Verslag van de vergadering van 17 januari 2017 (2016/2017 nr. 14)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 10.47 uur
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
Voorzitter. Soms realiseer je je weer hoe afhankelijk wij allemaal zijn van het elektriciteitsnetwerk in dit land, want als dat stopt, dan stopt er heel veel en dan is de uitstraling enorm. Ik moest vanochtend toen ik wakker werd zelfs een kaarsje aansteken. Dat kon ik gelukkig nog wel vinden, maar ook de radio doet het dan niet, dus vraag je je ook af: hoe kom ik er nu achter wat er aan de hand is? Maar goed, dit even terzijde. Ik ben blij dat ik hier dan toch ben en dat ik het woord mag voeren over dit onderwerp, want dat gaat mijn fractie zeer ter harte.
Het gaat om de richtlijn die geïmplementeerd gaat worden met het oog op het verduidelijken van de beoordelingsprocedure van de milieueffectrapportage op kwaliteit en inhoud. Die procedure moet verbeterd worden en de procedure moet worden gestroomlijnd met andere milieubeoordelingen ten gevolge van EU-regelgeving. Dat zou allemaal ertoe moeten leiden dat het milieu beter beschermd wordt, dat hulpbronnen efficiënter gebruikt worden en dat we in Europa de duurzame groei gaan bevorderen. Mijn fractie maakt zich er zorgen over of deze wijziging van de MER-regelgeving dat allemaal gaat bewerkstelligen. Er is namelijk nogal wat aan de hand op dit moment op het gebied van het omgevingsrecht. Dat wordt fundamenteel gewijzigd, inclusief de milieueffectrapportage.
De wetgeving inzake de milieueffectrapportage is tot stand gekomen om het milieubelang een expliciete rol te geven in de besluitvorming over plannen en projecten zoals wegen, vliegvelden, industrieterreinen, woningbouwlocaties, kantoorcomplexen en agrarische bedrijfsterreinen. De expliciete positie van het milieubelang dreigt zowel in deze herziening van de MER-richtlijn als in de nieuwe Omgevingswet met al haar AMvB's verzwakt te worden. Onder het motto "eenvoudige regelgeving, versnelling van procedures en meer flexibiliteit voor initiatieven" worden harde wettelijke waarborgen afgeschaft en vervangen door de mantra: heb vertrouwen in overheden en in de initiatiefnemers van projecten en geef hen de ruimte en de verantwoordelijkheid. En ach, als het allemaal fout loopt, kan iedereen achteraf naar de rechter stappen of om handhaving vragen bij het bestuur van de gemeente of de provincie.
Mijn fractie heeft veel moeite met deze wijzigingen, die naar ons idee de wettelijke bescherming van milieubelangen en de wettelijke basis daarvan verzwakken. Dit is sluipenderwijs al jaren aan de gang. Het economisch belang weegt zwaarder en mag niet gedwarsboomd worden door milieubelangen en inspraak van bewoners die naar het idee van het kabinet een te grote rol in het besluitvormingsproces hebben. Het permanent maken van de Crisis- en herstelwet, de Omgevingswet en de versoberingen in de MER-regelgeving passen allemaal in deze lijn. Meer ruimte voor initiatiefnemers, veelal de partijen die juist economische belangen hebben, meer snelheid voor hen, meer flexibiliteit en minder procedurele lasten. Mijn fractie vindt het ook bijzonder lastig dat nu voortdurend door elkaar loopt wat er in de Omgevingswet wordt geregeld en wat er in deze milieueffectherziening wordt geregeld en dat wij op meerdere momenten dan weer iets in de Omgevingswet moeten regelen en dan weer iets in de milieuregelgeving. Deze wijze van besluitvorming en deze procedure vinden wij niet de meeste helderheid bieden, terwijl de besluitvorming duidelijk en helder moet zijn. Ik hoor daarover graag de opvattingen van de minister.
