Verslag van de vergadering van 25 oktober 2016 (2016/2017 nr. 4)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.30 uur
Mevrouw Barth i (PvdA):
Voorzitter. Graag zou ik de indieners en de minister willen bedanken voor hun antwoorden in eerste termijn. Een deel van die antwoorden heeft meer helderheid kunnen scheppen over dit wetsvoorstel, maar een deel van de vragen en zorgen van de PvdA-fractie bestaat nog. Ik ben de collega's zeer erkentelijk dat ze ons de tijd hebben willen geven om deze tweede termijn goed voor te bereiden. Daar was wat ons betreft ook alle reden voor. Dat heeft zeker met passie te maken. Dat heeft de heer Flierman heel goed gezien. Zoals ook de indieners hebben gezegd, bestaat de Ambtenarenwet al ruim 80 jaar. Als we willen dat de wet waarover we vandaag spreken net zo lang meekan, dan moeten we hem hier zorgvuldig behandelen.
In mijn eerste termijn heb ik aangegeven dat wij zeker positieve kanten aan dit wetsvoorstel zien, maar dat wij ons afvragen of de mate van gelijkwaardigheid die de indieners beogen tussen de ambtenaar als werknemer en de overheid als werkgever wel haalbaar is en of de vergelijking met de marktsector wel opgaat. Het was goed om te horen dat ook de indieners vinden dat een ambtenaar die de publieke zaak dient een wezenlijk andere functie heeft dan een werknemer in de marktsector. Ook deed het ons deugd dat de indieners net als wij van mening zijn dat ambtenaren politiek onafhankelijk hun werk moeten kunnen doen en, als dat noodzakelijk is, dat zij voorrang moeten kunnen geven aan loyaliteit aan het instituut dat zij dienen boven loyaliteit aan de mensen die in dat instituut op een gegeven moment aan het roer staan. Om die reden is het van groot belang dat een ambtenaar beschermd wordt tegen politiek ontslag. Ook dat waren de indieners gelukkig met ons eens.
De indieners achtten de preventieve toets een afdoende remedie tegen politieke willekeur. Wij vragen ons af of dat wel voldoende is. Het zou toch juist goed zijn om als werkgever de burgerlijke rechter mee te geven wat hij onder goed ambtenaarschap zou moeten verstaan? Daarom hechten wij er veel waarde aan dat de invulling van goed ambtenaarschap in de wet zelf wordt vastgelegd en niet alleen in een gedragscode of eventueel een AMvB. We hebben de indieners horen zeggen dat zij het prima zouden vinden als dit alsnog wettelijk wordt geregeld in de invoeringswetten. Dat is een stapje vooruit. De definitie van goed ambtenaarschap kan dan niet gemakkelijk gewijzigd worden. Dat voorkomt weer dat de invulling van het begrip, dat door de indieners toch rechtstreeks gekoppeld wordt aan een grond voor ontslag, al te gemakkelijk een speelbal wordt van politieke luimen.
Het roept echter ook twee vragen op. Is ook de minister bereid om dit in een invoeringswet te regelen? Wat gebeurt er tussen het aannemen van dit wetsvoorstel en de komst van zo'n invoeringswet? Gezien de grote hoeveelheid wet- en regelgeving die vanwege dit wetsvoorstel gewijzigd zou moeten worden, kan dat best een tijd gaan duren.
De indieners hebben ook aangegeven dat zij er geen bezwaar tegen hebben als de plicht tot goed werkgeverschap weer zou terugkeren in de Ambtenarenwet. Zij schrapten deze plicht, maar hebben aangegeven dat hij wat hen betreft bij de invoeringswetten weer teruggebracht kan worden. Ook dat lijkt ons een belangrijke stap. Een verwijzing naar het Burgerlijk Wetboek kan wat ons betreft niet volstaan, omdat de overheid nu eenmaal een wezenlijk andere werkgever is dan een werkgever in de marktsector. Juist als je wilt overgaan tot het zo veel mogelijk gelijktrekken van de positie van ambtenaren met die van werknemers in de markt is het van belang om recht te doen aan de verschillen die er zijn en blijven. Ook hier geven de indieners aan dat dit wat hen betreft in de invoeringswetten geregeld zou kunnen worden. Daarom vragen wij ook hierbij of de minister bereid is om dit te doen en zo ja, hoe lang dat dan gaat duren. Zijn ambtenaren ondertussen voldoende beschermd?
