Verslag van de vergadering van 27 oktober 2015 (2015/2016 nr. 5)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.15 uur
Mevrouw Beuving i (PvdA):
Voorzitter. Vandaag bespreken wij het initiatiefwetsvoorstel opheffing strafrechtelijke immuniteiten van publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers. Namens mijn fractie wil ik allereerst mijn waardering uitspreken richting de oorspronkelijke initiatiefnemer van dit wetsvoorstel, de heer Wolfsen, alsmede jegens de heren Recourt, Oskam en Segers, die inmiddels de verdediging van het voorstel hebben overgenomen en die ik hierna met de term "initiatiefnemers" zal aanduiden.
Dit wetsvoorstel beoogt een einde te maken aan de naar huidig recht bestaande situatie dat de Staat geheel immuun is voor strafrechtelijke vervolging en dat lagere overheden dat ook zijn als zij potentieel strafbare feiten begaan in het kader van de uitvoering van een exclusieve overheidstaak. In dit wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld de bestaande strafrechtelijke immuniteiten van publiekrechtelijke rechtspersonen niet langer te handhaven. Hetzelfde geldt voor de daaraan gekoppelde immuniteiten van opdrachtgevers en feitelijk leidinggevers. De initiatiefnemers achten het onwenselijk om alleen ambtenaren strafrechtelijk vervolgbaar te maken, zonder dat het daarbij ook mogelijk is de organisatie waarvoor de ambtenaren werken strafrechtelijk aansprakelijk te kunnen houden.
De PvdA-fractie deelt het standpunt van de initiatiefnemers dat er goede gronden zijn de bestaande strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen, waaronder de Staat, niet langer te handhaven. Ook wij zouden het onbevredigend vinden als alleen natuurlijke personen, als opdrachtgever of feitelijk leidinggever, zouden kunnen worden vervolgd en de rechtspersoon zelf per definitie buiten schot zou blijven. Zoals in de memorie van toelichting door de oorspronkelijke indiener is uiteengezet, wijkt de vervolgingsbeslissing ten aanzien van publiekrechtelijke rechtspersonen ten principale niet af van de vervolging van privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke personen. Bij de beoordeling van de opportuniteit van het instellen van vervolging, alsmede bij de beoordeling of sprake is van een strafuitsluitingsgrond, kan met de specifieke aard van de overheid voldoende rekening worden gehouden. In het wetsvoorstel is bovendien een bepaling opgenomen die regelt dat de ambtenaar of de publiekrechtelijke rechtspersoon niet strafbaar is die een feit begaat dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van een publieke taak die bij wettelijk voorschrift is opgedragen.
De initiatiefnemers zijn van mening dat het moeten afleggen van verantwoording voor de strafrechter geen afbreuk doet aan politieke en bestuurlijke verantwoordingsmechanismen. Politieke verantwoording enerzijds en strafrechtelijke vervolging en berechting anderzijds hebben wezenlijk andere functies en binnen deze processen worden verschillende maatstaven gehanteerd, zo redeneren zij. De PvdA-fractie verzoekt de initiatiefnemers nog eens in te gaan op deze redenering en deze zo concreet mogelijk toe te lichten en van voorbeelden te voorzien. Voorts zijn de initiatiefnemers van mening dat een aan de overheid op te leggen sanctie niet per definitie alleen symbolisch is en dat niet steeds het vestzak-broekzakargument geldt. Wij verzoeken de initiatiefnemers ook deze zienswijze nog eens zo concreet mogelijk toe te lichten en van voorbeelden te voorzien. Wij delen in ieder geval het standpunt van de initiatiefnemers dat ook een schuldigverklaring zonder oplegging van straf bij publiekrechtelijke rechtspersonen al heel effectief kan zijn.
De PvdA-fractie heeft in het voorlopig verslag aan de initiatiefnemers gevraagd waarom zij er niet voor gekozen hebben de immuniteit van de Staat voor zover deze ziet op strafvervolging op te heffen, doch de mogelijkheid van strafoplegging en -executie achterwege te laten. In dat kader hebben wij verwezen naar de aanbeveling van de VU-hoogleraar Elies van Sliedregt in haar preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging getiteld "Immuniteit van de Staat: de houdbaarheid voorbij?" Van Sliedregt stelt: "Mijns inziens komt de Staat vooral een uitzonderingspositie toe op het punt van de strafexecutie, vanwege het geweldsmonopolie. De tenuitvoerlegging van straffen is bij uitstek een vorm van machtsuitoefening. Vanuit dat perspectief kan strafvervolging en daarmee een strafrechtelijk onderzoek naar het handelen en nalaten van de Staat plaatsvinden. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de Straatsburgse verplichtingen en aan de maatschappelijke behoefte aan herstel van de rechtsvrede. Deze strafvervolging eindigt dan in een declaratoir vonnis. Vervolgens is het aan de politiek daar al dan niet consequenties aan te verbinden." Wij verzoeken de initiatiefnemers nog eens ten gronde te reageren op deze redenering en aanbeveling van Van Sliedregt.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel was bepaald dat de minister van Justitie in een concreet geval geen aanwijzing kan geven inzake de opsporing of vervolging van strafbare feiten begaan door een publiekrechtelijke rechtspersoon. In het voorstel van wet zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State is deze bepaling echter verdwenen. De PvdA-fractie heeft in het voorlopig verslag aan de initiatiefnemers gevraagd de instandhouding van de aanwijzingsbevoegdheid van de minister dragend te motiveren. De initiatiefnemers hebben daartoe in de memorie van antwoord aangevoerd dat tegenover het risico dat de minister in voorkomende concrete gevallen van vervolging van de overheid om bijvoorbeeld politieke redenen zou willen ingrijpen, het belangrijke rechtsstatelijke uitgangspunt staat dat voor de uitoefening van ingrijpende bevoegdheden als de bevoegdheid tot strafvervolging aan de volksvertegenwoordiging verantwoording kan worden afgelegd. Die bevoegdheid kan de minister niet waarmaken zonder de genoemde aanwijzingsbevoegdheid inzake de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie, aldus de initiatiefnemers in de memorie van antwoord. Zij voeren daarbij voorts aan dat zij het risico dat de minister zijn aanwijzingsbevoegdheid op een ongewenste manier zou gebruiken, verwaarloosbaar achten. De PvdA-fractie verzoekt de initiatiefnemers uiteen te zetten waarom zij menen dat het genoemde risico zich in de praktijk niet zal verwezenlijken.
Wij zien met belangstelling uit naar de beantwoording van onze vragen.