Verslag van de vergadering van 22 september 2015 (2015/2016 nr. 1)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.50 uur
Mevrouw Barth i (PvdA):
Voorzitter. Allereerst feliciteert ook mijn fractie de heer Schalk met zijn maidenspeech. Hij hield een mooi doorwrocht betoog. Dat belooft veel voor de komende vier jaar.
Zoals een aantal collega's al heeft gememoreerd, heeft dit initiatiefwetsvoorstel een lange voorgeschiedenis. Dat geldt zowel voor de politieke discussie als de behandeling van het wetsvoorstel zelf. Het is dan ook diverse malen van eigenaar gewisseld. Ik heet de indieners van harte welkom in ons midden, net als de minister van Binnenlandse Zaken, die vandaag als adviseur optreedt. Ik kijk uit naar een goed en grondig debat.
Vanwege de tijd zal ik hier niet ingaan op de ontwikkeling die de ambtelijke status de laatste pakweg 35 jaar heeft doorgemaakt. Deze is terug te lezen in de memorie van toelichting en ook de beleidsnotitie uit 2008 van toenmalig minister Ter Horst biedt een mooie samenvatting. Liever besteed ik mijn tijd aan het beoordelen van dit wetsvoorstel. Dat zal de nodige minuten vergen, want ik leg het maar meteen op tafel: de PvdA-fractie worstelt met dit wetsvoorstel. We zijn er nog niet uit of het op onze steun kan rekenen. We zullen dat laten afhangen van de beantwoording van de indieners en de minister.
Positieve kanten zijn er, ook voor het lijdend voorwerp, de ambtenaren zelf. Daar zijn we van overtuigd. We hebben echter ook een aantal grote zorgen. Onze voormalige collega Ruud Koole, die tot zijn vertrek uit deze Kamer de nodige tijd en aandacht heeft besteed aan dit wetsvoorstel, heeft een deel van die vragen en zorgen in de schriftelijke behandeling al aan de indieners en de minister voorgelegd. Het moet me toch even van het hart dat ik de reactie van de indieners op zijn doorwrochte bijdrage regelmatig wat laconiek van toon vond. Ik hoop van harte dat daarvan in dit debat geen sprake zal zijn. Zoals de indieners ook zelf herhaaldelijk aangeven gaat het hier om een principiële keuze over de status van Nederlandse ambtenaren. Er is dus alle reden om de initiatiefwet met verhoogde aandacht te toetsen aan de uitgangspunten die wij in deze Kamer zo hoogachten: uitvoerbaarheid en doelmatigheid van wetgeving, maar ook rechtsstatelijkheid, rechtszekerheid en rechtvaardigheid.
Zoals gezegd zien wij zeker goede elementen in dit voorstel. Het streven naar meer gelijkwaardigheid tussen werknemer en werkgever in de overheidssector delen wij met de indieners. Zij spreken van de emancipatie van de ambtenaar als werknemer, een principe dat een rechtgeaard sociaaldemocraat natuurlijk alleen maar kan toejuichen. Dat zij die emancipatie concreet willen vormgeven met een arbeidscontract in plaats van een eenzijdige aanstelling en met volwaardig cao-overleg, kunnen wij best volgen. Ook zijn wij ervan overtuigd dat met de invoering van de Wet werk en zekerheid het ontslagrecht van ambtenaren materieel zal worden verbeterd, mocht de initiatiefwet worden aangenomen. De invoering van een preventieve toets bij ontslag van een ambtenaar zou vooruitgang betekenen, net zoals de komst van een transitiebudget, dat moet helpen bij het vinden van een nieuwe baan. De burgerlijke rechter zal naar verwachting een ontslag van een ambtenaar veel meer op inhoudelijke gronden toetsen dan de bestuursrechter nu doet. Ook dat doet meer recht aan moderne arbeidsverhoudingen. Ten slotte zien we hoe de vergaande juridisering van de ambtelijke status waarvan op dit moment sprake is, ongelijkheid veroorzaakt tussen hoogopgeleide ambtenaren, die zelf precies kunnen uitmaken wanneer er een spaak in een wiel kan of moet om hun positie te versterken, en de tienduizenden lager opgeleide ambtenaren, die deze vaardigheid en kansen missen. Dat dat onderscheid zou kunnen gaan verdwijnen, achten wij zonder meer een goede zaak.