De kern van onze zorgen bij deze wet ligt nog steeds bij de vraag of een met de markt vergelijkbare relatie tussen de overheid als werkgever en de ambtenaar als werknemer wel haalbaar is. Gelukkig zeggen de indieners nu eerlijk dat er ook in de marktsector een hiërarchische relatie bestaat tussen werkgever en werknemer. Het gaat bij dit wetsvoorstel om de vraag hoe stevig de positie van een werknemer of ambtenaar is ten opzichte van de werkgever of de overheid. Dan zijn er ten minste twee punten waarin ambtenaren in hun rechtspositie als werknemer in onze analyse zwakker staan dan hun collega's in de markt. Op het eerste punt, de grondrechten van ambtenaren, zijn de indieners uitgebreid ingegaan in hun eerste termijn. Op het tweede, het budgetrecht van het parlement, niet. Ik loop beide vandaag nog langs.
De stellingname van de indieners over de grondrechten van ambtenaren is, als ik het goed begrepen heb, dat deze juist beter beschermd zijn dan die van werknemers in de marktsector. Allereerst gaven de indieners aan dat ook bij werknemers in de marktsector grondrechten door werkgevers eenzijdig beperkt mogen worden. Daarnaast geldt volgens de indieners dat grondrechten van ambtenaren alleen bij formele wet beperkt mogen worden. Dat geeft nog steeds, aldus de indieners, de grondrechten zoals die opgenomen zijn in onze Grondwet voor ambtenaren verticale werking, terwijl ze dat voor werknemers in de marktsector niet hebben.
Wij hebben binnen onze fractie nog eens goed naar deze redenering gekeken. Dan voel ik mij toch altijd maar weer buitengewoon geprivilegieerd met een hoogleraar publiekrecht in mijn fractie die gespecialiseerd is in grondrechten. Wij kennen de heer Schrijver allemaal als een beminnelijk mens, maar bij deze redenering gingen toch zijn wenkbrauwen wat omhoog. Wij hebben de overtuiging dat de indieners een wat beperkte blik aan de dag gelegd hebben. Grondrechten van Nederlandse burgers zijn immers niet alleen vastgelegd in de Grondwet. Grondrechten zijn ook verankerd in internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Deze bepalingen hebben rechtstreekse werking voor alle burgers in gelijke mate, dus ook voor werknemers in de marktsector. Het is zeker waar dat ook in de marktsector werknemers bijvoorbeeld in hun vrijheid van meningsuiting beperkt kunnen worden, maar dat kan juist niet eenzijdig door de werkgever opgelegd worden. Dat hoort te worden vastgelegd of ten minste een basis te hebben in het contract dat werknemers in de marktsector afsluiten met een werkgever wanneer zij in dienst treden.
Voor ambtenaren echter is de beperking van hun grondrechten niet het gevolg van een contractuele verplichting die zij vrijwillig aangaan. Voor ambtenaren valt er over grondrechten niet te onderhandelen, want de beperking van hun grondrechten ligt vast in de formele wet. De wetgever beschikt, de ambtenaar schikt.
De reikwijdte van de grondrechten die bij ambtenaren worden ingeperkt, is ook beduidend groter dan bij werknemers in de marktsector. Dat je niet negatief mag twitteren over je baas, geldt inderdaad al snel bij markt én overheid, geven we de indieners na. Maar het wordt anders bij het verbod op staken of het beperken van de mogelijkheid tot staken. Laat staan bij het niet hebben van passief kiesrecht. Of bij de vrijheid van godsdienst. Denk bijvoorbeeld aan het niet dragen van een hoofddoek of een keppeltje door rechters of officieren van justitie. Wat de positie van ambtenaren hier zwakker maakt dan die van werknemers in de marktsector, is dat de overheid als werkgever hier een machtige bondgenoot achter zich heeft staan, namelijk de overheid als wetgever. Zo'n bondgenoot hebben werkgevers in de marktsector niet. Dat zijn de indieners toch, hoop ik, met ons eens? Zouden zij in dat licht nog eens op dit punt willen ingaan? Het gaat ons niet om de casuïstiek, maar om het feit dat de overheid als werkgever altijd de overheid als wetgever aan haar kant heeft staan. Als de wetgever gesproken heeft, valt er voor de ambtenaar als werknemer niets meer te onderhandelen.
De heer Engels i (D66):
Ik heb met buitengewoon veel belangstelling geluisterd naar dit onderdeel van het betoog van mevrouw Barth, temeer omdat de heer Schrijver ooit in Groningen een jaargenoot van mij was.
Mevrouw Barth (PvdA):
Dat was dan een goed jaar, mijnheer Engels.
