behandeling Eigen bijdrage veroordeelden

Verslag van de vergadering van 7 juni 2016 (2015/2016 nr. 33)

Aanvang: 16.47 uur

Status: gecorrigeerd

Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de eigen bijdrage van veroordeelden aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg (34067).

De voorzitter:

Ik heet de minister van Veiligheid en Justitie van harte welkom in de Eerste Kamer.

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Rombouts i (CDA):

Voorzitter. Het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de eigen bijdrage van de veroordeelde aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg strekt ertoe, veroordeelden een verplichte eigen financiële bijdrage op te leggen voor de kosten van de strafprocedure en de slachtofferzorg. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat degene die de wet overtreedt en de strafvorderlijke reactie uitlokt, verantwoordelijk moet worden gehouden voor althans een deel, een klein deel, van de kosten die de samenleving draagt voor de strafprocedure en de tenuitvoerlegging van de straf. In de toelichting staat dat het niet meer vanzelfsprekend is dat deze kosten in hoofdzaak door de samenleving worden gedragen. Dat is ook precies het thema waarover het hier vandaag zal gaan, denk ik. Voor die eigen bijdrage worden prijskaartjes gehanteerd met vaste forfaitaire bedragen, oplopend van €375 voor een veroordeling door de kantonrechter tot circa €1.975 voor een veroordeling door een meervoudige kamer van de rechtbank.

Het echte doel van het wetsvoorstel is naar de waarneming van mijn fractie financieel gedreven. Het CDA heeft daar grote moeite mee. Het zou een breuk betekenen in ons zorgvuldig opgebouwde en al jaren bestaande systeem van strafvordering, een systeem dat al decennialang gebaseerd is op twee pijlers: straffen en resocialiseren. Door nu bij incidentele wetgeving veroordeelden naast hun straf ook een financiële bijdrage op te leggen, komt het resocialiseren in gevaar, althans, wordt dat in een aantal gevallen bemoeilijkt. Het gevaar bestaat dat een aantal veroordeelden onder wie ook ex-gevangenen bij een voor hen vaak hoge schuld sneller recidiveert of in de bijstand terechtkomt.

Eerder vroeg de CDA-fractie al of de baten van dit wetsvoorstel opwegen tegen de lasten en of de eerder beoogde opbrengst van toen nog 65 miljoen euro behaald kon worden. Er was toen nog sprake van een combinatie van dit wetsvoorstel met wetsvoorstel 34068, dat voorzag in een vergoeding voor detentie. Omdat deze bijdrage voor verblijf is ingetrokken — het wetsvoorstel is immers ingetrokken — heeft de minister een nieuwe schatting van de opbrengsten en de uitvoeringskosten laten maken. Daarin is de verwachte opbrengst verlaagd. Er wordt nu uitgegaan van een netto-opbrengst van 47 miljoen euro. In de regeling is opgenomen dat een bij ministeriële regeling te bepalen deel van de opbrengsten zal worden aangewend voor de slachtofferzorg. Ook nu blijft het echter de vraag of het beoogde financiële doel wel zal worden gehaald.

Het gaat bij dit wetsvoorstel om een administratieve bijdrage in de vorm van een bestuursrechtelijke geldschuld waarop de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Het CAK moet daarbij als incassobureau gaan fungeren. Deze eigen bijdrage wordt dus niet door de rechter opgelegd. De incassostrategie is er volgens het voorstel op gericht dat invorderingsmiddelen slechts worden ingezet ten aanzien van personen die wel kunnen maar niet willen betalen. Er is een uitgebreid pakket van uitzonderingsregels voorzien om maatwerk te kunnen leveren in verband met de beoogde persoonlijke incassostrategie. De CDA-fractie vreest dat dit zal uitlopen op bureaucratische rompslomp en mogelijk zal leiden tot juridisering van het incassoproces. Ik denk daarbij onder andere aan bezwaar- en beroepzaken.

In de voorbereiding op deze plenaire behandeling is er veel verhandeld over de financiële aspecten van deze wijziging van het Wetboek van Strafvordering. Opbrengsten, kosten en inningspercentages zijn daarbij voornamelijk gebaseerd op verwachtingen, veronderstellingen en aannames. Bij de wenselijkheid en de effectiviteit van het wetsvoorstel kunnen wat de CDA-fractie betreft grote vraagtekens geplaatst worden. Belangrijker is voor ons echter nog dat er relatief weinig aandacht is besteed aan de meer principiële kanten van het wetsvoorstel. Wat is bijvoorbeeld de stand van zaken ten aanzien van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 13 juli 2015 inzake sanctiestelsels? De minister zou ernaar streven om in de eerste helft van 2016 een inhoudelijke reactie op dit advies gereed te hebben. Waarom zet de minister dit wetsvoorstel dan nu door? Deze vraag kunnen we ook stellen ten aanzien van het moment waarop dit wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt behandeld. Immers, de minister heeft het plan om binnen afzienbare tijd de modernisering van het Wetboek van Strafvordering in de Tweede Kamer te brengen.

Tot slot. Het moge duidelijk zijn dat mijn fractie grote moeite heeft met dit wetsvoorstel. Het CDA is er namelijk principieel op tegen dat financiën leidend lijken te worden in ons strafrecht. We voelen er dan ook meer voor om de herziening van het Wetboek van Strafvordering af te wachten en, indien noodzakelijk, dit vraagstuk daar op te lossen.

De heer Schouwenaar i (VVD):

Dit wetsvoorstel is door de fractie van de VVD positief ontvangen. Wij hebben bij de schriftelijke voorbereiding enkele vragen gesteld en danken de minister voor zijn beantwoording van deze vragen.

Misschien is het goed om te beginnen met wat dit wetsvoorstel niet is. Het is geen schadevergoeding rechtstreeks aan het slachtoffer. Het is geen boete. De oorsprong van de voorgestelde betaling ligt niet in het strafbare feit; die ligt in de kosten die gemaakt moeten worden voor het strafproces. Het wetsvoorstel is ook geen ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en de eigen bijdrage maakt geen deel uit van de straf. Deze vier punten zijn al geregeld in bestaande wetten.

Wat is het wetsvoorstel dan wel? De veroordeelde heeft de strafwet overtreden. Het gevolg daarvan is een strafproces. Daar zijn kosten aan verbonden. Die kosten wil het wetsvoorstel niet uitsluitend aan de belastingbetaler in rekening brengen; ook de veroordeelde moet daar voor een deel aan meebetalen. Dit is vergelijkbaar met het milieurecht: de vervuiler betaalt. Daar valt tegenin te brengen dat de strafrechtspleging een primaire overheidstaak is. Een oertaak, ter voorkoming van eigenrichting. Op zich genomen is dat juist, maar dat wil niet zeggen dat alle kosten automatisch voor rekening van de belastingbetaler komen. Het is redelijk dat de veroorzaker meebetaalt, net zoals bij de veiligheidscontroles bij luchthavens.

Dit uitgangspunt wordt niet bestreden in de stukken. Het advies van de Raad van State, de Handelingen van de Tweede Kamer en de adviezen uit de praktijk zoals van de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) laten allemaal dit uitgangspunt in stand. Zij hebben echter wel bezwaren bij de uitwerking, bij de inning en bij de gevolgen voor de veroordeelden. Terecht wijzen zij op de risico's van bureaucratie en tegenvallers bij de inning. Die risico's zijn reëel. Maar daarvoor dienen nu juist betalingsregelingen en een individuele benadering. Er wordt gerekend op een opbrengst van 47 miljoen euro en een inningspercentage van 51. Dat zijn voldoende redenen om de regeling niet a priori overboord te gooien. Wil de minister een onderbouwing geven van deze ramingen?

Er zijn te veel kale kippen. Daarvan kun je geen veren plukken. Dat is geen verwijt aan de pluimveesector; het is een veelgehoord punt van kritiek op dit wetsvoorstel. Daar staat tegenover dat als incasso in vijf jaar niet lukt, het voorstel voorziet in kwijtschelding.

De veroordeelde begint met een schuld en dat verhoogt de kans op recidive, zo luidt een ander bezwaar. Dit bezwaar leent zich voor relativering. Niet ieder crimineel gedrag vindt zijn oorsprong in schulden en omgekeerd leiden niet alle schulden leiden tot criminaliteit. Bovendien gaat dit bezwaar voorbij aan de mogelijkheden die de schuldhulpverlening kan bieden.