Dit wetsvoorstel kent echter ook forse bezwaren. Het is allereerst de vraag of dit voorstel doelmatig is. De implementatie van het wetsvoorstel — een aantal collega's heeft daarnaar al verwezen — gaat waarschijnlijk twee tot drie jaar in beslag nemen. De minister schrijft in zijn brief van 8 juni dat minstens 100 wetten gewijzigd zullen moeten worden, evenals tientallen nationale, provinciale en lokale regelingen. De invoeringskosten zijn dan ook enorm: tussen 53 en 186 miljoen euro. Collega Schalk verwees er al naar. Een bedrag van 109 miljoen wordt als reëel bestempeld door onderzoeksbureau SEO. Er zijn ook baten, maar de schatting is dat het minstens zeven jaar zal duren voordat het wetsvoorstel geld gaat opleveren. Dat kan ook twintig jaar worden. De indieners hebben dat over voor hun principe. Wij vragen ons echter af of er in deze tijd geen betere bestemmingen voor zo'n fors bedrag te vinden zijn.
Nog bezorgder worden wij van de stellige bewering van de minister tijdens het debat over dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer dat het Rijk deze kosten niet zal vergoeden voor de andere overheidswerkgevers. Hij voegde daaraan toe, kennelijk ter geruststelling, dat deze kosten niet ten laste zullen komen van de arbeidsvoorwaardenruimte, maar "af zullen gaan van bedrijfsvoering en apparaatsuitgaven". Begrijpen wij dat goed: apparaatsuitgaven? Het kan toch niet zo zijn dat er ambtenaren ontslagen zullen worden om geld vrij te maken voor de invoering van dit wetsvoorstel? Ik geef maar vast mee dat wij het principe van dit wetsvoorstel niet vinden opwegen tegen het belang van behoud van werkgelegenheid. Wij vragen de minister of hij dat met ons eens is. Zo ja, wat zal hij doen om te voorkomen dat er banen verloren gaan, ook bij andere overheden, om de kosten van invoering van deze wet op te brengen?
De PvdA-fractie heeft ook moeite met de manier waarop de vakbonden zijn bejegend in de aanloop naar dit wetsvoorstel. Collega Bikker verwees daar net al naar. De minister heeft toegegeven dat, als dit zíjn wetsvoorstel zou zijn, er op overeenstemming gericht overleg met de vakbonden had moeten plaatsvinden. Met het voorstel worden immers de verplichtingen die ambtenaren hebben, veranderd. Omdat het om een initiatiefwet gaat, zou zulk op overeenstemming gericht overleg strijdig zijn met het grondwettelijk geborgde recht van initiatief van de Tweede Kamer. Dat het op grond van een AMvB in het leven geroepen ROP-reglement geen grondwetsbepalingen mag aantasten, begrijp ik. Toch blijft de gang van zaken buitengewoon onbevredigend. Het is begrijpelijk dat de overheidscentrales zich buitenspel gezet voelen. Het mag zo zijn dat formeel een op overeenstemming gericht overleg niet plaats hoefde of mocht plaatsvinden, maar dat is toch geen beletsel om serieus met de bonden het gesprek over dit onderwerp aan te gaan en in de geest van dat op overeenstemming gericht overleg te handelen? Wanneer hebben de indieners voor het laatst met de centrales gesproken? Ik vraag het hun omdat zij de erfgenamen zijn van eerdere eigenaren van het wetsvoorstel. En heeft de minister de afgelopen drie jaar dat hij minister is, benut om met de centrales over dit onderwerp in gesprek te gaan? Als de indieners zo veel waarde hechten aan de emancipatie van de ambtenaar en aan gelijkwaardige verhoudingen tussen werkgever en werknemer bij de overheid, dan begrijpen wij niet dat zij in de aanloop naar dit wetsvoorstel die gelijkwaardigheid kennelijk niet zodanig hebben georganiseerd dat de vakbonden zich recht gedaan voelen. Zo'n principiële wijziging willen doorvoeren zonder je te verzekeren van draagvlak bij de vertegenwoordigers van de mensen om wie het gaat, is niet verstandig.