De heer Engels (D66):
Absoluut! Ik kan er nog wel een paar noemen. Er waren helaas ook Vindicaters bij, dus laat ik het niet te gek maken. Maar goed, dat wil niet zeggen dat je het altijd met elkaar eens moet zijn. Ik was getroffen door het onderdeel in uw betoog waarin u zegt dat de wetgever beschikt en de ambtenaar schikt. U zegt dat de positie van ambtenaren als het gaat om de bescherming van grondrechten, zwakker zou zijn, omdat de wetgever ook tegelijkertijd werkgever is. Ik zou daar het volgende tegenover willen stellen. Misschien kunt u daarop reflecteren. Grondrechten kunnen beperkt worden door de formele wetgever, stelt de Grondwet zelf. Dat kan niet onbeperkt. Er zijn allerlei voorwaarden aan gebonden. Er is jurisprudentie over. Grondrechten zijn dus niet absoluut, maar ze zijn ook niet vogelvrij. Als de wetgever een beperking aanbrengt op een grondrecht — dat zien we op alle terreinen, maar hierbij ook — moeten we er toch ook van uitgaan dat de wetgever het orgaan is met de zwaarste democratische legitimatie die we in ons stelsel kennen — dat is het democratische element — en vervolgens dat de wet in het rechtstatelijke stramien, op nationaal niveau in ieder geval, het meest hoogstaande product is dat wij kennen? Zit daar geen element in op grond waarvan ambtenaren kunnen zeggen: ook voor ons zijn grondrechten niet onbeperkt; als ze beperkt worden is, zijn wij ervan verzekerd dat dit alleen gebeurt door een orgaan en met een product dat aan de hoogste eisen van de democratie en de rechtsstaat voldoet? Telt dat dan niet?
Mevrouw Barth (PvdA):
Zeker geldt dat. Maar ik moet even twee stappen terug, als de heer Engels mij dat toestaat. De grondgedachte van dit wetsvoorstel is dat de relatie tussen werknemers en werkgevers in de overheidssector zo veel als mogelijk gelijkgetrokken wordt met die in de marktsector. Wij vragen ons af of de gelijkwaardigheid tussen overheid en markt, die de indieners met dit wetsvoorstel proberen te bereiken, überhaupt mogelijk is, omdat de positie van ambtenaren als werknemer ten opzichte van de overheid als hun werkgever, wezenlijk anders is. Een van de twee wezenlijke elementen daarbij is dat ambtenaren niet kunnen onderhandelen over hun grondrechten. Een werknemer in de marktsector kan er wel over onderhandelen, bijvoorbeeld als hij zijn contract sluit. Het kan zijn dat je in de marktsector een baan accepteert, waarbij inderdaad wordt aangegeven dat het niet de bedoeling is dat je negatief twittert over je baas. Dan kun je zeggen dat je meer salaris of vakantiedagen wilt vanwege die beperking. Je kunt erover onderhandelen. Ambtenaren kunnen hierover niet onderhandelen, juist omdat, precies zoals de heer Engels het aangeeft, de wetgever bepaalt waar de grondrechten van ambtenaren worden ingeperkt. Er valt dus niets te onderhandelen. Het staat in de wet. En de wetgever staat boven de onderhandeling tussen een werknemer en een werkgever. Er zijn geen werkgevers in de marktsector die bij formele wet bij hun werknemers kunnen afdwingen dat bepaalde grondrechten van ze worden beperkt. Dat mogen werkgevers in de marktsector niet, want zij zijn geen wetgever. Ik hoop dat de heer Engels nu mijn redenering begrijpt, anders vrees ik dat we langs elkaar heen blijven praten. Dat zou ik jammer vinden.
De voorzitter:
Mijnheer Engels, hebt u het begrepen inmiddels?
De heer Engels (D66):
Ik heb het wel begrepen, maar ik blijf toch met een aarzeling zitten. Het is ook een fundamenteel punt, anders was ik wel blijven zitten. We hebben vastgesteld dat er geen sprake is van een volledige gelijkschakeling van twee typen werknemers. Er zitten voor- en nadelen aan. Ik begrijp goed wat mevrouw Barth heeft gezegd, maar wil nogmaals beweren dat je ook andersom kunt redeneren. Vanwege de bijzondere aard van de publieke zaak en het bijzondere karakter van de ambtenaar zou het voor ambtenaren juist een verworvenheid kunnen zijn als zij weten dat de beperking van hun grondrechten juist niet onderhandelbaar is, omdat de enige beperking die mogelijk is, plaatsvindt door een democratisch en rechtstatelijk gelegitimeerde wetgever. Maakt dat de positie van ambtenaren in publieke dienst met publieke taken niet veel sterker dan als je daarover zou kunnen of moeten onderhandelen, zoals in de marktsector, bijvoorbeeld voor een hoger salaris en minder grondrechten? Ik zie dat toch als iets heel anders.
