweldsmonopolie. Als democratisch gelegitimeerde wetgever moet zij rechten en vrijheden van burgers beschermen, maar kan zij deze ook beperken. Zij is verantwoordelijk voor de juridische ordening van de samenleving, de opstelling en handhaving van wettelijke regels en de instandhouding van maatschappelijke voorzieningen, dienstverlening en zorg. De Raad van State haalde in dit verband terecht het adagium aan dat publiek recht publieke plicht is.
Met deze korte observaties wil ik benadrukken dat de bijzondere aard van het openbaar bestuur relevant is voor de wijze waarop tegen de overheid als werkgever en dus ook tegen de ambtenaar als werknemer wordt aangekeken. Vanuit een klassiek-staatsrechtelijke perspectief is lang vastgehouden aan de idee dat een van politieke willekeur of bestuurlijke vooringenomenheid onafhankelijk ambtenarencorps wezenlijk is voor de stabiliteit en continuïteit van de Staat en voor een objectieve handhaving van de rechtsorde. De rechtspositie van de ambtenaren als constante factor binnen de overheidsdienst zou daarop moeten worden ingericht. In die context achtte men de figuur van een tweezijdige, op voet van gelijkheid tot stand gebrachte arbeidsovereenkomst voor overheidswerknemers lange tijd niet passend.
Mijn fractie heeft zich afgevraagd in hoeverre vandaag de dag een ambtelijke aanstelling bij de overheid nog een onderscheidend karakter draagt, of behoort te dragen. In hoeverre is de overheid nog een bijzondere werkgever of de ambtenaar een bijzondere werknemer? De verzorgingsstaat anno 2015 is wat betreft inrichting en functioneren zeer complex geworden. Ontwikkelingen als internationalisering, globalisering, technologische vooruitgang, schaarste en demografische verschuivingen hebben daaraan bijgedragen.
Op deze ontwikkelingen is door de overheid tot dusver niet gereageerd door binnen het openbaar bestuur adequate aanpassingen te plegen, maar door met ad-hocoplossingen incidentele toevoegingen aan de bestaande structuren tot stand te brengen. De oorspronkelijke systeemconforme en samenhangende institutionele ordening is als gevolg daarvan voor een deel verdwenen onder deze nieuwe lagen. Het openbaar bestuur is met andere woorden sterk gefragmenteerd geraakt en daardoor minder doorzichtig. De Staat en zijn instituties hebben mede als gevolg daarvan een deel van hun klassieke legitimatie verloren. Het publieke werkgeverschap is in deze context dan ook niet meer zo eenduidig als het was, en hetzelfde geldt voor de zo lang gekoesterde bijzondere kenmerken van het werken bij de overheid.
Deze ontwikkelingen noodzaken tot een heroverweging van de vraag wat nu precies het bijzondere karakter van de overheidsorganisatie is en welke betekenis het antwoord op die vraag heeft, dan wel behoort te hebben op de rechtspositie van ambtenaren. In een democratische rechtsstaat moet de overheid zich wat mijn fractie betreft zoals gezegd richten op het beschermen van rechten en vrijheden van de burgers, de inrichting van een bruikbare en handhaafbare rechtsorde, een optimale vervulling van de taken van dienstverlening en zorg en het streven naar evenwichtige overheidsfinanciën en een duurzame economische ontwikkeling. Daarvoor is allereerst een slagvaardige politiek-bestuurlijke besluitvorming nodig en in het verlengde daarvan een efficiënte en effectieve, maar vooral ook flexibele ambtelijke organisatie die bijdraagt aan herkenbaar, voorspelbaar en gedragen overheidshandelen. Dit ziet mijn fractie als de huidige context van het publieke werkgeverschap.
Om die reden meent mijn fractie dat de overheid nog steeds een bijzondere werkgever is en dat ambtenaren bijzondere werknemers zijn. Maar de huidige institutionele en functionele veelvormigheid binnen het openbaar bestuur en de zich niet meer als een onderdaan opstellende moderne en mondige burger dragen bij aan een inmiddels sterk gedifferentieerd publiek werkgeverschap en werknemerschap. De kernvraag is nu of op grond van de eisen die vanwege de bijzondere overheidstaak aan ambtenaren moeten worden gesteld een bijzondere, dat wil zeggen publiekrechtelijk en eenzijdig vormgegeven rechtspositie noodzakelijk c.q. wenselijk is.