Dit dreigt nog een vervolg te krijgen als het wetsvoorstel wordt aangenomen. De indieners hebben namelijk met artikel X het op overeenstemming gerichte overleg ook voor de complete implementatie van de wet buiten werking gesteld. Wij hopen van harte dat dit geen reden zal zijn om over de uitvoering dan maar helemaal niet meer met de bonden in gesprek te gaan. Dat zouden wij niet acceptabel vinden. Is de minister bereid om toe te zeggen dat hij over alle onderdelen van de invoering van deze wet serieus, open en reëel overleg met de overheidscentrales zal voeren en dat hij een maximale inspanning zal doen om alle bonden in positie te brengen en te houden gedurende dat traject?
Wij hebben overigens begrepen dat er overheidswerkgevers zijn die flirten met de gedachte om na de aanname van dit wetsvoorstel geen cao-overleg meer te voeren met de vakbonden maar collectieve afspraken te maken met hun ondernemingsraden. Dat is een mentaliteit die we helaas ook tegenkwamen na diverse privatiseringen. Voormalige publieke diensten werden roomser dan de paus in hun marktdenken. Is de minister het met ons eens dat dat ongewenst is en mogelijk zelfs in strijd met artikel 27 van de WOR? Is hij bereid om er zorg voor te dragen dat de vakbonden ook hier hun volwaardige rol kunnen en zullen spelen? Anders, zo is onze stellige overtuiging, is dit wetsvoorstel geen vooruitgang.
Ik kom nu toe aan het hart van onze problemen met dit wetsvoorstel. De indieners hebben op tal van plaatsen aangegeven dat zij streven naar gelijkheid tussen overheid en markt in de rechtspositie van werknemers en naar gelijkwaardigheid tussen werkgever en werknemer in de overheidssector. De hamvraag, die de indieners ons inziens eigenlijk nergens zorgvuldig uitgewerkt beantwoorden, is natuurlijk: kan dat wel, zit dat er überhaupt in? Keer op keer reduceren de indieners in de memorie van antwoord en in de nadere memorie van antwoord het antwoord op die vraag tot: er komt een tweezijdig arbeidscontract. Dat is naar onze opvatting echt te dun, gelet op de reikwijdte van dit wetsvoorstel. De wetgever heeft in dit wetsvoorstel immers de ruimte om tal van grondrechten van ambtenaren in te perken. Het recht op betoging, het recht op vergadering, de vrijheid van meningsuiting en de onschendbaarheid van het lichaam kunnen allemaal aan banden worden gelegd als dat noodzakelijk is voor een goede uitoefening van het ambt. Dat is nogal wat. En er is geen werkgever in de marktsector die dat mag.
