Verslag van de vergadering van 11 oktober 2016 (2016/2017 nr. 3)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.59 uur
De heer De Graaf i (D66):
Voorzitter. Laat ik beginnen met uit te spreken dat mijn fractie blij is deze minister weer in de Kamer te begroeten. De reden van deze blijdschap ligt in zijn herstelde gezondheid, niet per se in zijn politieke opvattingen of acties, al haast ik mij te zeggen dat de minister en wij het vandaag aardig eens lijken te worden.
Grondwetsherzieningen kosten in ons land altijd een lange tijd, als het al lukt om ze met succes af te ronden. Het procedurele voorschrift dat noodzaakt tot twee lezingen, waarvan de tweede plaatsvindt nadat de Tweede Kamer is ontbonden en door verkiezingen opnieuw is samengesteld en de eis van een tweederdemeerderheid in beide Kamers in de tweede lezing vormen maar al te vaak struikelblokken. Het grondwetsherzieningsvoorstel waar wij vandaag over spreken zal het — ik durf daar een weddenschap op af te sluiten — wel gaan halen, ook in tweede lezing na 15 maart van het komende jaar. Ik zou bijna zeggen: dat is een uitzondering op de regel. Daarvoor was echter wel nodig dat de Eerste Kamer in een partijoverschrijdende en collectieve assertiviteit zowel de overzijde als de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties duidelijk maakte dat een fundamentele wijziging noodzakelijk was, wilde deze grondwetsherziening niet al in de eerste lezing sneuvelen.
Het is niet zonder slag of stoot gegaan. De minister heeft zijn oorspronkelijke voorstel lang en, mag ik zeggen, niet zonder enige onverzettelijkheid verdedigd. Wij allen, zowel de minister als de Eerste Kamer, herinneren ons diverse mondelinge en schriftelijke overleggen ter zake. Het heeft enige tijd geduurd voor hij het hoofd boog en ik waardeer dat, want een voorstel tot grondwetswijziging wordt niet zomaar ingediend en dient dus ook koppig te worden verdedigd. Een belangrijk argument dat de minister in deze constitutionele schermpartij aanvoerde, was dat hij de opvattingen van de Tweede Kamer moest respecteren en niet tegen die Kamer in een novelle kon indienen. Ik begreep dat; de minister zou zo tussen hamer en aambeeld van het parlement komen. Gelukkig hebben wij zelf kunnen bewerkstelligen dat de voltijdparlementariërs in de Tweede Kamer bevattelijk bleken voor de opvattingen van hun parttimecollegae alhier. De minister kreeg hierdoor, zoals dat tegenwoordig heet, aanmerkelijk meer "comfort" en diende vervolgens voortvarend de novelle in. In dit proces, dat enkele jaren heeft geduurd — het oorspronkelijke voorstel werd op de maand af vier jaar geleden bij ons in de Eerste Kamer ingediend — is uiteindelijk geen kostbare tijd verloren gegaan. De eerste lezing wordt nu immers afgerond, ruim op tijd voor de Tweede Kamerverkiezingen van maart 2017; de eerstvolgende verkiezing van de Eerste Kamer staat pas voor juni 2019 op de rol.
Al met al heeft de Eerste Kamer middels de nagenoeg unanieme commissies voor Binnenlandse Zaken (BZK) en Koninkrijksrelaties (KOREL) — met uitzondering natuurlijk van de PVV, maar het is bijna overbodig om dat op te merken — duidelijk gemarkeerd wat haar waarde in constitutioneel opzicht kan zijn. De regering schetste in de toelichting op het oorspronkelijke voorstel de strijdigheid tussen twee uitgangspunten: enerzijds dat slechts ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer en anderzijds dat niet-Nederlandse ingezetenen, ook ingevolge Europese jurisprudentie, niet mogen worden uitgesloten van actief en passief kiesrecht voor de dichtstbijzijnde bestuurslaag, in casu de eilandsraden van de BES-eilanden. De keuze van de regering was om, zeker voor de time being, het eerste uitgangspunt te laten prevaleren en daarmee niet-Nederlandse ingezetenen het recht om aan eilandsraadverkiezingen deel te nemen, te ontzeggen. De oplossing in dit dilemma, waar al in een vroeg stadium in deze Kamer op werd aangedrongen, is een apart kiescollege voor de verkiezing van de Eerste Kamer. Dat is wellicht niet fraai in termen van rompslomp — het gaat om een klein aantal kiezers en het moet wel allemaal worden opgetuigd — maar wel principieel juist, om beide uitgangspunten te honoreren. Ik ben blij dat deze oplossing nu voorligt en mijn fractie zal deze van harte steunen.