Ik zal nu ingaan op de wijziging die voor ons ligt, te beginnen met de afschaffing van de verplichte onafhankelijke toetsing door de Commissie m.e.r. van de milieueffectrapportage bij complexe projecten. Daar heeft mijn fractie een groot probleem mee. Tijdens het plenaire debat over de Omgevingswet heb ik kritische vragen gesteld over verslechteringen in de project-MER, zoals het schrappen van de onafhankelijke kwaliteitstoets door de Commissie m.e.r. bij complexe projecten. De minister verwees naar de wet die we vandaag behandelen en die toentertijd in de Tweede Kamer lag en stelde dat de m.e.r. en de functie daarvan niet worden ingeperkt in de Omgevingswet. Immers, het bevoegd gezag bepaalt straks zelf bij een project-MER of de Commissie m.e.r. om advies wordt gevraagd. Ook in de schriftelijke behandeling voorafgaand aan het debat van vandaag schreef de minister dat dit wetsvoorstel geen wijziging bevat ten aanzien van de rol van de Commissie m.e.r.
Ik vind dit verhullende antwoorden. Het is voor de praktijk van de Commissie m.e.r. en voor de praktijk van de onafhankelijke kwaliteitstoetsing wel degelijk een ingrijpende verandering dat deze onafhankelijke kwaliteitstoets op de project-MER is geschrapt en "afhankelijk" wordt van de goede wil van het bevoegd gezag en de bereidheid om hiervoor kosten te maken. Dat geldt zeker nu die kosten flink verhoogd zijn. Omdat het kabinet besloot tot een kostendekkende tariefstelling voor de Commissie-m.e.r. kan dat een reden zijn om ervan af te zien. Deze Kamer heeft daar zorgen over geuit en de minister heeft een evaluatie toegezegd in 2016. Hoe staat het met deze evaluatie?
De bestaande verplichting om voor complexe projecten de Commissie m.e.r. een onafhankelijke inhoudelijke beoordeling van de milieueffectrapporten te laten maken, wordt dus afgeschaft. De minister motiveert dit door te stellen dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de informatie en de kwaliteit van de besluitvorming bij het bevoegd gezag ligt, vaak B en W van gemeenten of Gedeputeerde Staten van de provincies. De minister vindt het belangrijk dat het bevoegd gezag, bijvoorbeeld B en W, een bewuste keuze maakt voor het al dan niet vragen van onafhankelijk advies, want het bevoegd gezag zal dan grote waarde hechten aan zo'n onafhankelijk advies, zo stelt de minister in haar beantwoording aan onze Kamer. Dat geldt dus blijkbaar minder wanneer het een wettelijk verplicht onafhankelijk advies is. Bovendien zegt de minister dat deze situatie al geldt voor de gewone projecten, dus waarom zou er nog een wettelijke verplichting nodig zijn voor de complexe projecten en waarom zou dat anders zijn? Zo schreef zij in de beantwoording.
Dit is weinig overtuigend. Juist voor complexe projecten is een onafhankelijk advies cruciaal. Het gaat hier vaak om ingewikkelde projecten, waarvan de gevolgen moeilijk te overzien zijn, die op alle andere terreinen effecten kunnen hebben en waarbij er cumulatie kan plaatsvinden in milieubelasting. Ik hoorde mevrouw Teunissen net al voorbeelden noemen uit de intensieve veehouderij. Daarin is daarvan voortdurend sprake, wellicht meer dan in wat voor andere situatie dan ook. Juist dan is een milieueffectrapportage van hoge kwaliteit van groot belang en dus een toets op de kwaliteit door een onafhankelijke Commissie m.e.r. Dit belang wordt alleen maar groter met de Omgevingswet, die taken en bevoegdheden bij gemeenten neerlegt, tenzij er sprake is van overstijgende belangen.
De Omgevingswet verschuift veel taken naar de initiatiefnemer, zoals het laten opstellen van een milieueffectrapportage. Dan is het juist cruciaal dat het lokaal bevoegd gezag haar taak ter bewaking van de kwaliteit van de informatie en de besluitvorming degelijk vervult, met ondersteuning van een onafhankelijk advies van de Commissie m.e.r. Het mag niet zo zijn dat juist een onwillig B en W dat vanwege economische belangen coûte que coûte een bepaald project wil doorzetten, niet om een onafhankelijk advies vraagt. Hetzelfde geldt voor een B en W dat niet voldoende menskracht, capaciteit en geld heeft en daarom niet toekomt aan een onafhankelijk advies, of een B en W dat de kosten van onafhankelijke toetsing te hoog vindt, zoals ik eerder aangaf. Een onafhankelijke toetsing van de milieueffectrapportage door de Commissie m.e.r. draagt bij aan kwalitatief goede kennis en informatie over onder andere milieueffecten, en daarmee aan een goede besluitvorming. Laat dat dus niet over aan de goede wil van het bevoegd gezag, maar leg het vast in de wet.