De indieners zullen denken: dat is noodzakelijk, het hoort nu eenmaal bij het ambtenaarschap. En: wij hebben dat overgenomen uit de huidige Ambtenarenwet, dus er verandert niets. De eerste gedachte klopt, de tweede niet. In de huidige Ambtenarenwet zit een zorgvuldige balans tussen de rol van de overheid als wetgever en als werkgever, en tussen de rechten en de plichten van overheid en ambtenaar, van werkgever en werknemer in de publieke sector. Omdat ambtenaren als werknemer minder rechten hebben dan hun collega's in de marktsector, heeft de overheid als werkgever meer plichten. Die plichten horen volgens ons zo vast te liggen dat de overheid als wetgever haar gelijk niet eenzijdig kan gaan halen als zij als werkgever in onderhandelingen met werknemers het pleit verliest. Het op overeenstemming gericht overleg, waarbij een meerderheid van de aangewezen vakbonden moet instemmen voordat een plan mag worden ingevoerd, is precies bedoeld om de overheid te beschermen tegen zichzelf en ambtenaren tegen hun baas. Door dat uit dit wetsvoorstel te schrappen, slaat de verhouding tussen werkgever en werknemer uit balans. Er kan en zal nooit volledig gelijkwaardig overleg gevoerd kunnen worden tussen de overheid als werkgever en werknemers, omdat de overheid als wetgever elke gemaakte afspraak kan overrulen. Zo kan de arbeidsvoorwaardenruimte altijd gewijzigd worden door het budgetrecht van het parlement. De indieners fietsen in onze ogen in de nadere memorie van antwoord wel erg makkelijk over deze kwestie heen. Het vaststellen van de loonruimte bij de overheid verschilt volgens hen niet wezenlijk van het bepalen van de loonruimte bij bedrijven of sectoren. De politiek, zo beweren zij, zal niet onnodig diep snijden in de arbeidsvoorwaardenruimte, en ook bedrijven moeten toch weleens zuinig aan doen? Dat mag zo zijn, maar toch slaan de indieners wat mij betreft de plank mis.
Ten eerste doet de politiek dat wel af en toe: stevig ingrijpen. Ik heb dat zelf nog meegemaakt als voorzitter van GGZ Nederland. Ik geef maar even een disclaimer, voorzitter; we hebben in de uitwerking van GRECO afgesproken dat we dat zouden doen. Alle zorgbranches hebben een aantal jaren geleden een kort geding tegen de Staat moeten aanspannen omdat het vorige kabinet probeerde om het ova-convenant voor de zorg eenzijdig op te zeggen. Dat kort geding werd glansrijk door de zorgwerkgevers gewonnen. Het huidige kabinet schreef toen maar in zijn regeerakkoord op dat het ova-convenant met een wet buiten werking zou worden gesteld. Als PvdA-fractie hebben wij vastgesteld dat dat met het zorgakkoord van 2013 gelukkig weer van tafel is gegaan, maar het punt lijkt me helder.
Bovendien doet het er juridisch niet toe of de overheid iets zál doen. Het gaat om de vraag of de overheid iets kán doen. En wat de overheid kán doen, daar verandert deze wet niets aan. Wat ambtenaren daar collectief tegenover kunnen stellen, verandert wel. Er is straks voor de overheid geen plicht meer om er met een meerderheid van vooraf afgesproken bonden uit te komen. Daarmee raken volgens ons rechten en plichten uit balans. Dat de indieners dat in hun beantwoording wegwuiven, waar erkennen en onderbouwen meer op hun plaats waren geweest, maakt ons bezorgd over de gevolgen van deze wet en roept vragen op over de kwaliteit van het wetsvoorstel. Wij vragen de minister, die het stokje moet overnemen mocht dit voorstel worden aangenomen, of hij bereid is om afspraken te maken met de andere overheidswerkgevers en de vakbonden over de vraag met welke vakbonden er, na eventuele aanneming van deze wet, cao-overleg gevoerd gaat worden, en welke gekwalificeerde meerderheid er nodig zal zijn om een cao algemeen verbindend te kunnen verklaren? Is hij, principiëler geformuleerd, bereid om zijn plicht als overheid in balans te brengen met de plichten van ambtenaren als deze wet wordt aangenomen? Eventueel dien ik daarover in tweede termijn een motie in.