Mevrouw Barth (PvdA):
Wij proberen wel echt verschil te maken tussen ambtenaren als groep en als individu, want dit wetsvoorstel heeft ook heel veel gevolgen voor ambtenaren als individu. Ook op individueel niveau beogen de indieners zo veel mogelijk gelijkschakeling tussen overheid en markt. Individuen onderhandelen over een contract als ze ergens in dienst komen. Waar wij dus naar kijken, is de ruimte die een individu, een persoon die ambtenaar wil worden, heeft ten opzichte van een persoon in de marktsector om te onderhandelen over zijn contractuele situatie. Dan zien wij dat een individuele ambtenaar geen enkele ruimte heeft om te onderhandelen over grondrechten, waar werknemers in de marktsector die ruimte wel hebben, omdat werkgevers in de marktsector niet bij formele wet, die geldig is voor iedereen, grondrechten beperken kunnen. De kneep zit 'm wat ons betreft in de vermenging van de overheid als wetgever en de overheid als werkgever. Die vermenging maakt dat de positie van ambtenaren wezenlijk anders is dan die van werknemers in de marktsector. Naar onze overtuiging staan ambtenaren dus ook met minder bescherming in de wind, omdat zij een werkgever hebben die heel gemakkelijk, zonder dat wij het met z'n allen in de gaten hebben, opeens in die rol van wetgever kan stappen. Daarom verdienen ambtenaren wat ons betreft extra bescherming tegen de almachtige overheid.
De heer Flierman i (CDA):
Mevrouw Barth maakt het verschil tussen ambtenaren en gewone werknemers in dit debat veel groter dan het in de praktijk is. Ik wil dat aan de hand van een paar voorbeelden concretiseren. Ze had het om te beginnen over het stakingsverbod voor ambtenaren. Ik geef eerlijk toe dat ik de exacte wettekst op dit punt niet ken. Maar de praktijk is dat ambtenaren wel degelijk staken en dat het zo nodig de rechter is die daar een beperking aan oplegt. Diezelfde rechter legt ook een beperking op aan stakingen van medewerkers in de private sector, als dat nodig is. Zij kan dat navragen bij de stewards van de KLM. Dat verschil is dus helemaal niet zo groot.
Een tweede punt is dat van de grondrechten die mevrouw Barth noemt. Bij mijn beste weten gelden alle grondrechten in dit land voor alle Nederlanders. Er is daarin nu juist geen verschil tussen ambtenaren en "gewone", andere Nederlanders. Mevrouw Barth maakt de vergelijking tussen de rijksoverheid als werkgever en de rijksoverheid als wetgever. De overheid als wetgever is echter wel degelijk in staat om beperkingen op te leggen aan werknemers in andere sectoren. De rijksoverheid heeft die mogelijkheid en doet dat ook in de praktijk. Ik hoor graag de reactie van mevrouw Barth hierop. Als je op Schiphol werkt, of bij een bedrijf dat voor Defensie werkt, heb je ook te maken met beperkingen. Als je in de forensische zorg werkt, ook bij een private instelling, heb je ook te maken met door de wetgever opgelegde beperkingen. Het verschil dat mevrouw Barth construeert, is volgens mij veel minder groot dan zij suggereert. Ik hoor graag haar reactie hierop.
Mevrouw Barth (PvdA):
Grondrechten gelden inderdaad voor elke burger in Nederland. We hebben echter een Ambtenarenwet, waarin extra artikelen zijn opgenomen die het mogelijk maken om de grondrechten van ambtenaren in te perken. Zulke artikelen zijn er niet voor werknemers in de marktsector. Overigens, defensiepersoneel mag niet staken. Daar geldt gewoon een stakingsverbod voor.
De heer Flierman (CDA):
Maar daarom valt defensiepersoneel niet onder deze wet.
Mevrouw Barth (PvdA):
Ik kom straks nog even op de uitzonderingen op het wetsvoorstel die de indieners maken. De heer Flierman zei echter dat er geen stakingsverbod is. Nou, voor ambtenaren van Defensie is er wel degelijk een stakingsverbod. Uit de jurisprudentie van rechters omtrent stakingen blijkt ook dat rechters veel sneller beperkingen opleggen aan het recht van staking in de publieke sector dan aan dat in de private sector. Het gaat dan bijvoorbeeld om politiemensen, brandweermensen en ambulancepersoneel. Bij die werknemers kijkt de rechter veel strenger naar de noodzaak om actie te voeren of het werk neer te leggen dan bij werknemers in de marktsector. Er is dus wel degelijk een verschil.
Ik heb aangegeven dat ik de casuïstiek niet in wilde, maar ik ken bijvoorbeeld geen enkele werkgever in de publieke sector die het toegestaan is iemand te verbieden om een keppeltje te dragen. Dat mag de overheid wel. Er is geen enkele werkgever die in staat is om het passief kiesrecht van zijn werknemers te beperken. Dat mag de overheid wel. Gemeenteambtenaren die wonen in de plaats waar zij werken, mogen niet in de gemeenteraad. Dat zijn heel vergaande ingrepen in de grondrechten van ambtenaren. Dit gaat echt verder dan in de marktsector. Het lijkt mij goed dat de indieners straks zeggen dat zij dit reële verschil zien.