Ook voor de participatie van burgers is een onafhankelijke toetsing van de milieueffectrapportage zeer belangrijk. Burgers staan al op achterstand ten opzichte van initiatiefnemers en overheden. Voor hen is een onafhankelijke toetsing van de informatie over een project, de milieueffecten en de mogelijke alternatieven heel belangrijk. Het versterkt de transparantie en het vertrouwen in een goede besluitvorming. Wij vinden dan ook dat die onafhankelijke toetsing door de Commissie m.e.r. in het geval van complexe projecten dient te blijven bestaan, gezien het belang voor de kwaliteit van informatie, de kwaliteit van de besluitvorming en het ondersteunen van participatie door burgers en belanghebbenden. Ik hoor graag een reactie van het kabinet.
In de schriftelijke beantwoording wees de minister op de goede ervaringen met de Crisis- en herstelwet, waarin de verplichting van een onafhankelijke toets door de Commissie m.e.r. was afgeschaft. De minister schrijft in antwoorden op de vragen van mijn fractie dat de Crisis- en herstelwet laat zien dat bevoegde gezagen hiermee verstandig omgaan en dat volgens haar verwachting het bevoegd gezag meestal advies bij de Commissie m.e.r. zal aanvragen. Waar baseert de minister dit op? De Commissie m.e.r. heeft nagegaan dat van de 100 projecten in het kader van deze wet er slechts vijf vrijwillig onafhankelijk getoetst zijn, waarvan drie luchthavenbesluiten, te weten Twente, Lelystad en Eindhoven. Verder zijn negentien wegenprojecten, waarbij ik onder andere doel op de Ringweg-Zuid, de A7 bij Groningen, niet vrijwillig onafhankelijk getoetst. Daaronder vallen veel rijkswegen, waar deze minister het bevoegd gezag voor is. Maar zelfs zij doet het niet. GroenLinks ontvangt graag nadere informatie van de minister over de gang van zaken rond de vrijwillige onafhankelijke MER-toetsing van projecten. Onze conclusie is vooralsnog dat er slechts in 5% van de gevallen vrijwillig onafhankelijk advies is aangevraagd. Waar komt de verwachting van de minister vandaan dat bevoegd gezagen dit meestal wel zullen doen? In dit licht wijs ik nogmaals op de fors gestegen kosten en de evaluatie die de minister ons heeft toegezegd. Is zij bereid, alsnog die verplichting voor een onafhankelijke m.e.r. voor complexe projecten te handhaven?
Daarnaast hebben wij een probleem met het schrappen van de verplichting tot monitoring van de milieueffecten, zeker als het om complexe projecten gaat. Het bevoegd gezag moet expliciet besluiten of monitoring van effecten moet plaatsvinden en, zo ja, van welke effecten, op welke wijze en hoelang. Mijn fractie ziet hierin het risico dat bepaalde milieueffecten niet gemonitord worden, terwijl dat wel van belang is voor natuur, milieu en gezondheid. Wij vragen de minister, waarom er niet altijd een onafhankelijke toetsing is op basis van bestaand wetenschappelijk onderzoek, op basis waarvan de te monitoren milieueffecten worden vastgesteld. Daarnaast hebben we zorgen over de kwaliteit van de monitoring. Waarom kiest het kabinet niet voor een landelijke kwaliteitsstandaard? De minister antwoordt op schriftelijke vragen hierover dat de kwaliteit van de monitoring wordt geborgd door de mogelijkheden van beroep tegen het besluit. Dat is wel echt de omgekeerde wereld. De burger of de belanghebbende moet dus voortaan voor borging van kwaliteit zorgen door in beroep te gaan. Hiermee gooit de overheid haar verantwoordelijkheid wel erg makkelijk over de schutting. Bovendien doet dit geen recht aan de realiteit van het in beroep gaan. Er bestaan daarvoor hoge drempels, zoals de stijgende kosten, het enorme tijdsbeslag, de terughoudende toetsing door de rechter en de grote hoeveelheid kennis en informatie die nodig is om kans op succes te hebben. Ook in antwoord op onze vraag hoe geborgd wordt dat alle belangrijke milieueffecten worden meegenomen en gemonitord, verwijst de minister naar de mogelijkheid om naar de rechter te stappen. Zo wordt borging van kwaliteit dus afhankelijk van de vraag of er een burger of belanghebbende is met genoeg tijd, geld en mogelijkheden om naar de rechter of een beroepsinstantie te stappen. Dit kan toch niet de bedoeling zijn?