Ik vraag de minister in dit kader om een nadere toelichting: hoe gaat hij nu om met wetsvoorstel 33900, waarin nog wordt uitgegaan van de gedachte dat de eilandsraden als kiescollege voor de Eerste Kamer optreden? Ik zou intrekking van dit voorstel logisch vinden, zodat wij niet in de positie worden gebracht dat wij tegen zouden moeten stemmen.
Bijna zou ik vergeten dat het voorstel tot grondwetsherziening in de kern om iets anders gaat, namelijk om de vastlegging van de constitutionele positie van de drie eilanden. Het model waarvoor is gekozen, houdt de mogelijkheid open dat de wet de eilanden de positie geeft van gemeenten. Gebeurt dat, dan zou het voorgestelde artikel 132a deels zijn betekenis verliezen en in een volgende herzieningsronde weer uit de Grondwet kunnen worden gehaald, zoals al in de memorie van antwoord uit 2011 staat. Inmiddels is echter gebleken — dat is denk ik wel evident — dat voor de afzienbare termijn de gemeentelijke status geen reële optie is vanwege de uitzonderlijke omstandigheden die de eilanden definiëren in vergelijking met de gewone gemeenten in Europees Nederland. De evaluatie van de commissie-Spies geeft op geen enkele manier voedsel voor de gedachte dat daar op korte of zelfs middellange termijn verandering in komt. Op zichzelf heeft de heer Ganzevoort gelijk: dit zou eigenlijk onderdeel moeten zijn van een veel bredere, grote evaluatie. De Kamer heeft mij daarover meerdere malen horen spreken, recentelijk nog in het debat over de Staat van het Koninkrijk. Toch denk ik dat we ons nu moeten neerleggen bij de voorgestelde vastlegging van de status van openbaar lichaam. Daarbij is overigens relevant dat het voorstel tevens uniformiteit nastreeft door alle bepalingen die gelden voor gemeenten van overeenkomstige toepassing te verklaren.
Het fundamentele verschil blijft natuurlijk dat de openbare lichamen "provincieloos" zijn, als dat een woord is — het klinkt eigenlijk wel goed; moeten we vaker doen — en aan afwijkende regelgeving onderworpen kunnen worden. Strikt genomen had ook artikel 134 van de Grondwet voldoende rechtsbasis voor de aanwijzing van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba tot openbare lichamen kunnen vormen. De Raad van State wees daar jaren geleden al op, maar met de Tweede Kamer en uiteindelijk ook de regering vindt ook mijn fractie het toch wenselijk dat de drie eilanden een eigen constitutionele vernoeming en positie in de Grondwet krijgen. Artikel 134 is bovendien eigenlijk niet bedoeld voor territoriale lichamen.
Ik zou de minister van Binnenlandse Zaken nog wel willen vragen of hij de woorden van zijn voorganger Donner, die het oorspronkelijke voorstel tot grondwetsherziening indiende, namelijk dat er op de eilanden zo veel andere rechtsregels gelden dan in het Europese deel van Nederland dat er sprake is van twee gescheiden rechtsordes, nog steeds van toepassing acht. Is dat naar zijn oordeel inderdaad nog zo? Dient dat ook zo te blijven? Mijn fractie meent dat er alle reden is om de eilanden steeds op een bijzondere manier te beschouwen, gelet op de in artikel 132a genoemde bijzondere omstandigheden, maar is ook van oordeel dat het in stand houden van gescheiden rechtsordes geen doel op zichzelf is. Het uitgangspunt zou moeten zijn dat waar de voor de gemeente geldende regelgeving van toepassing is op de eilanden, daar goede gronden voor zijn, juist omdat ze onderdeel van Nederland zijn, en om dat waar dat niet zo is en nog betere gronden zijn, niet te doen. Die betere gronden zijn overigens vaak aanwezig en zouden in het algemeen aanleiding moeten geven tot legislatieve terughoudendheid. Daar spraken we ook al over in het laatste debat dat we voor het zomerreces met de minister hadden. Graag ontvang ik de reactie van de minister. Die wacht ik, zoals gebruikelijk, met grote belangstelling af.