Van verschillende zijden is er op gewezen dat men de bijdrage zal ervaren als straf. Mijn fractie acht eenieder, veroordeeld of niet, zeer wel in staat om een boete te onderscheiden van een vast bedrag als bijdrage in de kosten. Het komt heel vaak voor dat er kosten in rekening worden gebracht, niet alleen bij belastende, maar ook bij begunstigende beschikkingen. Iedereen heeft weleens te maken met leges of administratiekosten. De Raad voor de rechtspraak heeft ervoor gewaarschuwd dat de rechter de bijdrage zal verdisconteren in de strafmaat. Bij mijn fractie roept dat vragen op. De stukken geven duidelijk aan wat de bedoeling is: meebetalen en geen extra straf, een vast bedrag, een bijdrage in de kosten als bestuursrechtelijke regel voor iedere veroordeelde. Voor persoonlijke omstandigheden zijn betalingsregelingen en kwijtschelding voorzien. Zou de strafrechter dat werkelijk naast zich neerleggen? Is dat contra legem?

Alle argumenten pro en contra zijn valide overwegingen. Zij kunnen leiden tot allerlei conclusies die enorm uiteen lopen, van ronduit voor tot vierkant tegen. Toch moeten we afwegen en kiezen. Voor mijn fractie geven twee aspecten de doorslag. Ten eerste is dat de financiële kant van de zaak. Alle argumenten pro en contra staan niet op zichzelf. Ze staan in de context van de financiële realiteit. We staan voor een grote financiële opgave. Het ministerie van Veiligheid en Justitie is daar niet van uitgezonderd. Wetsvoorstellen met betrekking tot het meebetalen aan de kosten van detentie, verhoging van griffierechten en aanpassing van de gefinancierde rechtsbijstand leveren in dit stadium niets op. Dan zullen we naar andere wegen moeten zoeken. Mijn fractie meent dat dit voorstel een goed begaanbare weg is.

Ten tweede hebben alle argumenten pro en contra het karakter van voorspellingen. Het zou zus kunnen lopen, maar het zou ook zo kunnen gaan. Een gewaarschuwd mens telt voor twee, dus we moeten niet passief afwachten of het misschien fout loopt. We doen er echter verstandig aan om actief de uitvoering te volgen en zo nodig in goede banen te leiden. Wij gaan ervan uit dat de minister daartoe bereid is en dat hij zal ingrijpen, mocht dat nodig zijn. Daar rekenen wij op en wij vragen de minister of hij hier nader op wil ingaan.

Samengevat: met erkenning van de principiële aspecten en van eventuele uitvoeringsproblemen staat mijn fractie positief ten opzichte van dit wetsvoorstel. Wij kijken met belangstelling uit naar de reactie van de minister.

Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):

Voorzitter. Dit wetsvoorstel introduceert een eigen bijdrage voor veroordeelden. De motivatie lijkt daarbij tweeërlei. Enerzijds vindt de minister het logisch dat de gebruiker betaalt. In dit geval is dat dus degene die veroorzaakt dat de strafrechtketen zijn werk moet doen. Anderzijds is de minister er ook helder over dat er een financiële opgave is in de begroting van V en J. Die opgave is verminderd bij de begrotingsbehandeling dit najaar en ik constateer instemmend dat daarbij het wetsvoorstel dat zag op de eigen bijdrage voor verblijf in justitiële inrichtingen is ingetrokken. Naar de mening van de fractie van de ChristenUnie zou de bureaucratie torenhoog zijn en zou het wetsvoorstel een slechte invloed hebben op de kansen van ex-gedetineerden om na detentie een goede nieuwe start te maken. Het is goed dat het kabinet zich heeft laten overtuigen nadat deze zorgen breed klonken, ook in dit huis. Ik kom terug bij het wetsvoorstel dat nu nog rest. Ik moet toch zeggen dat de zorgen niet geheel weg zijn. De fractie van de ChristenUnie heeft ze op drie vlakken: principieel, financieel en als laatste op het vlak van de proportionaliteit.

De minister zal begrijpen dat ik allereerst de principiële zorgen behandel. Het wetsvoorstel is, zo heb ik begrepen, uitdrukkelijk niet bedoeld als straftoevoeging, maar heeft een administratief karakter. Alhoewel die redenering juridisch zeker is op te zetten, zal de veroordeelde dat de minister niet snel nazeggen. Na het uitzitten van detentie of het voldoen van de financiële sanctie volgt immers de nota van het Centraal Administratiekantoor. In de schriftelijke voorbereiding vroeg mijn fractie de minister of dit geen gevolgen zal hebben voor de straftoemeting. De minister heeft geantwoord dat dit niet het geval is. Hij zal toch echter met mij moeten constateren dat de Nederlandse strafrechter bij de strafoplegging rekening heeft te houden met alle relevante omstandigheden van het geval. Dan is dit er wel een, bijvoorbeeld omdat de veroordeling leidt tot het vorderen van een eigen bijdrage, waarvan niet te voorzien is in welke mate deze geïnd zal worden, maar waarvan het wel aannemelijk is dat deze stress zal veroorzaken. De druk van een nieuwe vordering zal de resocialisatie van een veroordeelde in de weg staan. Moet de rechter dat dan geheel buiten beschouwing laten? Of is dit toch typisch een voorbeeld van de vrijheid die een rechter heeft in de straftoemeting? Als ik de beantwoording van de minister in de Tweede Kamer teruglees kom ik beide lijnen van redenatie tegen. Ik vraag hem om verheldering.

Een tweede zorg die ik heb, ziet op de geslaagde terugkeer in de samenleving van gedetineerden. De minister benadrukt telkens dat dit een kleine groep is ten opzichte van het geheel van zijn wetsvoorstel, maar het is nog steeds 23% van de gevallen waarin om een eigen bijdrage wordt verzocht. De studies van de Hogeschool van Utrecht laten toch duidelijk zien dat er wel een verband bestaat tussen het hebben van schulden en recidive. Dit wetsvoorstel legt een nieuwe rekening op de mat van een ex-gedetineerde, die gedurende de detentie geen inkomen heeft en daarna zelf hard aan de slag zal moeten om nu iets beters van het leven te maken. Dat is natuurlijk heel mooi, maar dan helpt starten met een nieuwe schuld niet, ook niet om zo terug te keren in een gezin. De minister relativeert deze bevindingen vanwege het maatwerk dat vervolgens mogelijk is. Maar dat maatwerk wordt pas geboden als de rekening er al ligt. Dan is nog niet helder welke regeling er getroffen zal worden. Dat maakt het voorstel, naar de mening van mijn fractie, een extra drempel voor een geslaagde terugkeer in de samenleving. Of blijft de minister nu echt van mening dat dit voorstel in het geheel geen gevolgen zal hebben voor de recidive? Indien dat zo is, dan verneem ik graag zijn onderbouwing en hoe hij dit de komende jaren zal volgen en ook aan deze Kamer zal rapporteren.

Naast principiële twijfels heeft mijn fractie ook twijfels op het gebied van de financiële onderbouwing. Het is helder dat er een financiële prikkel is om de begroting van het ministerie verder op orde te krijgen. Dit wetsvoorstel moet daaraan bijdragen. Ik had eigenlijk gehoopt dat met de komst van de Voorjaarsnota er een stevig verhaal over de versterking van de hele begroting zou liggen, zoals verzocht in de motie van collega Engels cum suis. De Voorjaarsnota is nog in behandeling in de Tweede Kamer, maar eerlijk gezegd lijkt het vooralsnog niet het antwoord op de genoemde motie. Daarover volgt vast op een ander moment meer.

Ik vind het lastig om de minister na te rekenen in het cijferwerk dat zijn wetsvoorstel nu onderbouwt en het resultaat dat hij verwacht. Er wordt bijvoorbeeld gerekend dat slechts 0,75% van alle veroordeelden die een beschikking hebben ontvangen van het CAK daartegen bezwaar zal aantekenen. Dat is dus minder dan 1%. Van die bezwaarmakers zal dan weer 5% in beroep zal gaan. Desgevraagd komen rechtspraak en advocatuur met andere cijfers. Er zijn verder ook geen inschattingen gemaakt welke verschuiving van kosten dit oplevert. Denk aan de toename van gefinancierde rechtsbijstand of de extra lasten die het gemeenten oplevert bij de nazorg voor ex-gedetineerden of het verlenen van bijzondere bijstand. Het is daarom extra bijzonder te noemen dat juist deze vragen niet worden genoemd als punten van aandacht bij de evaluatie van het wetsvoorstel. Zo blijft toch onduidelijk of het gat in de begroting dat hiermee gedicht zou moeten worden niet elders weer even snel opduikt. Waarom is dit geen onderdeel van de evaluatie?