Ook waar het gaat om de uitvoering van passende maatregelen die zijn vastgelegd of noodzakelijk zijn om overschrijding van milieugrenzen tegen te gaan, verwijst de minister naar het bevoegd gezag dat dit moet handhaven en de burger of belanghebbende die het bevoegd gezag om handhaving kan vragen. Ook hier is de burger of belanghebbende in een zwakkere positie, afhankelijk van de mogelijkheden en de wil van het bevoegd gezag om tot handhaving over te gaan. Want wat gebeurt er als het bevoegd gezag dat niet wil of zegt daarvoor geen geld of capaciteit te hebben? Hoe is het nemen van de noodzakelijke passende maatregelen geborgd?
Waar het gaat om de participatie geeft de minister aan dat het bevoegd gezag achteraf moet motiveren, hoe het is omgegaan met de participatie en met de resultaten van het MER. De minister wil niet wettelijk vastleggen op welke wijze participatie mogelijk moet worden gemaakt en hoe de kwaliteit van de participatie wordt geborgd. Dit biedt heel weinig houvast voor burgers en belanghebbenden. De machtsbalans tussen initiatiefnemers van projecten en burgers verschuift verder ten nadele van de burgers. In combinatie met andere verschuivingen in de Omgevingswet, zoals meer ruimte voor initiatiefnemers, meer flexibiliteit en afschaffing van de verplichte toets van de m.e.r. door de Commissie m.e.r., ziet dit er niet goed uit voor de participatie. Hoe ziet de minister dit? Wat zal zij doen om te borgen dat participatie voldoende plaatsvindt?
Ik heb nog een aantal kritische opmerkingen over mogelijke belangenverstrengeling doordat passende scheiding van functies niet voldoende plaatsvindt. Want wanneer het bevoegd gezag, bijvoorbeeld burgemeester en wethouders, zowel de initiatiefnemer van een project is als degene die de kwaliteit van de informatie over milieueffecten, gezondheidseffecten en de besluitvorming moet borgen, kan er belangenverstrengeling optreden. Het is niet ondenkbaar — B en W heeft immers vaak grote belangen bij het doorgaan van een project, zowel financieel-economisch als politiek — dat hier een zekere vorm van belangenverstrengeling op zal treden en dat het daarom juist van groot belang is dat er een heldere en transparante scheiding is tussen die rol als initiatiefnemer van een project en die als bevoegd gezag, dat kwaliteit moet toetsen en het besluitvormingsproces moet borgen. De EU-richtlijn schrijft dan ook een scheiding van het administratieve proces voor. Ambtenaren die betrokken zijn bij het project zelf mogen niet betrokken zijn bij de beoordeling van de kwaliteit van de informatie die nodig is voor een goede besluitvorming, zoals de beoordeling van de milieueffecten en de gezondheidseffecten.