Ik ben er niet op uit dit wetsvoorstel coûte que coûte onderuit te trekken. Ik ben erop uit de nieren van de indieners van dit wetsvoorstel goed te proeven, om ervoor te zorgen dat wij zorgvuldige wetgeving neerzetten. Ambtenaren hebben extra bescherming nodig, omdat zij soms zwakker staan dan werknemers in de marktsector. Dit wetsvoorstel moet er niet toe leiden dat wij hun die bescherming ontnemen en dat daar niets voor terugkomt. Wij moeten hier als parlement geen ja tegen zeggen en ons na een tijdje afvragen wat wij eigenlijk hebben gedaan. Daar zijn wij op uit. Daarom hoop ik erg dat de indieners niet in de casuïstiek zullen meegaan, maar dat ze bereid zijn om naar ons centrale punt te kijken. De overheid heeft als werkgever namelijk een zeer machtige bondgenoot in de overheid als wetgever en zij heeft daarmee een wezenlijk andere positie dan werkgevers in de marktsector.
De heer Sietsma i (ChristenUnie):
De indieners zijn straks zelf aan het woord, maar ik wil nu graag een vraag stellen aan mevrouw Barth. Ik heb het idee dat de wet die beoogt het niet mogelijk te maken dat de overheid als werkgever lichtvaardig grondrechten beperkt, juist een bescherming is voor de ambtenaren. Die bescherming blijft ook in het nieuwe wetsvoorstel. Naar mijn gevoel veranderen de indieners niets aan de formele wet ten aanzien van een inbreuk op de grondrechten van ambtenaren. Die wet is er ten gunste van ambtenaren; het is geen extra belasting, maar een extra waarborg dat de werkgever niet te lichtvaardig in zijn rol als wetgever kruipt om daarmee te grondrechten te beperken. Voor mijn gevoel verandert er niet zo veel op dat punt van die grondrechten, omdat de eis van de formele wet van inperking blijft zoals hij is. Kan mevrouw Barth mij daarom nog eens precies haar zorg uitleggen?
Mevrouw Barth (PvdA):
Ik ben blij dat de heer Sietsma deze vraag stelt. Deze vraag komt denk ik voort uit het feit dat hij mijn eerste termijn vorig jaar niet gehoord heeft. Hij heeft helemaal gelijk. Toen heb ik ook gezegd dat er rond de positie van ambtenaren en de mogelijkheid om hun grondrechten in te perken bij formele wet, er in dit wetsvoorstel niets verandert. De hele context verandert door dit wetsvoorstel echter wel. In mijn eerste termijn heb ik geprobeerd het volgende aan te geven. De huidige wijze van aanstelling van ambtenaren en het huidige overlegstelsel, zoals dat nu in wet- en regelgeving is vastgelegd, compenseert de beperking van ambtenaren om te kunnen onderhandelen over hun grondrechten op een goede manier. Bij dit wetsvoorstel blijft de beperking van de grondrechten van ambtenaren ongewijzigd overeind staan, maar de context, die de ambtenaar wat extra bescherming geeft ten opzichte van die almachtige overheid die ook als wetgever kan ingrijpen, wordt door dit wetvoorstel juist afgeschaft. Daarmee hebben wij grote zorgen over de vraag of de balans tussen de rechten en plichten van de overheid en de ambtenaar door dit wetsvoorstel voldoende wordt geborgd.
De heer Engels (D66):
Ik reageer nog een keer heel kort. Misschien moeten de initiatiefnemers het ook nog maar een keer zeggen. Ik reageer echter nog een keer, omdat mevrouw Barth heel nadrukkelijk zegt dat wij hier een zorgvuldig debat moeten voeren over de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de wet. Een van haar grote zorgpunten is dat zij de positie van de ambtenaar zwakker acht dan die van de werknemer in de private sector, omdat voor de ambtenaar de overheid kan veranderen van hoedanigheid, namelijk van werkgever naar wetgever. Er zit echter een merkwaardig element in haar redenering, dat op mij niet overtuigend overkomt. De overheid als werkgever is namelijk niet de wetgever. De overheid als werkgever is uiteindelijk de ministerraad. Er is een heel groot verschil tussen wat de overheid als werkgever doet, waarbij de eindverantwoordelijkheid bij de ministerraad zal liggen, en wat de overheid als wetgever doet. Wij zijn zelf onderdeel van het wetgevend orgaan. Ik wil echter niet direct beweren dat ik als onderdeel van het wetgevend orgaan kan switchen tussen mijn rol als werkgever en medelid van een wetgevend orgaan. Op zich begrijp ik de grote zorg van mevrouw Barth. De gelijkstelling die aan die zorg ten grondslag ligt, is staatsrechtelijk echter niet zuiver. De overheid is niet tegelijk werkgever en wetgever. Dat zijn verschillende organen. Dat loopt niet gelijk, dus kan die gedaantewisseling ook niet een-op-een plaatsvinden. Ook de overheid als werkgever is gebonden aan wat de wetgever uiteindelijk regelt ten aanzien van de positie van ambtenaren. Ik ben er nog niet van overtuigd dat die positie op voorhand zwakker is dan die van werknemers in de private sector.
