Verslag van de vergadering van 24 januari 2017 (2016/2017 nr. 15)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.23 uur
De heer De Graaf i (D66):
Voorzitter. Ik heb de eer ook te mogen spreken namens de fractie van de OSF.
Laat ik natuurlijk beginnen met de initiatiefnemer, mijn oud-collega in de Tweede Kamer Kees van der Staaij, te complimenteren met zijn volharding en uithoudingsvermogen. Zijn initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet diende hij oorspronkelijk in samen met Mat Herben van de LPF. Dat geeft al aan hoe lang dat geleden is. Meer dan tien jaar later ligt het voorstel hier in eerste lezing. Proficiat dat het zo ver gekomen is, hetgeen overigens niet wil zeggen dat het nog verder zal gaan.
Het voorstel van de heer Van der Staaij behelst een aanvulling op artikel 91 van de Grondwet met een drietal leden die alle betrekking hebben op het introduceren van een goedkeuringsvereiste van twee derde van de uitgebrachte stemmen in beide Kamers bij verdragen betreffende de Europese Unie. Daar moet dan onder worden verstaan verdragen tot wijziging van verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest, besluiten van de Unie die tot eenvoudige wijziging van die verdragen leiden en tot slot verdragen over de toetreding van nieuwe leden. In de stukken en in het plenaire debat aan de overzijde is al duidelijk geworden dat een kernpunt van de discussie over dit voorstel wordt gevormd door de vraag of de huidige bepaling van artikel 91, derde lid van de Grondwet, die een tweederdemeerderheid in beide Kamers voorschrijft indien een verdrag bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet of tot afwijken noodzaken, niet al voldoende waarborg biedt. Is die grondwetsbepaling niet al genoeg slot op de deur? Bestaat er wel een noodzaak om daar nog een tweede slot aan toe te voegen?
Ik veroorloof mij een persoonlijk terzijde. Het is vandaag precies een jaar geleden dat mijn leermeester in het staatsrecht, de Nijmeegse hoogleraar Tijn Kortmann, overleed. Ik haal hem hier in dierbare herinnering aan, omdat hij zich meermalen over de doorwerking van de internationale rechtsorde in de Nederlandse constitutie heeft uitgelaten. Meer dan 32 jaar geleden mocht ik met hem samen in het Nederlands Juristenblad over de procedure tot goedkeuring van verdragen ex artikel 91, derde lid, publiceren. Wij plaatsten toen de nodige kanttekeningen bij de procedure die onder meer een potentieel conflict tussen Tweede en Eerste Kamer in zich draagt. Wat immers als beide Kamers een ander oordeel hebben over de vraag of een verdrag van de Grondwet afwijkt? Volstaat dan in de ene Kamer een gewone en in de andere slechts een gekwalificeerde meerderheid? En was het dan niet verstandig om een vorm van conflictbeslechting te regelen?
Kortmann maakte 25 jaar later ook deel uit van de Staatscommissie Grondwet, in de wandelgang ook wel de Staatscommissie-Thomassen geheten, die zich onder meer juist op verzoek van de Tweede Kamer over de werking van artikel 91, derde lid boog in het kader van de behandeling van ditzelfde initiatiefvoorstel-Van der Staaij, dat in 2009 nog in de Kamer werd behandeld. De staatscommissie meende in meerderheid dat de kritiek op de procedure van artikel 91, derde lid weliswaar hout snijdt, maar dat alternatieven nog meer bezwaren kennen en dat de tekst dus maar beter gehandhaafd kan blijven. Alles bij elkaar was dat wel een wijs oordeel.
De voltallige staatscommissie meende, naar mijn oordeel terecht, dat in het verleden de toepassing van artikel 91, derde lid te restrictief is uitgelegd. Dat wil zeggen dat de regering en beide Kamers te snel een enge interpretatie hebben aangenomen die alleen ziet op de letter van de grondwettelijke bepalingen. Anders gezegd: niet alleen verdragen die afwijken van concrete bepalingen van de Grondwet vergen een tweederdemeerderheid in beide Kamers, maar ook verdragen die afwijken van de geest van die bepalingen, van daaraan ten grondslag liggende beginselen. Mijn fractie is het daarmee wel eens. Het advies vraagt van de regering en beide Kamers een andere attitude, minder formalistisch wellicht en meer extensief interpreterend. Dat is lastig en daar wijst de regering ook op, maar het is niet onmogelijk. Het helpt daarbij dat de regering sinds enkele jaren in de toelichting bij elk goedkeuringswetsvoorstel nadrukkelijk ingaat op de toepasselijkheid van artikel 91, derde lid. De Afdeling advisering van de Raad van State kan, in het onwaarschijnlijke geval dat in haar advies over goedkeuringswetsvoorstellen niet op deze toepasselijkheid is ingegaan, om nadere voorlichting worden gevraagd.
Een meerderheid van de Staatscommissie-Thomassen meende nog maar enkele jaren geleden dat dit niet genoeg was en dat in de lijn van het voorliggende initiatiefvoorstel ook een waarborg in de Grondwet moest worden opgenomen dat voor ons land en voor het constitutionele bestel belangrijke verdragen op een ruime parlementair-democratische legitimering kunnen rekenen, ook als zij niet van de Grondwet afwijken. Die meerderheid viel vervolgens weer uiteen in voorstanders van een formeel criterium, zoals ook het voorstel-Van der Staaij beoogt en leden die meer heil zagen in een materieel criterium, bijvoorbeeld iets als "wezenlijke constitutionele gevolgen" of "aanzienlijke gevolgen voor de rechten en plichten van burgers". Kortmann maakte geen deel uit van die meerderheid en voorzag met de minderheid van de staatscommissie dat concretiseringen van formele of materiële criteria op grote problemen zouden stuiten. Ik denk dat hij het gelijk aan zijn zijde had en dat blijkt ook wel bij de behandeling van het huidige initiatiefvoorstel.