De initiatiefnemers stellen zich op het standpunt dat een privaatrechtelijk vormgegeven rechtspositie met een reguliere tweezijdige arbeidsovereenkomst verenigbaar is met de ambtenarenstatus. In hun ogen zijn niet de eenzijdig vastgestelde arbeidsvoorwaarden bepalend voor de mate van dienstbaarheid, loyaliteit, integriteit en toewijding aan de publieke zaak. Hetzelfde geldt voor het ambtelijk bewustzijn van het politieke primaat van democratisch gelegitimeerde bestuurders. De daarvoor noodzakelijke attitude vloeit veeleer voort uit een zekere voorkeur of zelfs passie voor de publieke zaak en uit de bereidheid te willen functioneren binnen de bijzondere kenmerken van de overheidsorganisatie.
Mijn fractie kan deze gedachtegang op zich wel volgen. Het werkgeverschap is maar een van de vele aspecten van de overheid. Wij hebben bovendien de indruk dat er al enige tijd een veranderingsproces binnen de overheidsorganisatie gaande is dat samenhangt met een generatiewisseling. De in gang gezette verjonging binnen het ambtenarencorps gaat, als wij het goed zien, gepaard met nieuwe potenties en ambities en een sterke dynamiek. Wij hebben de neiging deze ontwikkeling positief te benaderen en verwachten niet dat dit een negatieve invloed zal hebben op het verantwoordelijkheidsbesef van ambtenaren. Veeleer lijkt het erop dat deze ontwikkeling een impuls geeft aan een bij de maatschappelijke werkelijkheid aansluitende cultuur van gelijkwaardigheid. Het zal er uiteindelijk op aankomen of men beschikt over een bij de functie passend gevoel voor politiek-bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen. Wij zijn benieuwd in hoeverre de initiatiefnemers deze associaties kunnen verbinden met wat zij als een "normalisatieproces" hebben aangeduid. Ik hoor het graag, over enige tijd.
Mijn fractie kan zich vervolgens wel aansluiten bij het merendeel van de beweegredenen die aan het voorstel ten grondslag liggen. Het is ook wat ons betreft denkbaar dat een tweezijdige arbeidsovereenkomst meer harmonieuze arbeidsverhoudingen kan bevorderen, dat die kan bijdragen aan een verbetering van het imago van ambtenaren en dat die het arbeidsvoorwaardenregime en het rechtsbeschermingsstelsel eenvoudiger en effectiever kan maken. Wij sluiten evenmin uit dat de arbeidsmobiliteit tussen overheid en marktsector kan toenemen. Uit de door de initiatiefnemers aangehaalde studies in de nadere memorie van toelichting blijkt echter dat er ten aanzien van de vraag of de overheid voldoende geëquipeerd is om als werkgever serieus de concurrentie met de marktsector aan te gaan, nog wel een slag te maken is. De wervingskracht van de publieke dienst kan en moet verder worden vergroot door het werk interessanter en uitdagender te maken, meer eigen verantwoordelijkheid te geven, opleidingen aan te bieden, flexibele werktijden mogelijk te maken, een stimulerend belonings- en carrièrebeleid te voeren en vooral ook door meer slagvaardige en professionele werkmethoden te introduceren. Een groot en vanwege de politieke gevoeligheid vooralsnog moeilijk oplosbaar probleem in dit verband lijkt mij dat de beloningsmodaliteiten voor topfuncties, met name in de publieke sector, beperkt zijn. Ik kom nog terug op dat punt. Graag vraag ik de initiatiefnemers en de minister of het nieuwe regime de zojuist genoemde ambities kan stimuleren.