De inning zal zo nodig maatwerk worden, zo verzekert de minister. Hoeveel maatwerk er nodig is, blijft onduidelijk. Als er iets een negatief effect heeft op mensen, dan is het wel een schuld of dreigende schuld. Het beloofde maatwerk vergt tijd, en in ieder geval vijf jaar lang, ook nadat een veroordeelde zijn veroordeling heeft uitgezeten, blijft deze rekening staan. De fractie van de ChristenUnie vreest een bureaucratisch moeras en dat er veel meer ambtelijke ondersteuning nodig is dan nu berekend wordt, zeker als het gaat om ex-gedetineerden. Met de huidige ramingen verdampt de berekende opbrengst dan veel te snel.

Ten slotte resten mij enkele vragen ten aanzien van de proportionaliteit. De minister geeft als motivatie bij dit voorstel dat de gebruiker betaalt. In de schriftelijke voorbereiding werd al genoemd dat de bijdrage in de proceskosten exact 120 jaar geleden uit het Wetboek van Strafrecht werd geschrapt. Ook ambtsvoorgangers van de minister zagen er in de afgelopen decennia geen heil in om het opnieuw in te voeren. Ik vraag de minister om nog eens toe te lichten wat er vandaag de dag anders is dan de afgelopen 120 jaar dat we het principe dat de Staat uit de algemene middelen de strafrechtketen bekostigt, hiermee beginnen los te laten. De huidige argumentatie dat het op andere terreinen van overheidshandelen ook vaker terugkomt en dat enkele andere landen wel een eigen bijdrage in de proceskosten kennen, zijn in zichzelf nog geen overtuigende argumenten.

Bovendien is dat wat dan elders "de vervuiler betaalt" heet, hier niet helemaal consequent ingevoerd. De omvang van de aangerichte schade is slechts in beperkte mate van invloed op de bedragen. Voor alle veroordeelden geldt — of ze nu wel of geen slachtoffers hebben gemaakt — dat er een bijdrage moet worden geleverd voor slachtofferhulp en zo zijn er meer voorbeelden te noemen. Zou de minister het dan op termijn gerechtvaardigd vinden om dit onderliggende principe nog veel meer en vérgaander in te voeren? Waarom is de eigen bijdrage bij de beveiliging van evenementen dan nooit een wetsvoorstel geworden? Is het schrappen van het wetsvoorstel dat zag op de eigen bijdrage van gedetineerden voor verblijf in justitiële inrichtingen dan alleen geschrapt omdat het in dit huis geen meerderheid heeft? Of is de minister er ook inhoudelijk van overtuigd dat die eigen bijdrage niet de juiste weg is? Graag een verduidelijking.

Een eigen bijdrage betalen voor kosten die men zelf veroorzaakt, klinkt op het eerste gehoor best logisch. In het strafrecht is er de afgelopen 120 jaar echter niet voor gekozen. Met reden, omdat men een veroordeelde na voldoening van de straf niet in slechtere omstandigheden wilde brengen die in de weg staan aan een goede terugkeer in de samenleving. Daar waar men zich onrechtmatig verrijkt heeft, bestaat er andere wetgeving die duidelijk wel en terecht punitief van karakter is, zoals de pluk-ze-wetgeving. Over deze groep hebben we het nu niet, dit ziet echt op alle veroordeelden.

De motivatie van de regering om nu te beginnen met een vorm van eigen bijdrage overtuigt nog niet. Juist daarom stelt mijn fractie een heel aantal vragen aan de minister. Ik zie uit naar zijn beantwoording.

De heer Engels i (D66):

Voorzitter. Voor de goede orde meld ik dat ik de eer en het genoegen heb, deze bijdrage tevens uit te spreken namens de fracties van de OSF en die van de Partij voor de Dieren. Ik zie dat dat de minister niet onberoerd laat.

Onze fracties hebben met weinig vreugde kennis genomen van dit wetsvoorstel. Wij vragen ons in gemoede af in hoeverre een bijdrageplicht aan de kosten voor opsporing, vervolging en berechting beantwoordt aan het noodzakelijke evenwicht tussen onze strafvorderlijke rechtsbeginselen en wisselende strafvorderlijke belangen. Wij betwijfelen daarnaast of de voorgestelde bijdrageregeling in het licht van de rechtsontwikkeling en de stand van het maatschappelijke rechtsbewustzijn als vanzelfsprekend en algemeen aanvaard kan worden aangemerkt.

Voordat ik daar verder op inga, moet ik eerst benadrukken dat onze fracties het niet op voorhand overtuigend vinden dat blijkbaar een in het regeerakkoord opgenomen bezuinigingsdoelstelling bepalend is geweest voor de ontwikkeling van dit voorstel. Uiteraard hechten ook wij belang aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Maar tijdens het jongste debat over de begroting van V en J in december jongstleden heeft de Eerste Kamer via een motie die mijn naam draagt de minister een heldere boodschap meegegeven: de financiële risico's voor de rechtspleging kunnen en mogen niet uitsluitend binnen de bestaande begroting, dat wil zeggen via een herschikking van middelen en een disproportionele verhoging van de inkomsten, worden opgelost. De verleiding om nu meteen door te steken naar de vorige week gepubliceerde Voorjaarsnota is welhaast onbedwingbaar, maar ik weersta deze verleiding op grond van de staatsrechtelijke notie dat er in ons parlementaire stelsel een constitutionele volgtijdelijkheid in de verhouding tussen beide Kamers wordt aangenomen.

Een belangrijk uitgangspunt voor het voorstel is de gedachte dat degenen die strafrechtelijke normen overtreden een financiële bijdrage moeten leveren aan de kosten van strafprocesrechtelijke procedures. Onze fracties kunnen op zichzelf genomen geen principieel bezwaar aanvoeren tegen dit uitgangspunt. De vervolging en berechting van strafbare feiten is weliswaar bij uitstek een overheidstaak, maar dit gegeven biedt geen grondslag voor het aannemen van een beginsel op grond waarvan de kosten van de strafvordering geheel uit de algemene middelen behoren te worden vergoed. De gedachte van een eigen bijdrage in de kosten van de strafvordering wordt ook in een aantal rechtsstelsels van de landen om ons heen als legitiem aangemerkt, zo blijkt uit rechtsvergelijkend onderzoek. Maar naar de mening van onze fracties betekent dat zeker niet op voorhand dat deze weg zonder enige vorm van reflectie daadwerkelijk kan worden ingeslagen. Dat zou inderdaad een breuk betekenen met een jarenlang en zorgvuldig ingericht stelsel van strafvordering. Nog niet zo heel lang geleden, in 2008, wees de regering de figuur van de bijdrageregeling nog als niet realistisch af en zag zij ook geen toereikende rechtvaardiging voor dit type maatregelen. De memorie van toelichting bij dit voorstel bevat in deze context echter een significant zinnetje, dat de politieke wil van het kabinet en de minister kernachtig weergeeft: "Ik vind dat plegers van strafbare feiten daaraan een grotere bijdrage zouden moeten leveren". Deze opinie vormt de kennelijke ratio achter de voorgestelde bijdrageregelingen: overtreders van de strafwetgeving kunnen en moeten verantwoordelijk worden gehouden voor de kosten die met strafprocessen gemoeid zijn en moeten bovendien meer bijdragen aan de kosten van slachtofferzorg. Maar onze fracties kunnen niet uitsluiten dat met dit voorstel tegemoet wordt gekomen aan maatschappelijke gevoelens van rancune jegens veroordeelden en het op grond daarvan willen toevoegen van extra leed.

In dat licht hebben onze fracties dringend behoefte aan een meer rationele en juridisch georiënteerde motivering voor dit hoofdzakelijk op politieke en financiële motieven gebaseerde voorstel. Niet voor niets hebben belangrijke en relevante organen, zoals de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Raad voor de Rechtspraak (RvdR) en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) zich zeer kritisch uitgelaten over het gemis aan een objectieve en overtuigende onderbouwing. En om met de Raad van State te spreken: voor welk probleem of welke problemen is dit voorstel nu precies een oplossing? Graag nodig ik de minister uit, daar nog eens op in te gaan.

Een volgende vraag is die naar de effecten van deze regeling. Veel veroordeelden beschikken over beperkte financiële middelen en bevinden zich in een zwakke of zwakkere sociale positie. Tijdens de detentie vallen vervolgens bestaande inkomstenbronnen, zoals de bijstandsuitkering, veelal weg. De voorgestelde eigen bijdrage verhoogt in onze ogen dan ook het risico dat als gevolg van een toenemende schuldenlast van veroordeelden recidive sneller in beeld komt. Bovendien kan de sociale problematiek van veroordeelden of gezinnen van veroordeelden toenemen en kan, in samenhang daarmee, het resocialisatie- en re-integratieproces worden belemmerd. Het hebben van schulden is immers een erkende criminogene factor en een erkende belemmering voor resocialisatie. In de literatuur wordt uitgegaan van een op zijn minst indirecte relatie tussen het hebben van schulden en recidive.