De huidige Ambtenarenwet kent nog een dam om de balans tussen rechten en plichten waar ik het zonet over had, te bewaken. De eenzijdige aanstelling van ambtenaren is ooit met name bedoeld om ambtenaren te beschermen tegen politieke willekeur en de waan van de dag die er bij de overheid als wetgever kan zijn en die kan doorsijpelen in de rol van de overheid als werkgever. Nergens hebben de indieners ordentelijk uitgewerkt hoe die bescherming in stand blijft als hun plan doorgaat en er sprake zal zijn van een tweezijdige aanstelling, die dus uitgaat van een gelijkwaardigheid tussen werkgever en werknemer die nooit volledig gerealiseerd zal worden. Vinden zij die bescherming soms overbodig? Achten zij het geen probleem als de politieke onafhankelijkheid van het Nederlandse ambtenarenkorps verdwijnt en ambtenaren moeten gaan meewaaien met de wind van hun politieke bazen? Wij horen graag een precies uitgewerkt antwoord op deze vragen. Voor ons zijn die antwoorden fundamenteel, want de PvdA hecht grote waarde aan deze onafhankelijkheid in Weberiaanse zin van ambtenaren. Wij willen geen Amerikaans systeem, waarbij ambtenaren eruit vliegen met een politieke wisseling van de wacht. We willen ook niet dat ambtenaren ontslagen kunnen worden omdat zij zaken te berde brengen die hun politieke bazen niet willen horen. Ambtenaren zijn in dienst van de Nederlandse Staat en niet van het politieke bestuur dat toevallig aan het roer staat. Ik geef even een voorbeeld voor de rijksoverheid, maar waar ik "Staat" zeg, mag u ook provincie, gemeente, waterschap et cetera invullen. Hoewel ambtenaren hun politieke bazen vanzelfsprekend loyaal behoren te dienen, moeten zij ook de ruimte hebben om de belangen van de Staat te verdedigen, zelfs als dat ingaat tegen de wens of de luimen van hun politieke bazen. Zijn de indieners dat met ons eens? Zo ja, waarom hebben zij dat dan in hun wetsvoorstel niet wat zorgvuldiger uitgewerkt en geborgd?
De indieners beseffen wel dat ambtenaren geen gewone werknemers zijn. Daarom hebben zij in het wetsvoorstel op verschillende plaatsen het belang van "goed ambtenaarschap" vastgelegd, bijvoorbeeld in artikel 4, lid 3 en artikel 6, lid 1. Dat is misschien bedoeld als de dam tegen politieke willekeur waarover ik zojuist sprak, al lichten de indieners dat nergens expliciet als zodanig toe. Mocht dat zo zijn, dan vinden wij die dam niet adequaat. Ten eerste spreekt artikel 6 alleen van het belang dat ambtenaren zich conform hun wettelijke plichten goed moeten gedragen. De plicht van het bevoegd gezag om goed een werkgever te zijn, die nu nog vastligt in artikel 125ter van de Ambtenarenwet, wordt geschrapt. Daarmee is de balans tussen werkgever en werknemer opnieuw verstoord. De indieners veronderstellen dat dit wel voldoende wordt ondervangen door de algemene plicht tot goed werkgeverschap die vastligt in het Burgerlijk Wetboek, maar dat is in onze ogen een misvatting. Ambtenaren zijn ongewone werknemers omdat de overheid een ongewone werkgever is, en niet andersom. Door de overheid gelijk te schakelen met werkgevers in de markt terwijl de overheid als werkgever macht bezit die werkgevers in de markt nooit zullen hebben, laten de indieners een wat ons betreft onwenselijk gat vallen in de wet. Zijn zij bereid om dat gat te dichten en de plicht voor het bevoegd gezag om een goed werkgever te zijn alsnog in het wetsvoorstel op te nemen?
In artikel 6, lid 2 koppelen de indieners bovendien goed ambtenaarschap rechtstreeks aan een grond voor ontslag als goed ambtenaarschap uitblijft. Deze koppeling zet in onze ogen de deur wagenwijd open voor politieke willekeur van de overheid als werkgever. Want wat goed ambtenaarschap nou precies behelst, staat nergens in het wetsvoorstel uitgewerkt. Overheidswerkgevers moeten wel zorgdragen voor de totstandkoming van een gedragscode van goed ambtelijk handelen, en bij AMvB kunnen daartoe nadere regels worden gesteld. Waarom krijgen werkgevers van de indieners niet de wettelijke opdracht om die gedragsregels samen met werknemers op te stellen? Dat ligt toch voor de hand als je gelijkwaardigheid van partijen nastreeft? Onze stelling hierbij is: de nadere invulling van goed ambtelijk handelen hoort niet in een AMvB maar in de wet zelf thuis. Anders wordt het wel heel eenvoudig om een politieke invulling te geven aan wat goed ambtenaarschap inhoudt. En dat achten wij, nogmaals, zeer onwenselijk. In de memorie van antwoord geven de indieners zelf overigens ook aan dat het wellicht een goed idee was geweest om die uitgangspunten wettelijk te verankeren. Wij vragen hen of zij bereid zijn om dat alsnog te doen. Het zou de balans in het wetsvoorstel, die in onze ogen nu zoek is, significant herstellen.