Mevrouw Barth (PvdA):
Ik vrees dat de heer Engels zichzelf hier, als medewetgever, echt te klein maakt. Dit wetsvoorstel heeft namelijk heel ingrijpende gevolgen voor de rechtspositie van ambtenaren. Als parlementariërs staan wij hier vandaag ook gewoon als werkgever. Wat wij doen, grijpt rechtstreeks in op alle aanstellingen van ambtenaren die er op dit moment zijn. Zij zijn op dit moment vastgesteld via een rechtspositiebesluit. Als dit wetsvoorstel doorgaat, komen zij echter opeens onder een cao te vallen. Dan ben je toch echt bezig met de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren.
Er is ook nog een ander voorbeeld, waarbij de overheid als werkgever en de overheid als wetgever elkaar wel degelijk kunnen versterken. Dat is het volgende punt in mijn betoog. Ik wil daar graag mee verdergaan, want dan kan ik de heer Engels meteen een tweede voorbeeld geven waarin hij zijn eigen rol te klein maakt.
Het tweede voorbeeld gaat over het budgetrecht van het parlement. De arbeidsvoorwaardenruimte in de marktsector komt tot stand of groeit op grond van de winst van een bedrijf, de productiviteitsgroei en de beleidsmatige keuzes van een onderneming. Door het referentiemodel wordt de ontwikkeling van de markt doorberekend naar de arbeidsvoorwaardenruimte voor de overheidssectoren. Dat gebeurt echter niet voordat de politiek in de vorm van het kabinet en de Tweede en Eerste Kamer daar iets van gevonden heeft. Ik wijs de heer Engels erop dat ook begrotingen immers gewoon wetsvoorstellen zijn. De praktijk leert dat het geen uitzondering is dat de politiek inderdaad iets vindt van die arbeidsvoorwaardenruimte. Er staat mooi overzicht in het rapport Buitengewoon normale sturing van de commissie-Borstlap, die een studie heeft gemaakt van een nieuw governancemodel voor de arbeidsvoorwaardenonderhandelingen bij de overheidssectoren. Sinds de invoering van het referentiemodel in 1997 heeft de overheid maar liefst zes keer de absolute nullijn opgelegd, terwijl daar toen in de markt geen sprake van was. Daarnaast is er drie keer een korting toegepast op de uitkomst van het referentiemodel door een korting op de contractloonstijging. Ten slotte is sindsdien, behalve tussen 2000 en 2002, de incidentele loonontwikkeling voor ambtenaren elk jaar volledig gekort.
Ik geef dit overzicht opnieuw niet om in een discussie over casuïstiek te belanden. Ik heb de passages in het rapport-Borstlap over de algehele vergelijking tussen markt en overheid in salarisontwikkeling helemaal en goed gelezen. Het punt dat de PvdA-fractie met deze opsomming wil illustreren is dat het ook in de arbeidsvoorwaardenruimte buitengewoon ingewikkeld is om onderscheid te maken tussen de rol van de overheid als werkgever en de overheid als wetgever. Die rollen lopen regelmatig door elkaar heen, ook in de periode sinds 1997 waarin er voluit geprobeerd werd om de cao-onderhandelingen in de marktsector zo veel mogelijk na te doen. Werkgevers in de markt hebben ook op dit punt niet zo'n bondgenoot, iemand die een definitieve streep kan trekken als het cao-overleg financieel niet voldoende de gewenste kant uit loopt. Dat betekent dat ambtenaren en de vakbonden die hen vertegenwoordigen, minder stevig in hun schoenen staan dan hun collega's in de markt. De overheid kan in financiële ruimte een dictaat opleggen met steun van het parlement. Werkgevers in de markt kunnen dat niet.