De fracties van D66, OSF en Partij voor de Dieren zijn van mening dat te allen tijde voorkomen moet worden dat gedetineerden schulden of verdere schulden opbouwen en dat een cumulatie van inkomstenverkleining en uitgavenvergroting tot onevenredige uitkomsten leidt. De minister heeft in de schriftelijke procedure aanvankelijk geprobeerd aannemelijk te maken dat deze effecten, dat wil zeggen meer recidive en inningsproblemen, zullen meevallen. De in de brief op stuk nr. 9 weergegeven cijfers betreffende de financiële positie van de doelgroep geven volgens de minister een dermate gevarieerd en genuanceerd beeld dat niet bij voorbaat gezegd kan worden dat inning van de bijdrage niet mogelijk is, of dat er per definitie situaties ontstaan waarin aflossing niet haalbaar is. Over deze gevolgtrekking kan men van mening verschillen en deze neiging hebben onze fracties dan ook. Ik nodig de minister uit, dit punt nog eens nader toe te lichten.

Het is onze fracties niet ontgaan dat de minister gaandeweg het wetgevingsproces nog enkele aanpassingen heeft gepleegd. In de memorie van antwoord kondigt de minister ook nog aan dat de forfaitaire bedragen voor de eigen bijdrage aan de strafvordering en de slachtofferzorg aanzienlijk zullen worden verlaagd. Die maatregelen zijn een stap in de goede richting, omdat daarmee tegemoet wordt gekomen aan de vrees dat veroordeelden als gevolg van de bijdrageplicht in een financieel en sociaal uitzichtloze positie geraken. Maar deze aanpassingen nemen niet weg dat er nog het nodige blijft op en aan te merken, bijvoorbeeld over het karakter van de maatregel. Onder verwijzing naar de uitvoerige gedachtewisseling hierover in de schriftelijke voorbereiding geef ik de minister graag toe dat de voorgestelde bijdrageregeling juridisch niet als een straf kan worden aangemerkt. In die zin kan aan de beoogde maatregel formeel dan ook geen punitief karakter worden toegekend. Het is naar onze smaak echter zeer de vraag in hoeverre deze administratieve figuur feitelijk toch niet als extra straf zal worden opgevat of beleefd. In dat licht wreekt zich dat de rechter formeel geen rol heeft in het opleggen van een als bestuurlijke maatregel vormgegeven bijdrageregeling.

Niet uitgesloten is bovendien dat de rechter bij het opleggen van een straf bewust of onbewust rekening houdt met de nog op te leggen eigen bijdrage. Onder meer de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad van State hebben op dit risico gewezen. Ook de minister heeft erkend dat deze mogelijkheid niet illusoir is. Hij wuift dit punt echter weg met de uitspraak dat dit eenvoudigweg niet de bedoeling kan zijn. Administratieve heffingen hebben nu eenmaal geen relatie met het strafbare feit, de pleger of de omstandigheden van het geval. Om die reden is de bijdrage volgens hem geen onderdeel van een straf, noch een straftoemetingsfactor.

De moeilijkheid in deze redenering is dat een administratieve heffing onder omstandigheden toch een repressief karakter kan krijgen. In de nadere memorie van antwoord heeft de minister mede om die reden uitvoerige beschouwingen gewijd aan de vraag wanneer in de context van art. 6 EVRM sprake is of kan zijn van een straf (criminal charge). Kijkend naar de aard, het doel en de zwaarte of hoogte van de eigen bijdrage kan echter niet worden uitgesloten dat zowel de rechter als de verdachte onder omstandigheden de bijdrage interpreteert als een bijkomende straf.

Een tweede probleem is dat de rechter bij de strafoplegging rekening behoort te houden met alle relevante omstandigheden van het geval. Daar is zojuist ook al op gewezen. Daartoe kan ook een eigen bijdrage aan de kosten van de strafvordering gerekend worden. In hoeverre gaan rechters dit element vervolgens meewegen in het bepalen van de strafmaat? Graag vraag ik de minister om nog eens te reflecteren op de taak en positie van de rechter en de beleving van de verdachte.

De Raad van State heeft nog een interessante staatsrechtelijke kwestie inzake het niveau van de regelgeving aangesneden. Het is de Raad opgevallen dat een aantal wezenlijke elementen van de voorgestelde regeling niet is opgenomen in het betreffende wetsvoorstel, maar wordt gedelegeerd naar het niveau van een Algemene Maatregel van Bestuur. De Raad acht dit merkwaardig, nu in de toelichting zeer nauwkeurig beschreven staat waar deze gedelegeerde regels uit zullen bestaan. Het betreft nadere regels over de termijn, de hoogte en het maximum van de bijdragen in het kader van de inningsprocedure. Naar de mening van de Raad heeft de regering onvoldoende dragend gemotiveerd waarom het noodzakelijk is deze regels op een lager niveau vast te stellen.

Ook de fracties van D66, OSF en de Partij voor de Dieren zijn van oordeel dat de wetgever zeer terughoudend moet zijn regelgevende bevoegdheden over te dragen aan de regering. En ook wij menen dat de delegatie van het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften zo concreet en nauwkeurig mogelijk moet worden begrensd. Niet voor niets zijn deze noties opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Uit een oogpunt van kwaliteit en zorgvuldigheid van regelgeving en in het licht van de democratische legitimatie en de rechtsstatelijke functie van formele wetgeving moet ervan worden uitgegaan dat de wetgever zelf zo veel mogelijk burgers bindende normen stelt. Dat geldt te meer als het om ingrijpende maatregelen gaat. Uiteraard kan de noodzaak van enige bestuurlijke flexibiliteit vragen om mogelijkheden voor maatwerk bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Maar een te sterke neiging tot vrijwel lege kaderwetgeving en substantiële, materiële regelstelling door de regering past niet in de constitutioneelrechtelijke randvoorwaarden van behoorlijke wetgeving.

De minister herhaalt in de memorie van antwoord, op zichzelf genomen terecht, dat de delegatie van op te leggen bedragen via een AMvB niet ongebruikelijk is. Hij stelt voorts dat de belangrijkste voorschriften in de formele wet zijn opgenomen, waaronder begrepen de Algemene wet bestuursrecht. Dat geldt bijvoorbeeld voor de procedure voor de inning van de bijdrage door of namens de minister, alsmede voor de kwijtschelding en voor de vaststelling van een bijdrage aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg. Voor die elementen wordt voor de daaromtrent in de AMvB op te nemen regels in een expliciete wettelijke grondslag voorzien.

Onze fracties zijn niet overtuigd dat het uit een oogpunt van zorgvuldigheid en de benodigde flexibiliteit in de uitvoering van de regeling geboden is via een AMvB tot de nodige beleidsruimte te komen, zodat zo goed mogelijk rekening kan worden gehouden met de financiële positie van de bijdrageplichtige. Graag vraag ik de minister om ook hierop een nadere toelichting te geven.

Mocht het wetsvoorstel worden aanvaard, waar ik tot nu toe geen enkele aanwijzing voor heb, dan zou het goed zijn als de minister de voorgenomen jaarlijkse monitor van het inningsproces ook aan deze Kamer zou willen toezenden. Ik ga ervan uit dat de minister de initiële bereidheid daartoe wil vastleggen in een toezegging, zodat wij die hier op onze beurt via het onvolprezen toezeggingenregister kunnen monitoren.

Ter afsluiting. Het is de fracties van D66, OSF en de Partij voor de Dieren niet ontgaan dat het wetsvoorstel in de loop van het proces op een aantal punten in de goede richting is bijgesteld. Daarvoor verdient de minister waardering. Het geheel overziende moet ik niettemin vaststellen dat dit voorstel in de kern niet overtuigt. Maar met het geven van een eindoordeel wil ik nog wel wachten totdat de minister heeft geantwoord.

Mevrouw Strik i (GroenLinks):

Voorzitter. Dit kabinet laat zich er graag op voorstaan dat veiligheid de hoogste prioriteit heeft. Kosten noch moeite worden gespaard om de samenleving te vrijwaren van onveiligheid en criminaliteit. Dat is althans de indruk die dit kabinet het liefst wekt. Juist in dat licht is het voorstel om veroordeelden een eigen bijdrage op te leggen voor de kosten van strafvordering en de slachtofferzorg merkwaardig te noemen.

Als we alleen al naar de gedetineerden en terbeschikkinggestelden kijken, zien we dat bijna driekwart schulden heeft. Die schuldenlast groeit tijdens de detentie verder omdat het inkomen wegvalt. Dit wetsvoorstel zal deze schuldenlast verder laten oplopen en daarmee de startpositie na detentie verslechteren. De resocialisatie is dus niet met dit voorstel gediend. Als de minister met dit voorstel al tot doel zou hebben om strafbare feiten te voorkomen, dan is de kans op een averechts effect niet denkbeeldig.