Dit brengt mij bij mijn laatste punt. Grote groepen ambtenaren — alles bij elkaar ten minste 20% — worden uitgezonderd van de werking van dit wetsvoorstel. In de schriftelijke vragenwisseling zijn daarbij door veel fracties in dit huis vraagtekens geplaatst. Want als deze wet ambtenaren kennelijk zo veel te bieden heeft, waarom zouden we er dan überhaupt mensen van uitzonderen? Echt rammelen gaat het wetsvoorstel wat ons betreft als de gemaakte uitzonderingen onderbouwd worden. Bij militairen motiveren de indieners die bijvoorbeeld met de hoge eisen die aan de inzetbaarheid van militairen worden gesteld, wat gevolgen heeft voor hun stakingsrecht. Tot zover kunnen wij het volgen, maar waarom beschouwen de indieners dat als een ernstiger inbreuk op grondrechten dan het voorbeeld van een rijksambtenaar die niet mag demonstreren tegen het beleid van zijn politieke baas, en daar ook niet over mag twitteren of er ingezonden brieven over mag schrijven? En waarom is het een ernstiger inbreuk dan bij gemeenteambtenaren of provinciale ambtenaren die hun passief kiesrecht moeten opgeven als zij wonen in de plaats of de provincie waarin zij werken? Of waarom is het erger dan een gevangenisbewaarder die zich inwendig moet laten visiteren om vast te stellen dat hij geen contrabande smokkelt?
Dit wetsvoorstel regelt ook inperking van grondrechten van ambtenaren; ik zei het al eerder. Wij vinden het daarom voor de hand liggen dat de indieners de uitzonderingen die zij maken, daartegen afzetten. Graag horen wij daarom in een toelichting van de indieners waar zij dat onderscheid op grondrechten van groepen ambtenaren zien.
Als het gaat om het uitzonderen van politie en burgerpersoneel van Defensie, maken de indieners het in onze ogen helemaal bont. Zij geven openlijk toe dat hier sprake is geweest van politiek handjeklap in de Tweede Kamer. De Tweede Kamer nam een motie aan, en wat de Kamer wil dat krijgt de Kamer. Voor ons als Senaat moeten dan alle alarmbellen afgaan. Als moties van de Tweede Kamer aangenomen worden, ontslaat dat de wetgever niet van de verantwoordelijkheid om zorgvuldige en goede wetgeving te produceren. En het gaat hier niet over zo maar iets. Het gaat hier over het ten principale wijzigen van de ambtelijke status en over de inbreuk op grondrechten op grond waarvan mensen wel of niet onder die wijziging gaan vallen. Ik daag de indieners daarom graag uit om alsnog met een inhoudelijke en houdbare motivering van de uitzonderingen te komen. Leveren ze die ook in dit debat niet, dan horen wij als Eerste Kamer dit wetsvoorstel niet te steunen. Het kan de toets der wetstechnische kritiek dan simpelweg niet doorstaan.
Ik hoop dat ik helder over het voetlicht heb gebracht waarom voor onze fractie het stoplicht op dit moment op oranje staat. De kwaliteit van de beantwoording van de indieners — ze krijgen er ruimschoots de tijd voor, dus dat moet kunnen lukken — zal voor ons gaan bepalen of het rood of groen wordt. Ik wens de indieners veel wijsheid.