De indieners hebben gewezen op de plicht tot open en reëel overleg, zoals vastgelegd in verdrag 98 van de ILO, dat voor de ambtenaren die vallen onder dit wetsvoorstel gaat gelden. Dat is waar. Daar hebben de indieners gelijk in, maar dat verdrag heeft geen directe werking voor de Nederlandse rechter en kent ook geen sanctiemogelijkheid. Alles wat de bonden straks kunnen doen als de overheid als wetgever de overheid als werkgever te veel te hulp schiet, is een klacht indienen in Genève. Dat is iets, maar naar onze overtuiging niet genoeg om te kunnen stellen dat de positie van de bonden in de overheidssector net zo stevig zal zijn na aanneming van dit wetsvoorstel als die van hun collega's in de marktsector. De commissie-Borstlap ziet dat probleem ook. Mocht deze initiatiefwet worden aangenomen, dan roept zij het kabinet er in haar rapport toe op om de Staten-Generaal erop te wijzen terughoudend om te gaan met het budgetrecht ten aanzien van de arbeidsvoorwaardenruimte voor ambtenaren. Anders wordt het immers heel lastig om volwaardig, open en reëel cao-overleg te voeren conform ILO-verdrag 98. Zijn de indieners het eens met de commissie-Borstlap dat dit een logisch gevolg is van hun wetsvoorstel? Hebben zij zich er voldoende van vergewist dat alle 225 Kamerleden beseffen dat dit een consequentie van hun wetsvoorstel is en dat dit niet alleen nu of in de nabije toekomst, maar voor altijd zal moeten worden nageleefd? Is de minister bereid dit wettelijk vast te leggen in de invoeringswetten? Het moet niet te gemakkelijk zijn om die terughoudendheid te laten lopen. You can't have your cake and eat it, ook niet als parlement.
De commissie-Borstlap gaat in haar zeer lezenswaardige rapport zelfs nog een stapje verder. Zij stelt dat het na aanname van dit wetsvoorstel niet meer mogelijk is om een nullijn op te leggen aan de ambtenaren die eronder vallen, omdat het strijdig is met ILO-verdrag 98. Wat vinden de indieners en de minister daarvan? Zijn zij dat met de commissie eens en, zo ja, leidt dat niet tot een ongewenst onderscheid tussen verschillende groepen ambtenaren? Het is toch geen goede zaak als politiemensen, rechters en militairen straks wel nog de kans lopen om op de nullijn te worden gezet en leraren, beleidsmedewerkers en vuilnismannen niet? Laat er geen misverstand over bestaan, wij gunnen dat die laatste groepen natuurlijk zeer, maar het verschil zal door de groep die er nog wel door getroffen kan worden, niet begrepen worden.
Dat brengt mij bij mijn een na laatste punt: het onderscheid tussen ambtenaren die wel en niet onder dit wetsvoorstel zouden gaan vallen. Wij hadden de indieners gevraagd dat inhoudelijk te beargumenteren. Net als een aantal collega's hebben wij helaas het gevoel dat dat nog niet helemaal is gelukt. Geen stakingsrecht hebben heeft wel een beetje meegespeeld, maar het geweldsmonopolie weer niet en een motie in de Tweede Kamer weer wel. Maar moties van de Tweede Kamer, hoe eerbiedwaardig ook, zijn in onze ogen minder overtuigend dan deugdelijke, juridisch inhoudelijke onderbouwingen. Is dat nou het verhaal waarmee wij straks misschien moeten gaan uitleggen aan de secretaresse van de minister van Defensie dat zij wel onder een nullijn komt te vallen en haar collega van de minister van Financiën niet?
Ook op dit punt vonden wij het rapport van de commissie-Borstlap heel helder. Zij hanteert een driedeling. Ambtenaren werkzaam bij het Rijk, Defensie, politie en rechterlijke macht zitten dicht op de landelijke overheid en daarmee dicht bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaardenruimte door het kabinet, de verantwoordelijke vakministers en het parlement. Dat geldt volgens de commissie veel minder voor ambtenaren werkzaam in het openbaar onderwijs, de umc's en voor de decentrale overheden. Waarom hebben de indieners er niet voor gekozen om deze principiële indeling te introduceren? Die is niet alleen overzichtelijk, maar ook inhoudelijk veel beter verdedigbaar. Met andere woorden, hoe dichter je bij de politieke plek zit waar over de ruimte van je arbeidsvoorwaarden wordt beschikt, hoe minder het mogelijk maar ook wenselijk is om net te doen alsof je een werknemer in de markt bent. Dat was toch niet alleen eenvoudiger maar wetstechnisch beter geweest?
Kunnen rijksambtenaren überhaupt wel onder dit wetsvoorstel vallen, gegeven het feit dat ILO-verdrag 98 expliciet vermeldt dat dit niet geldig is voor ambtenaren die belast zijn met het bestuur van de Staat? Wat vindt de minister daarvan? Is hij bereid om de indeling van Borstlap nog eens goed te bestuderen en deze concreet vorm te geven? Wat betekent dit wetsvoorstel voor mensen die nu bij een zbo werken? De indieners hebben in hun eerste termijn zeer benadrukt dat zij vinden dat die ambtenaar moeten zijn omdat dat bij hun werk past. Maar welke gevolgen heeft dat voor hun rechtspositie en voor hun huidige contracten, die uitonderhandeld zijn als waren zij werknemers in de markt, soms met cao en al? Hoe hebben de indieners wettelijk geborgd dat zij hun bestaande rechten niet opeens verliezen als zij ambtenaar worden?