Op grond van deze zorg is mijn fractie blij dat de eigen bijdrage in de kosten voor verblijf in een justitiële inrichting van de baan is en de forfaits voor de bijdrage aan strafvordering en slachtofferzorg zijn verlaagd in het voorstel. Het maximale bedrag voor veroordeelden is daarmee veel overzichtelijker geworden.

Dat neemt echter niet weg dat de principiële bezwaren van mijn fractie overeind blijven. Het strafrecht is een wezenlijk onderdeel van de rechtsstaat en biedt de overheid de mogelijkheid om handhavend en sanctionerend op te treden wanneer regels zijn overtreden. Het strafrecht en de strafvordering bieden de overheid tal van instrumenten en bevoegdheden om strafwaardig gedrag te bestraffen, met het oog op preventie en vergelding. De overheid mag haar monopoliepositie echter niet voor andere doeleinden gebruiken. Het deels in rekening brengen van de kosten van de strafvordering en slachtofferzorg na een veroordeling dient volgens de regering louter een financieel doel, op grond van de gedachte dat het redelijk is dat een veroordeelde meebetaalt aan de kosten die hij heeft veroorzaakt vanwege zijn opsporing, vervolging en berechting.

Mijn fractie heeft daar moeite mee. Het berekenen van een eigen bijdrage bij administratieve procedures is doorgaans wel te billijken bij procedures waar burgers zelf de regie over hebben en voordeel bij ondervinden, zoals bijvoorbeeld leges bij bepaalde rechten of voorzieningen. Maar in het strafrecht is juist niet van een dergelijke regie of voordeel uit te gaan.

Toepassing van het strafrecht is overheidsoptreden in reactie op gedrag. Het is aan de rechter om te bepalen in hoeverre de betreffende burger daar zelf debet aan is en welke straf daarom gepast is. Dit wetsvoorstel regelt zelfs dat ook als de rechter afziet van een strafoplegging vanwege de geringe ernst van het feit, de persoonlijkheid van de dader of de omstandigheden waaronder het feit is begaan, de dader de volledige administratieve heffing wordt opgelegd. De redenering dat het redelijk is om kosten in rekening te brengen die door de dader zijn veroorzaakt, lijkt hier toch zeker niet op te gaan. De strafrechter zelf meent immers dat het strafbare feit de dader niet is aan te rekenen. Hoe kan het dan redelijk zijn om die kosten wel door te berekenen?

Is het bovendien niet zo dat met oplegging van een boete al een deel van de justitiële kosten worden gecompenseerd? Niet voor niets wordt het boetesysteem vaak als een melkkoe voor de staatskas ervaren. Een boete staat nog in verhouding tot de strafwaardigheid van het gedrag, maar bij de eigen bijdrage is dat niet het geval.

Opsporing, vervolging en berechting zijn overheidstaken. Burgers die worden onderworpen aan het strafrecht ondervinden daarvan al de ingrijpende gevolgen door middel van beperking van hun vrijheid of van hun vermogenspositie. Mevrouw Bikker gaf al aan dat het strafrecht er tot nu toe juist op gericht was dat mensen niet in een nog slechtere positie worden gebracht. Daar wordt nu van afgestapt. Vrijheidsstraffen, gedragsinstructies, inbeslagneming, boetes: al deze maatregelen en straffen houden direct verband met het strafwaardig gedrag en dienen er feitelijk toe de samenleving veiliger te maken, of het nu om speciale of algemene preventie of om vergelding gaat. Een belangrijk kenmerk is dat het aan de rechter is, en tot op zekere hoogte aan het OM, om de strafmaat en de hoogte van de boete te bepalen. De voorgestelde eigen bijdrage komt echter boven op de opgelegde straf.

Omdat de heffing de veroordeelde extra benadeelt, is het erg moeilijk om de eigen bijdrage niet als een punitieve maatregel te beschouwen. Dat is dan ook wat advocaten, rechters en de reclassering doen. Om die reden gaan rechters en de Raad van State ervan uit dat de rechter bij de strafoplegging rekening houdt met de eigen bijdrage. Zo ongeveer de enige in het land die de eigen bijdrage niet als een bijkomende straf beschouwt, lijkt op dit moment de regering te zijn. Die vindt het niet meer dan een administratieve heffing.

Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft bepaald dat een administratieve heffing wel degelijk een strafsanctie in de zin van artikel 6 EVRM kan zijn. De zwaarte van een heffing kan het financiële doel overstijgen en daarmee toch een strafrechtelijk karakter dragen. In dat geval is er sprake van een ontoelaatbare cumulatie van een administratieve sanctie en een strafsanctie voor hetzelfde feit. De vraag is nu natuurlijk hoe dat criterium precies is uit te leggen. Wanneer is een heffing zodanig zwaar dat die een repressief karakter krijgt? De SP-fractie wijst er in de schriftelijke ronde op dat bij verkeersboetes tot €375 de administratieve heffing 50% van de boete bedraagt, en daarboven zelfs 100%. Bij een door de politierechter opgelegde geldboete van €300 is de administratieve heffing drie keer zo hoog, namelijk €1.075.

De heffing zorgt zo evident voor een aanzienlijke verzwaring van de lasten van de dader. Hoe kan de minister dan toch volhouden dat de heffing geen repressief karakter draagt? Als dat zou moeten worden toegegeven, kunnen we niet anders concluderen dan dat de cumulatie leidt tot een schending van het ne-bis-in-idembeginsel.

Het hanteren van forfaitaire bedragen is weliswaar gemakkelijker in de uitvoering, maar beperkt ook de relatie tussen de daadwerkelijk gemaakte kosten en de eigen bijdrage. Er wordt uitgegaan van een bijdrage aan strafvordering en slachtofferzorg, maar in lang niet alle strafzaken is er sprake van een slachtoffer. Denk bijvoorbeeld opnieuw aan verkeersboetes, waarbij er soms wel maar vaak geen slachtoffer is. Versterkt de afwezigheid van een relatie tussen de gemaakte kosten en de eigen bijdrage niet eveneens de conclusie dat we moeten spreken van een sanctie in plaats van een administratieve heffing?

Burgers die door deze heffing geraakt worden, zullen het in elk geval wel als een sanctie ervaren. Zij kunnen formeel in bezwaar en beroep gaan, maar volgens de minister moet de rechter een dergelijk beroep afwijzen. Is er dan wel sprake van een effectief rechtsmiddel? Hebben rechters dan wel de kans om een oordeel te vellen over het karakter van de heffing en deze te toetsen aan de jurisprudentie van het EHRM? Is er op die manier wel sprake van checks-and-balances? Graag een reactie van de minister.

De verlaging van het forfaitaire bedrag en de uitsluiting van verblijfskosten nemen bovendien niet weg dat veroordeelden die zich in een financieel zwakke positie bevinden, het moeilijker krijgen om op een goede manier te resocialiseren en niet te vervallen in hun oude gedrag. Verslechtering van de schuldpositie zorgt immers voor meer problemen in de privésituatie en verlegt vooral de aandacht naar het aan elkaar knopen van de eindjes in plaats van naar het opbouwen van een langetermijnperspectief. Iemand met een grote schuld zal ontvankelijker zijn voor kortetermijnverleidingen en daardoor minder aandacht hebben voor het langetermijnperspectief van een stabiele toekomst. Folkert Jensma haalde afgelopen zaterdag in NRC economen van Harvard University aan die betogen hoeveel moeite mensen met een grote schuld hebben met het maken van de juiste keuzes. Die risico's zijn naar onze mening nog eens groter bij ex-delinquenten, als hun strafwaardig gedrag voortkomt uit instabiele factoren of een kwetsbare persoonlijkheid. Daarom blijft de vraag naar de maatschappelijke kosten legitiem en relevant. Graag een reactie daarop van de minister.

De verzwaring van de financiële situatie van veroordeelden maakt het bovendien niet ondenkbaar dat er vaker een beroep op bijzondere bijstand zal worden gedaan. Dit geldt ook voor de gefinancierde rechtsbijstand als mensen in bezwaar en beroep gaan, en natuurlijk voor de kosten van bezwaar en beroep zelf. Deze kosten zijn niet meegerekend bij de kosten-batenanalyse.

Hoewel het mijn fractie verheugt dat het wetsvoorstel minder verstrekkend is geworden, roept dat de vraag op of de geschatte opbrengsten wel opwegen tegen de kosten die ik zojuist noemde en de kosten die gepaard gaan met de berekeningen en inningen. Als er rekening wordt gehouden met maatschappelijke kosten slaat de balans naar de mening van mijn fractie zeker negatief door.