Het kabinet heeft de bepaling hierover in de richtlijn een-op-een overgenomen in het voorliggende wetsvoorstel. Daarmee zegt de wet nog bijzonder weinig over hoe deze administratieve scheiding vorm moet worden gegeven en moet worden waargemaakt in de praktijk. Vooral voor kleine gemeenten is de scheiding in de praktijk moeilijk te realiseren. Wel is bij amendement van de fractie van de Partij van de Arbeid in de Tweede Kamer in de wet opgenomen dat het bevoegd gezag de wijze waarop het dit doet, in werkprocessen en procedures moet vastleggen en moet zorgdragen dat deze worden nageleefd. Hiervoor wordt een handreiking passende scheiding functies opgesteld. Kan de minister ons informeren over de inhoud van deze handreiking? Wij vernamen dat in het concept een scheiding alleen maar op persoonsniveau wordt doorgevoerd en dat het dus mogelijk blijft dat binnen één gemeentelijke afdeling zowel degenen werken die de rol van de initiatiefnemer moeten voorbereiden als degenen die moeten zorgen voor een goede beoordeling van de milieueffecten en de borging van de kwaliteit van de besluitvorming. Om dat binnen één afdeling te laten plaatsvinden, lijkt mijn fractie volstrekt onvoldoende. Ik verwijs hierbij ook naar de uitspraak van de Raad van State van 17 december 2014 en naar een prejudiciële beslissing van het Europese Hof van Justitie van 28 juli 2016, waarin beide instanties zeer kritisch kijken naar de schijn van partijdigheid. De Raad van State stelde op grond daarvan een appellant in het gelijk. Het Europese Hof oordeelde dat in het geval het bevoegd gezag zowel initiatiefnemer als verantwoordelijk voor het milieuadvies daarover is, moet zijn gewaarborgd dat het milieuadvies onafhankelijk tot stand komt. Als dat niet gewaarborgd wordt, moet het plan of programma worden vernietigd en kunnen alleen onder strikte voorwaarden rechtsgevolgen tijdelijk in stand worden gehouden. Dat dient dan getoetst te worden door de rechter of het Europese Hof. Kortom, de eisen ten aanzien van de administratieve scheiding, om daarmee volstrekt onafhankelijk milieuadvies te borgen, zijn streng. Hoe zal Nederland hieraan voldoen? Graag een toelichting op wat de minister voorbereidt in de handreiking.
Daarnaast is het kabinet niet bereid, ook een bestuurlijke scheiding aan te brengen, terwijl die juist van groot belang is voor vertrouwen in de overheid bij burgers, voor het vermijden van de schijn van belangenverstrengeling en voor een transparante en vertrouwenwekkende besluitvorming. De minister vindt dit overbodig, daarbij verwijzend naar de Algemene wet bestuursrecht. Die zou voldoende borging in het rechtstelsel bieden, want iedere belanghebbende kan in beroep gaan. De minister laat het weer aan de burger over. De echte aap uit de mouw is het mantra "Nederland wil geen koppen op EU-regelgeving". Dat is immers afgesproken in het regeerakkoord. Ik doe een beroep op de minister om naar het grote belang van het borgen van onbevooroordeelde besluitvorming te kijken. Een scheiding op bestuurlijk niveau is naar de mening van mijn fractie cruciaal voor een transparante en onafhankelijke besluitvorming en voor de legitimiteit van en het vertrouwen in de overheid. Dat vertrouwen moet ergens op gebaseerd zijn, zeg ik tegen de minister. Je kunt niet van burgers en belanghebbenden vragen om de overheid blindelings te vertrouwen. Die les hebben we inmiddels toch wel geleerd.
Ik kom tot een afronding. Mijn fractie is kritisch over dit wetsvoorstel over het afschaffen van de verplichting tot een onafhankelijke kwaliteitstoets in een project-MER bij complexe projecten door de Commissie m.e.r., zeker in samenhang met de decentralisatie en de flexibilisering in de nieuwe Omgevingswet. Daarnaast zijn wij buitengewoon kritisch over het niet meer verplichten tot monitoring en het ontbreken van de kwaliteitstandaarden daarbij. Ook zijn wij kritisch over de gebrekkige scheiding van functies als een overheid, bijvoorbeeld een gemeente, zowel de initiatiefnemer als het bevoegd gezag van een project is. Wij zijn buitengewoon benieuwd naar de antwoorden van de minister. Daarvan is onze uiteindelijke beoordeling van deze wetswijziging afhankelijk.