Mijn fractie meent overigens dat het beroep op een principiële gelijkheid van alle werknemers wat zwaar is aangezet. Wij herkennen de principiële keuze voor een in beginsel gelijke behandeling van werknemers, maar wat ons betreft met onderkenning van een aantal bijzondere aspecten van het werken voor de overheid. In die zin heeft mijn fractie nog wel behoefte aan een verduidelijking van de zijde van de initiatiefnemers.
Ten eerste: hoe groot zijn op dit moment nog de verschillen tussen het ambtenarenrecht en het privaatrechtelijke arbeidsrecht? Wij lezen in de memorie van toelichting dat beide regimes elkaar in de afgelopen decennia steeds meer zijn genaderd, zowel inhoudelijk als procesrechtelijk. Het civiele arbeidsprocesrecht zou volgens bepaalde auteurs zelfs geschikter zijn om arbeidsconflicten te beslechten dan het bestuursprocesrecht, omdat dit op geschillen tussen overheid en burger ingerichte procesrecht niet is toegerust om de onderlinge verhouding tussen werkgever en werknemer aan te passen aan gewijzigde omstandigheden. Zo moet het betrokken bestuursorgaan bijvoorbeeld altijd een nieuw besluit nemen in het geval appellant in het gelijk wordt gesteld.
Ten tweede: het belangrijkste materiële verschil tussen de ambtelijke rechtspositie en de op een arbeidsovereenkomst gebaseerde rechtspositie zou nog in de sfeer van het ontslagrecht liggen. Het formeel gesloten stelsel met in de Ambtenarenwet limitatief opgesomde ontslaggronden zoals onbekwaamheid of ongeschiktheid, reorganisatie en overtolligheid of ernstig plichtsverzuim, blijkt in de praktijk op basis van nadere rechtspositionele regelingen ook ontslag op andere gronden niet langer uit te sluiten. In het privaatrecht geldt de "redelijke ontslaggrond", die zich in de praktijk kan voordoen bij bedrijfseconomische redenen, ongeschiktheid voor de functie, verwijtbare handelingen of nalatigheden en een ernstig en duurzaam verstoorde arbeidsrelatie. Mede met het oog op de op 1 juli jongstleden in werking getreden Wet werk en zekerheid is mijn fractie geïnteresseerd in de jongste ontwikkelingen en de actuele stand van zaken op het punt van de elkaar beïnvloedende of zelfs langzaam ineenvloeiende rechtsstelsels. Graag vraag ik de initiatiefnemers en de minister hierop te reageren.
Omdat de ambtenaar gezien zijn taakstelling en de aard van de werkgever een bijzondere werknemer blijft, zullen nog wel enkele specifieke kwesties in de Ambtenarenwet geregeld moeten blijven. Men kan hierbij bijvoorbeeld denken aan waarborgen voor integriteit, een democratisch-rechtsstatelijk bewustzijn en een verplicht veiligheidsonderzoek voor benoemingen in vertrouwensfuncties. Ook deze in het voorstel opgenomen lijn kan mijn fractie wel volgen. Graag vraag ik de initiatiefnemers en de minister in hoeverre op deze en mogelijk andere punten substantiële wijzigingen te verwachten zijn en in welke richting zij dan op dit punt denken.
Een belangrijke vraag in dit verband is die naar de gevolgen van het wetsvoorstel voor de uitoefening van grondrechten door ambtenaren. Het antwoord op de vraag of aan ambtenaren grondrechten toekomen is volgens de heersende staatsrechtelijke opvattingen zonder meer positief. Ik wijs bijvoorbeeld op de regeringsnota Grondrechten in een pluriforme samenleving (29614, nr. 2), die al dateert van 2003. Zo is te verklaren dat de rechter een drankverbod op marineschepen een te grote inbreuk achtte op de persoonlijke levenssfeer van militaire ambtenaren (CRvB 3 mei 2002). Maar het is even duidelijk dat de uitoefening van grondrechten door ambtenaren in bepaalde situaties problemen kan geven. Ik noem de vrijheid van meningsuiting, bijvoorbeeld van zogenaamde klokkenluiders, het recht op betoging, bijvoorbeeld van vakbonden van ambtelijke werknemers, maar ook de vrijheid van godsdienst, bijvoorbeeld in de kwestie van de zogeheten weigerambtenaren, of zelfs het passieve kiesrecht, bijvoorbeeld in het zeer veel voorkomende geval dat ambtenaren elders politieke functies vervullen. Zowel de Grondwet als het EVRM, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, maakt het mogelijk wettelijke beperkingen te stellen aan de uitoefening van grondrechten, zoals in de Ambtenarenwet. Ook zijn er toepasselijke lagere regels, zoals de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren, die betrekking hebben op ambtelijk handelen buiten diensttijd en buiten de vervulling van de ambtelijke functie. Graag vraag ik de initiatiefnemers en de minister in hoeverre de relatie ambtenaar-grondrechten in de nieuwe context anders geduid moet of zal worden.