Kortom, onze twijfels zijn niet weggenomen met de verzachting van de voorgestelde maatregelen. We vinden het principieel onjuist om mensen te laten meebetalen aan hun strafrechtelijke veroordeling. We zien een mogelijke strijdigheid met het ne-bis-in-idembeginsel. We vrezen voor de individuele en maatschappelijke gevolgen van de eigen bijdrage. Ook menen we dat de overheid er per saldo nauwelijks financieel voordeel bij zal hebben.

We zijn benieuwd of de minister ons van het tegendeel weet te overtuigen.

Mevrouw Wezel i (SP):

Voorzitter. Dit wetsvoorstel gaat naar mijn verwachting meer kosten dan het gaat opleveren. Nederland heeft al meer dan 3,4 miljoen Nederlanders met riskante of problematische schulden. Dit wetsvoorstel verhoogt de schuldenlast nog eens. Nederland is groot geworden door te investeren in mensen. Met dit wetsvoorstel wordt het tegendeel bereikt.

Het leidt tot hoge incassokosten, beperkte incasso, een toename van schuldenproblematiek, een toename van het beroep op schuldhulpverlening, een toename van de complexiteit van schuldhulpverlening, verlies aan arbeidsproductiviteit en een toename van sociale problematiek als gevolg van de schuldenproblematiek. Dat levert weer een extra beroep op hulpverlening op, net als niet te vergeten een verhoogd risico op recidive. Met de daaruit volgende strafvordering gaan weer kosten gepaard. Ook zal de bureaucratie toenemen, omdat aan al het voorgaande aparte loketten zijn verbonden. Deze kosten en dit verlies aan belastinginkomsten zijn niet doorgerekend bij dit wetsvoorstel.

Op 24 mei 2016, nog pas twee weken geleden, betoogden staatssecretaris Klijnsma en minister Van der Steur dat schulden grote effecten hebben op het leven van de schuldenaar en diens gezin: "Niet alleen doordat het besteedbaar inkomen vaak langdurig terug wordt gebracht op een minimumniveau, maar ook doordat de financiële instabiliteit een continue stress met zich meebrengt die zowel effect heeft op het vinden of behouden van werk als op de gezondheid."

Dit wetsvoorstel lijkt haaks te staan op wat de minister heeft beweerd. De MOgroep, VNG, Divosa en de NVVK hebben op 5 april 2016 een petitie aan de Tweede Kamer aangeboden waarin staat dat het Rijk de hand in eigen boezem moet steken en zich moet bezinnen op zijn rol in het ontstaan van schulden als die worden veroorzaakt door het onderhavige wetsvoorstel.

De SP-fractie staat zeer kritisch tegenover dit wetsvoorstel en heeft nog wel een aantal vragen aan de minister. Ik zal mijn vragen toelichten aan de hand van de volgende vijf onderdelen: de vervuiler betaalt; de inmiddels ingetrokken wet in Groot-Brittannië; de kosten en baten, en de doorrekening; incasso door het CAK en gemeentelijke schuldhulpverlening; de evaluatie.

Als eerste de vervuiler betaalt. Zou de minister kunnen toelichten waarom de regering het beginsel van "de vervuiler betaalt" in dit geval toepast en niet bijvoorbeeld bij de politie-inzet bij voetbalwedstrijden? Ten aanzien van Kamervragen over het doorberekenen van politiekosten bij voetbalwedstrijden antwoordde de minister namelijk eerder: "Ik ben van mening dat de handhaving van de openbare orde een overheidstaak is en dat de kosten die daaraan verbonden zijn door de overheid moeten worden gedragen." Strafvordering is toch ook een overheidstaak? Wordt door hier wel de kosten door te berekenen niet gehandeld in strijd met het willekeurbeginsel en wordt hiermee niet het gelijkheidsbeginsel geschonden? Graag een reactie van de minister.

Levert dit wetsvoorstel niet juist rechtsonzekerheid op, want wat komt hierna? Welke overheidstaak zal hierna worden doorberekend? Gaat de regering straks bijvoorbeeld ook de kosten van de belastingdienst doorberekenen?

Kan de minister toelichten waarom hij ervoor heeft gekozen om veroordeelden naast hun straf standaard een kostenveroordeling op te leggen, terwijl er al voldoende mogelijkheden zijn om boetes en schadevergoedingen op te leggen die in verhouding staan tot het delict en de financiële middelen van een veroordeelde? Wordt er daardoor niet gehandeld in strijd met het proportionaliteitsbeginsel en subsidiariteitsbeginsel? Graag een reactie van de minister.

Dan kom ik bij de inmiddels ingetrokken wet in Groot-Brittannië. Per 24 december 2015 is de criminal courts charge geschrapt door de Britten. Die was in april 2015 ingevoerd. Het verbaast mij dan ook dat de minister dit plan in Nederland voortzet. In de memorie van antwoord van 11 december 2015 werd de tussentijdse evaluatie van de Britten door de minister weggezet als ware die gebaseerd op anekdotisch materiaal. Kennelijk was er meer aan de hand.

De minister schrijft in de memorie van antwoord dat er in Engeland kritiek is omdat bij kleinere vergrijpen de hoogte van de criminal courts charge in geen verhouding staat tot de opgelegde straf. De criminal courts charge is in sommige gevallen vele malen hoger dan de opgelegde boete. In het rapport wordt het voorbeeld genoemd van een vrouw die een Marsreep heeft gestolen van 75 pence en die vervolgens een boete van 73 pond, een criminal courts charge van 150 pond, een kostenveroordeling van 85 pond, een slachtofferbijdrage van 20 pond en een compensatie van 75 pond moet betalen. Volgens de minister zal een dergelijke situatie in Nederland zich niet voordoen omdat in de hier voorgestelde regeling er geen sprake is van een dergelijke stapeling van proceskostenbijdragen. Er geldt één bijdrage voor zowel de strafvordering als de slachtofferzorg.

Deze bewering van de minister is mijns inziens niet juist. Indien het OM beslist tot het dagvaarden van deze vrouw in Nederland, krijgt de vrouw naast de straf een eigen bijdrage opgelegd van €1.075 of €2.000, afhankelijk van voor welke rechter het OM haar dagvaardt. Daarnaast kan de winkelier nog een vordering benadeelde partij indienen. Het wordt dus een dure Marsreep. De vrouw kan daardoor in Nederland zelfs slechter af zijn dan in de oude situatie in Groot-Brittannië.

Verder schrijft de minister in de memorie van antwoord dat er bovendien voor dergelijke kleine vergrijpen — voor zover op grond van het opportuniteitsbeginsel niet wordt afgezien van vervolging — de mogelijkheid openstaat om bijvoorbeeld een strafbeschikking op te leggen. De bijdrage voor de strafvordering en slachtofferzorg geldt niet ten aanzien van strafbeschikkingen. De minister schrijft echter niet dat dit niet gebeurt bij recidive, waardoor wel degelijk bij een klein feit als dit dergelijke eigen bijdragen als deze zullen worden opgelegd.

Verder, zo schrijft de minister, geldt dat voor zover kleine vergrijpen aan de kantonrechter worden voorgelegd, de op te leggen bijdrage niet hoger is dan 50% van de opgelegde boete, bij een boete tot €375. Ook daarom zou het — anders dan in Engeland — niet snel zo zijn dat de op te leggen bijdrage bij kleine vergrijpen vele malen hoger is dan de opgelegde financiële sanctie. Bij de kantonrechter kunnen echter alleen overtredingen worden aangebracht. Vergrijpen, hoe klein ook, blijven misdrijven en kunnen alleen aan de politierechter of de meervoudige kamer worden voorgelegd, waar eigen bijdragen gelden van €1.075, respectievelijk €2.000. Diefstal, hoe klein ook, blijft een misdrijf en kan niet opeens een overtreding worden en als zodanig worden afgedaan.

In Groot-Brittannië is de wet ingetrokken na grote kritiek en is ervoor gekozen rechters naar de omstandigheden van het geval te laten bepalen wat de kosten van de vergoeding zouden moeten zijn. Waarom kiest de minister er niet net als in Engeland voor de rechtbank de kosten van de strafvordering te laten bepalen zodat op voorhand al rekening kan worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden? Immers, zo gebeurt dit nu ook al in het Nederlandse civiele en bestuursrecht.

De minister heeft met zijn wetsvoorstel het opleggen van de eigen bijdrage aan het zichtveld onttrokken van de rechter die de straf moet opleggen. In Groot-Brittannië hebben meer dan 100 magistraten hun ambt neergelegd omdat zij met deze wet niet konden leven. Als de uitoefening van een overheidstaak aan het zicht wordt onttrokken, zoals met dit wetsvoorstel, omdat de rechters het vermoedelijk niet over hun lippen kunnen krijgen, is dat dan niet veel erger? Graag de reactie van de minister.