Dit brengt mij bij mijn laatste punt: de vormgeving van het arbeidsvoorwaardenoverleg en de positie van de bonden daarin. De indieners hebben aangegeven dat zij zelf niet één keer met de bonden hebben gesproken over hun wetsvoorstel. De bonden zijn geconsulteerd door de oorspronkelijke indieners. Zij hadden, aldus de indieners, toen alleen een inhoudelijk punt over overgangsrecht en dat is gehonoreerd. Ik vraag de indieners nog maar eens wat mij bij interruptie niet zo goed lukte en wat andere collega's ook al vroegen: als je zo'n wetsvoorstel erft van een collega, wat is er dan eigenlijk op tegen om gewoon eens met de bonden te gaan praten, hen te betrekken bij wat je aan het doen bent en een zeker draagvlak zeker te stellen? Of vinden de indieners dat draagvlak niet nodig of niet belangrijk? De bonden voelen zich opzijgezet door dit wetsvoorstel; zoveel is duidelijk. Wij ontvingen afgelopen maandag weer een brief. Hun positie wordt zonder op overeenstemming gericht overleg en met terugwerkende kracht onderuitgehaald. Hoe vinden beide indieners dit passen bij de poldertraditie van ons land? Wat vinden zij ervan dat de bonden in deze gang van zaken juist een bevestiging zien van hun vrees waar het met dit wetsvoorstel naartoe zal gaan, namelijk dat de overheid als werkgever een dictaat kan doen opleggen door de overheid als wetgever?
De indieners zien als voordeel van dit wetsvoorstel dat ambtenaren die eronder vallen, beschermd zullen gaan worden door ILO-verdrag 98. Hoe verhoudt zich dat tot het negeren van ILO-verdrag 151, dat ambtenaren nu al recht geeft op open en reëel overleg en dat in Nederland via het reglement van de ROP is geborgd? Dezelfde ROP-regeling verdwijnt met dit wetsvoorstel met één pennenstreek. Hoe verhoudt dat verdwijnen zich tot artikel 6 van het Europees Sociaal Handvest, dat lidstaten ertoe verplicht om een doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen te waarborgen? De ROP-regeling verdwijnt namelijk wel door dit wetsvoorstel, maar er komt nog niks voor terug. Hoe verhoudt zich dat tot artikel 6 van het Europees Sociaal Handvest? Wat vindt de minister daarvan? Acht hij het feit dat hij dat op overeenstemming gericht overleg niet gevoerd heeft wel in overeenstemming met ILO-verdrag 151, en zo ja, waar baseert hij dat dan op? Wat was ertegen, vraag ik de minister net als in eerste termijn, om over zoiets verstrekkends als dit wetsvoorstel gewoon overleg te voeren, zonder dat dat het officiële oogo-stempel draagt? Waarom is de minister niet gewoon met de bonden om tafel gaan zitten? Daar is toch vier jaar lang gelegenheid voor geweest? Wat vindt de minister ervan — ook dat heb ik in eerste termijn gevraagd — dat de gemeenten al hebben aangegeven dat zij het georganiseerd overleg dat lokaal plaatsvindt meteen zullen beëindigen als dit wetsvoorstel wordt aangenomen en dat er decentrale overheden zijn die al hebben aangegeven dat zij niet meer met de vakbonden zullen gaan onderhandelen over collectieve arbeidsvoorwaarden, als dit wetsvoorstel wordt aangenomen, maar dat ze dat verplaatsen naar de ondernemingsraad? Kan hij zich voorstellen dat dat het vertrouwen bij de bonden er niet groter op maakt?
Mocht deze wet het halen, is de minister dan bereid om zich wel aan zijn eigen ROP-regeling te houden en alsnog naar overeenstemming te streven met de bonden over de invoeringswetten en de overige wet- en regelgeving die noodzakelijk zullen zijn om deze wet op een fatsoenlijke manier te laten landen? Is de minister verder bereid, afspraken te maken met de bonden hoe in een nieuw overlegstelsel hun positie fatsoenlijk en passend geborgd wordt? Ten slotte nog een vraag waarop ik in eerste termijn ook geen antwoord heb gekregen: wil de minister toezeggen dat er geen bezuinigingen zullen plaatsvinden op het ambtelijk apparaat om de kosten van invoering van deze wet te dekken? In de schriftelijke antwoorden staat namelijk dat de minister die dekking eventueel in apparaatskosten zal gaan zoeken. Is hij het met ons eens dat de invoering van deze wet geen banen mag kosten?
Veel vragen. Ik zie verlangend uit naar goede antwoorden, want die zullen hopelijk helpen om de worsteling van mijn fractie met dit wetsvoorstel tot een einde te brengen.