Een wezenlijke vraag is voorts wat in de nieuwe setting de betekenis van het openbaar belang kan of moet zijn voor overheidswerknemers. Zij zweren net als politieke en andere publieke ambtsdragers trouw aan de Grondwet en beloven zich aan de wet te zullen houden. Dit impliceert dat de stap naar een als bedrijf gepercipieerde overheid met burgers als klanten nooit gezet zal kunnen worden, en naar de mening van mijn fractie ook nooit gezet zal moeten worden. De gehoudenheid het algemeen belang te behartigen brengt mee dat de ambtenaar zich zal moeten blijven gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt, zoals je vroeger in het privaatrecht ook moest handelen zoals een goed huisvader betaamt. Dat betekent het bijstaan van bestuurders — dat geldt overigens ook voor huisvaders — in de uitoefening van hun wettelijke taken en bevoegdheden. Bestuurlijke verantwoordelijkheid en ambtelijke deskundigheid komen hier samen in een door de staatsrechtelijke regel van de politieke verantwoordelijkheid genormeerd politiek stelsel. Dat impliceert de blijvende waarde van loyaliteit en gehoorzaamheid, maar met een actieve plicht tot tegenspreken. Dat laatste is immers inherent aan de formele binding aan Grondwet en wet. De rechtspositionele regels moeten mogelijk blijven maken dat de daarvoor benodigde ambtelijke cultuur in stand blijft en de kwaliteit van de ambtelijke dienst minstens op niveau blijft. Graag vraag ik de initiatiefnemers en de minister hoe zij deze kwestie beoordelen.
Vervolgens vraag ik aandacht voor een wat andere kwestie. Mijn fractie begrijpt dat de openbare onderwijsinstellingen onder de werking van de Ambtenarenwet zullen blijven vallen. Daarmee blijft een onderscheid bestaan met de rechtspositie van het in het bijzonder onderwijs werkzame personeel. Wij aarzelen of dit een gewenste uitkomst is van de nu voorgestelde operatie. Uiteindelijk is het onderwijs naar onze mening een andere tak van sport dan het openbaar bestuur. Bovendien rijst de vraag of het uit het oogpunt van bijvoorbeeld gedifferentieerde administratieve processen, maar ook anderszins nog wenselijk is arbeidsrechtelijke verschillen tussen het openbaar en bijzonder onderwijs in stand te laten. Ligt het niet meer in de rede om openbare onderwijsinstellingen zelf verantwoordelijk te maken voor hun arbeidsvoorwaarden, waaronder rechtspositionele kernwaarden en bijvoorbeeld waarborgen inzake de integriteit? Ik hoor graag hoe de initiatiefnemers en de minister hiertegen aankijken.
Dan heb ik nog een laatste vraag over het al eerder genoemde beloningsplafond voor topambtenaren. Het is bekend dat er grote verschillen in beloning bestaan tussen topfunctionarissen binnen en buiten de overheid. Ook is bekend dat er significante verschillen zijn tussen de rechtsposities van Europese en nationale ambtenaren. In hoeverre brengt het nieuwe regime wijzigingen aan in de bestaande situatie, bijvoorbeeld in het licht van de Wet normering topinkomens? Graag krijg ik ook op dit punt een reactie.
Mijn fractie kijkt uit naar de reacties op haar observaties in eerste termijn.