Dan kom ik bij de kosten en baten en de doorrekening. De minister belooft dat dit wetsvoorstel de begroting van Justitie 47 miljoen gaat opleveren. In Groot-Brittannië werden deze beloftes bij lange na niet gehaald. Waarop baseert de minister dat hij dit bedrag wel gaat halen? Heeft de minister dit laten doorrekenen?

Uit de stukken blijkt niet wat dit wetsvoorstel aan maatschappelijke kosten met zich mee brengt en hoeveel geld de staatskas door het wetsvoorstel gaat mislopen. In de memorie van antwoord worden slechts de inningskosten van het CAK genoemd. Heeft de minister dit wetsvoorstel door het CPB laten doorrekenen en zo ja, wat waren de uitkomsten van deze doorrekening? Graag een reactie hierop van de minister en ik verzoek de minister de eventuele doorrekening te overleggen. Zo nee, kan de minister toezeggen dat hij alsnog een doorrekening door het CPB zal laten uitvoeren?

Is er een kosten-batenanalyse gemaakt door de minister? Zo ja, kan hij deze overleggen? Zo nee, kan de minister toezeggen dat hij alsnog een kosten-batenanalyse zal laten uitvoeren door het CPB?

Het volgende punt is: waarom incasso door het CAK en de gemeentelijke schuldhulpverlening? Is er onderzoek gedaan naar wat de invloed van dit wetsvoorstel is op de schuldenpositie van veroordeelden? Zo ja, wat zijn de uitkomsten hiervan en kan de minister deze uitkomsten overleggen? Zo nee, kan de minister toezeggen dat hij alsnog hier onderzoek naar zal laten uitvoeren? Dit vraag ik omdat uit het in de memorie van antwoord genoemde onderzoek blijkt dat bijna driekwart van de gedetineerden voorafgaand aan de detentie schulden had. Het werd net ook door mevrouw Strik genoemd.

Het ministerie van Justitie laat al sinds 1990 de incasso uitvoeren door het Centraal Justitieel Incassobureau. Zou de minister kunnen aangeven waarom hij nu voorstelt om een splitsing aan te brengen? Als ik het goed begrijp stelt hij voor de incasso van de opgelegde geldboetes te laten uitvoeren door het CJIB en de incasso van de eigen bijdragen door het CAK. Waarom houdt hij de incassotaak niet in één hand? De MOGroep en het landelijk orgaan Sociaal Raadsliedenwerk uiten hun zorg op dit punt, omdat het voor de betrokkene moeilijk is om überhaupt het overzicht te houden over de verschillende schulden. Het is verwarrend als twee incassodiensten schulden gaan incasseren die, in ieder geval in de ogen van de betrokkene, samenhangen.

Op de website van het CAK lees ik dat het CAK in het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel het opzetten van een effectieve berichtenuitwisseling en het organiseren van een efficiënte front- en backoffice centraal stelt. Ik maak uit de tekst op de website echter ook op dat het CAK nog een infrastructuur moet opzetten, terwijl dat bij het CJIB al bestaat sinds 1990. Waar baseert de minister het gestelde op dat het CAK dit beter kan dan het CJIB? Wat gaat het CAK anders doen? Daar wordt toch ook gewerkt met een front- en backoffice? Met het CJIB kunnen ook betalingsregelingen worden overeengekomen en wordt er ook gewerkt met de Recofa-richtlijnen. Dat geldt trouwens ook voor andere incassodiensten. Het probleem is alleen dat de probleemgevallen niet reageren op de brieven, omdat ze dat niet meer kunnen, waardoor het uit de hand loopt. Dit zal bij het CAK niet anders zijn. De problemen komen dan op het bordje van de gemeentelijke schuldhulpverlening terecht.

In de memorie van antwoord schrijft de minister dat de veroordeelde zelf moet aangeven dat hij te weinig betalingsmogelijkheden heeft. De minister gaat daarbij uit van de zelfredzaamheid van de burger. Burgers zijn echter niet altijd zelfredzaam. Tegelijkertijd is de overheid juist vaak de veroorzaker van problematische schulden. In de op 11 mei 2016 gepubliceerde rapportage schrijft de Nationale ombudsman hierover: "Omdat overheden zich vaak ten opzichte van andere schuldeisers in een voorkeurspositie plaatsen — en dus voorrang hebben bij het innen van schulden boven andere schuldeisers — komen mensen in schuldsituaties vaak nog meer in de problemen." Deelt de regering deze mening?

Om het schuldenprobleem aan te kunnen pakken, verzoeken de MOgroep, de VNG, Divosa en de NVVK om de preferente positie en de bijzondere incassobevoegdheden van het Rijk en andere publieke instellingen te beperken dan wel op te heffen. De staatssecretaris van SZW liet jammer genoeg in het AO over armoede en schulden van 14 april 2016 in de Tweede Kamer weten met dit verzoek op dit moment niets te zullen doen. Zou de minister dat kunnen toelichten?

Ik kom nog even terug op de incassokwestie. Als een betrokkene de eigen bijdrage niet betaalt en niet reageert, kan de zaak dan door het CAK uit handen worden gegeven aan het openbaar ministerie om de betrokkene te gijzelen? Hoe is het toezicht op het CAK geregeld? Graag de reactie van de minister.

Dan de evaluatie. Die is over vijf jaar gepland. Gelet op het feit dat binnen een jaar de criminal courts charge in Engeland is afgeschaft, maakt de SP-fractie zich daar ernstige zorgen om. Wil de minister een tussentijdse evaluatie na in ieder geval een jaar toezeggen, zodat indien nodig kan worden bijgestuurd?

Ik ben benieuwd naar de reactie van de minister.

Mevrouw Beuving i (PvdA):

Voorzitter. Het wetsvoorstel dat wij hier vandaag bespreken, strekt ertoe om veroordeelden en ter beschikking gestelden een bijdrage te laten betalen aan de kosten van de opsporing, vervolging en berechting, in de vorm van een vast, forfaitair bedrag. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat degene die de wet overtreedt en een strafvorderlijke reactie uitlokt, verantwoordelijk moet worden gehouden voor de kosten, althans een deel daarvan, die de samenleving voor de strafprocedure draagt. Het is niet meer vanzelfsprekend dat deze kosten alleen of in hoofdzaak door de samenleving worden gedragen, aldus de toelichting.

Het gelijktijdig met dit wetsvoorstel bij deze Kamer ingediende voorstel voor een eigen bijdrage voor verblijf in een justitiële inrichting is inmiddels ingetrokken door de regering, dit naar aanleiding van de in het voorlopig verslag van de commissie voor Veiligheid en Justitie geuite zorgen en kritiek. Het voorliggende wetsvoorstel is gehandhaafd, zij het dat de in de toelichting genoemde forfaitaire bedragen in hoogte zijn verlaagd. Uit de memorie van antwoord blijkt dat het gaat om de volgende bedragen: bijdrage strafzaken kantonrechter €375; bijdrage strafzaken politierechter €1.075; bijdrage strafzaken meervoudige kamer €1.975. De bijdrage voor een strafzaak bij de kantonrechter wordt gematigd wanneer een geldboete wordt opgelegd die lager is dan het genoemde bedrag van €375. In dat geval bedraagt de eigen bijdrage 50% van de geldboete.

Voornoemde bedragen staan niet in het wetsvoorstel, maar zullen bij Algemene Maatregel van Bestuur worden vastgesteld. Het wetsvoorstel is zo vormgegeven dat uit de AMvB rechtstreeks voortvloeit welk bedrag de betrokkene verschuldigd is. De eigen bijdrage wordt derhalve niet door de rechter opgelegd, het gaat om een bestuursrechtelijke geldschuld en een administratieve procedure, waarop de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. De PvdA-fractie is ingenomen met het feit dat het wetsvoorstel eigen bijdrage voor verblijf in een justitiële inrichting is ingetrokken. Dat de hoogte van de met het voorliggende wetsvoorstel beoogde forfaitaire bedragen wordt verlaagd, is een positieve stap. Maar dit laat onverlet dat wij nog steeds zorgen, en dus vragen, hebben over dit wetsvoorstel.

Het eerste punt dat ik aan de orde wil stellen, is dat het wetsvoorstel beoogt ook ter beschikking gestelden een eigen bijdrage voor de kosten van de strafvordering te laten betalen. De PvdA-fractie wil graag van de minister vernemen welke argumentatie daaraan ten grondslag ligt. Ik voeg hieraan toe dat we ons, afgaande op de antwoorden op onze schriftelijke vragen, realiseren dat de minister van mening is dat de met dit wetsvoorstel beoogde eigen bijdrage geen punitief karakter heeft. Toch begrijpen wij ook in deze redenering van de minister niet waarom veroordeelden die niet of sterk verminderd toerekeningsvatbaar zijn, wel de voorgestelde eigen bijdrage zouden moeten betalen.

Een meer algemeen punt waarover mijn fractie zorgen heeft, betreft de maatschappelijke problemen die door de invoering van de eigen bijdrage kunnen ontstaan. Van vele zijden, waaronder die van de Raad van State en de Nederlandse Orde van Advocaten, is de regering daarop gewezen. Als gevolg van de voorgestelde eigen bijdrage zal de schuldenproblematiek van veroordeelden die al schulden bezitten — dat zijn er veel — verder toenemen. Dat raakt niet alleen de veroordeelde, maar ook zijn omgeving zoals een eventuele partner en eventuele kinderen. Daar komt bij dat schulden het risico op recidive doen toenemen, met alle gevolgen voor slachtoffers en samenleving. De PvdA-fractie heeft in haar schriftelijke vragen aan de regering aandacht gevraagd voor deze risico's. De regering heeft in antwoord daarop aangevoerd dat zodanige voorzieningen zijn getroffen om rekening te kunnen houden met de financiële positie van de bijdrageplichtige, dat kan worden voorkomen dat daardoor andere sociale problemen en dus een gevaar voor de resocialisatie zullen ontstaan. De bedoelde voorzieningen zijn: de mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen of uitstel van betaling te verlenen; het uitvoeren van een inkomens- en vermogenstoets; het periodiek monitoren of er veranderingen optreden in de aflossingsmogelijkheden van de bijdrageplichtige en ten slotte kwijtscheldingsmogelijkheden, met name in het geval de bijdrageplichtige al vijf jaar naar vermogen heeft afgelost en er nog steeds een te betalen bedrag resteert. De PvdA-fractie heeft enerzijds waardering voor de getroffen voorzieningen, maar anderzijds ook twijfels of deze werkelijk soelaas zullen bieden voor bijdrageplichtigen die al gebukt gaan onder een forse schuldenproblematiek. In dat geval zal er meestal sprake zijn van meerdere schuldeisers en is het een enorme puzzel om de eisen van de diverse schuldeisers zodanig op elkaar af te stemmen, dat ook werkelijk de beslagvrije voet overblijft. Bovendien is het een bekend verschijnsel dat mensen met een ernstige schuldenproblematiek in veel gevallen niet meer rationeel omgaan met hun schulden en de toename daarvan, maar zich, bevangen door gevoelens van stress, angst en paniek, zo veel mogelijk afsluiten voor hun problemen en bijvoorbeeld niet meer hun post openen, laat staan betalingsregelingen of kwijtschelding aanvragen. Ik verzoek de minister op het voorgaande te reageren en gemotiveerd uiteen te zetten of hij meent dat de genoemde voorzieningen in de praktijk werkelijk de gevreesde sociale problematiek zullen voorkomen. Als de minister zo veel heil van deze voorzieningen verwacht, willen wij ook graag van hem horen waarom hij er dan toch voor heeft gekozen de nadere voorschriften voor de inningsprocedure, evenals de hoogte van de eigen bijdrage, te regelen bij Algemene Maatregel van Bestuur in plaats van bij wet in formele zin.

Het is frappant dat het Nederlandse strafrecht in de periode van 1813 tot 1896 een bijdrageregeling voor de kosten van strafvordering kende. In de memorie van antwoord heeft de regering op een rij gezet welke bezwaren tot afschaffing van die regeling aanleiding hebben gegeven. Tot die bezwaren behoorde, aldus de regering, het feit dat mede door de omvangrijke en lastige administratie en de kosten van de inning, de opbrengsten van de regeling nauwelijks relevant waren te noemen. En dat is nu precies waarvoor de regering van vele zijden is gewaarschuwd als het gaat om het voorliggende wetsvoorstel. De Raad van State heeft erop gewezen dat de inning van de eigen bijdragen in veel gevallen problematisch zal zijn en dat ook de kosten zullen stijgen door een groter beroep op bijstand en door extra beroepsprocedures. De minister is daar blijkens de memorie van antwoord optimistischer over, maar de vraag is of dat optimisme terecht is. Als we alleen al kijken naar alle voorzieningen die blijkens de memorie van antwoord moeten worden getroffen om rekening te kunnen houden met de financiële positie van de bijdrageplichtige, rijst bij mijn fractie het beeld van een moeizaam inningsproces, veel administratieve rompslomp en uiteindelijk in veel gevallen, en wellicht na veel sociale ellende, kwijtschelding.

Ik vraag de minister om uitvoerig en reëel op het voorgaande te reageren. Wij zien de antwoorden van de minister met belangstelling tegemoet.

Mevrouw Van Weerdenburg i (PVV):

Voorzitter. De PVV-fractie heeft met vertwijfeling kennisgenomen van het wetsvoorstel dat vandaag voorligt. Dat komt doordat het wetsvoorstel zo ontzettend is verzwakt in de hoop het door de Eerste Kamer te loodsen, dat het voor mijn partij nauwelijks meer herkenbaar is. Het is alsof de minister ons een nieuwe auto heeft beloofd, eentje met voor ons veel te weinig pk's. Onder het mom "beter iets dan niets" hebben we in de Tweede Kamer met het voorstel ingestemd, maar nu komt hij vandaag in deze Kamer aanzetten met slechts een setje wieldoppen.

Zo kennen we de VVD. Naar eigen zeggen is het een partij van "law and order", maar het is veel geblaat en weinig wol. Om op het regeringspluche te komen en te blijven, gaan alle zogenaamde principes moeiteloos overboord. Het zou ons dus niet moeten verbazen dat de minister vandaag met dit gedrocht om onze steun komt bedelen, maar het frustreert ons des te meer.

Het overtreden van de wet is in de meeste gevallen een bewuste keuze van de delinquent. Het is een keuze die gevolgen heeft voor de gehele samenleving, en dan met name financiële gevolgen. Voordat die individuele keuze tot het overtreden van de wet of plegen van een misdrijf tot een veroordeling heeft geleid, is er namelijk al een heel bataljon aan ambtenaren en andere functionarissen ingezet. Allereerst zijn er de opsporingsambtenaren en agenten die eventuele aangiften hebben behandeld, getuigen hebben gehoord, bewijs hebben verzameld, enzovoort. Vervolgens zijn er advocaten, al dan niet toegevoegd op kosten van de Staat, de officier van justitie die de zaak moet behandelen, de griffie die een rechtszaak moet inplannen en natuurlijk de rechters die moeten vonnissen. Dikwijls komen er nog wat tolken aan te pas. Als er sprake is van detentie zijn er dan ook nog gevangenbewaarders en parketwachten bij betrokken, en de dames en heren van de DJI die het transport van het detentiecentrum naar de rechtbank verzorgen. Psychologen, psychiaters, reclasseringsambtenaren en een heleboel andere hulpverleners houden zich bezig met de resocialisatie van veroordeelden. Voor de PVV is het volstrekt logisch en acceptabel om gedetineerden en veroordeelden aan die gemaakte kosten te laten meebetalen. Onze fractie in de Tweede Kamer probeert dit al sinds 2007 te laten regelen. Daartoe hebben we al vele moties ingediend.

Het oorspronkelijke wetsvoorstel, toen nog in combinatie met de eigen bijdrage van gedetineerden aan hun verblijf in detentie, ging voor de PVV niet ver genoeg. Zo zijn wij tegen een uitzondering voor minderjarigen en adolescenten en vinden wij dat iemand die voor twee strafbare feiten wordt veroordeeld ook twee keer de bijdrage moet betalen. Ook hadden wij graag gezien dat de minister een waarborg had ingebouwd die ervoor zorgt dat de eigen bijdrage niet leidt tot lichtere straffen. De ervaringen in het Verenigd Koninkrijk die de minister in zijn memorie van antwoord noemt, voorspellen in die zin niet veel goeds. Mijn fractie vreest dat rechters de eigen bijdrage gaan gebruiken als excuus voor het opleggen van lagere straffen. Ik vraag de minister of hij die vrees deelt en of hij bereid is om er streng op toe te zien dat dit niet gebeurt en daar desnoods maatregelen voor te treffen.

De PVV betreurt dat de minister zo veel water bij de wijn heeft gedaan. Deze minister van "law and order" heeft zich laten overhalen door de linkse partijen die veroordeelden eigenlijk zielige slachtoffers van de maatschappij vinden.

De voorzitter:

Mevrouw Wezel, pak maar een microfoon. En druk op de knop. En houd hem ingedrukt.

Mevrouw Wezel i (SP):

Hoor ik de PVV hier zeggen dat alle mensen van haar achterban die met de auto te hard hebben gereden nog €375 bovenop de geldboete moeten betalen? Is dat het standpunt van de PVV?