Laat ik eerst de vraag aan de initiatiefnemer stellen waarom hij zijn voorstel beperkt tot verdragen die de Europese Unie betreffen. Zijn stelling is eerder geweest dat deze EU-verdragen wezenlijk anders zijn dan andere volkenrechtelijke organisaties scheppende verdragen zoals de verdragen inzake de NAVO of de Verenigde Naties, omdat zij een doorwerking kennen in onze nationale rechtsorde. Ik vraag mij af of dat in alle gevallen zo is. Ik hoef alleen maar op artikel 5 van het NAVO-verdrag te wijzen, het bekende "een aanval op een is een aanval op allen". Maar dat daargelaten, roept het de kwestie op waar het de initiatiefnemer nu precies om gaat. In het debat in de Tweede Kamer noemde hij een criterium dat niet in de voorgestelde bepalingen is opgenomen, namelijk "een grote impact op onze constitutionele rechtsorde". Geldt dat echt voor alle wijzigingen van de EU-verdragen die nog in het verschiet liggen? Wellicht kan daar nog twijfel over bestaan, bijvoorbeeld wanneer het wijzigingen betreft inzake de bevoegdheidsverdeling tussen Raad, Commissie en Europees Parlement. Maar is dat door de heer Van der Staaij gehanteerde criterium, dat nu een deel van de wetsgeschiedenis vormt, ook van toepassing op toetredingsverdragen waar zijn voorgestelde artikel 91, zesde lid, op ziet? Heeft de toetreding tot de Unie van bijvoorbeeld Kroatië in 2013 een grote impact op onze constitutionele rechtsorde gehad? Mij ontgaat het constitutionele aspect bij dit artikellid, nog daargelaten de opmerkingen van de heer Schrijver over de wetssystematische overbodigheid. Een nadere toelichting van de initiatiefnemer zou ik hier op zijn plaats vinden.
De motivering van het initiatiefvoorstel overtuigt mijn fractie vooralsnog niet. Dan bedoel ik niet alleen wat ik zojuist al zei. Het formele criterium van alle verdragen tot wijziging van EU-verdragen is te ruim, omdat straks wellicht ook onbenulligheden tot gekwalificeerde meerderheden moeten leiden en te beperkt, omdat wat een grote impact heeft op de constitutionele rechtsorde niet per se gereserveerd blijft voor EU-verdragen. Wat denkt de initiatiefnemer in dit verband bijvoorbeeld van mensenrechtenverdragen van de Raad van Europa of de Verenigde Naties?
Mijn fractie krijgt de indruk dat de heer Van der Staaij iets anders op het oog heeft, namelijk de onvrede die thans bestaat met de Europese Unie, het democratisch tekort binnen die Unie en het gebrek aan transparantie en verantwoording over de inzet van de eigen regering. Als dat zo is, dan heeft hij overigens gelijk, maar is zijn voorstel daar geen oplossing voor. Dan zullen we meer moeten investeren in de transparantie van Europa zelf, in een volwassen Europese democratie en in een vroegtijdig goed mandateren van de eigen Nederlandse regering in het Europese besluitvormingsproces. Als dat laatste goed gebeurt, is er ook minder reden om grondwettelijk een extra slot op de deur te zetten. Zou de initiatiefnemer hier nog op kunnen ingaan?
Ik ben ook in verwarring gebracht door andere uitspraken van de initiatiefnemer. Meermalen heeft de heer Van der Staaij zijn voorstel in het teken gezet van een soort constitutionele moraliteit. Hij vroeg zich aan de overzijde af of het wel eerlijk is zoals we het nu geregeld hebben. Ik citeer hem: "Dat is toch geen eerlijk constitutioneel spelregelgeheel?" Ik meen dat ook de heer Van Dijk zojuist namens de SGP-fractie daarop wees. Ik begrijp uit de in de Tweede Kamer door de heer Van der Staaij gebezigde woorden dat hij van oordeel is dat zware, ingrijpende regelgeving een zwaardere democratische legitimering behoeft, zoals wij dat bijvoorbeeld hebben geregeld voor wijzigingen van onze Grondwet. Maar waarom beperkt hij zijn voorstel dan tot wijzigingen van Europese verdragen? Is het dan wel eerlijk dat ingrijpende multilaterale handelsverdragen of nationale organieke wetgeving met verstrekkende gevolgen voor de verhoudingen tussen overheden en voor rechten en plichten van burgers gewoon een simpele meerderheid vragen en met simpele meerderheid worden gelegitimeerd?
De fractie van D66 heeft duidelijke aarzelingen bij dit initiatiefvoorstel, die ik ook mag uitspreken namens de OSF. Wij aarzelen bij de motivering en vinden het weinig consistent en coherent. We waarderen wel de poging om de kennelijke omissie in de Grondwet — Europa komt in de hele tekst nergens voor — te corrigeren, maar denken niet dat dit daarvoor de meest aangelegen manier is. We denken wel graag mee over betere positionering van de Europese samenwerking in de Grondwet. Dat gezegd zijnde, is mijn voorlopige conclusie in deze eerste termijn dat voor dit initiatiefvoorstel tot grondwetsherziening geen dwingende noodzaak bestaat, zeker tegen de achtergrond van artikel 91, derde lid, dat immers al voorschrijft dat verdragen die afwijken van de Grondwet met gekwalificeerde meerderheid moeten worden goedgekeurd. Als de regering en beide Kamers dit grondwettelijke voorschrift serieus nemen, lijkt een extra regeling voor EU-verdragen overbodig, nog los van de overige reeds genoemde bezwaren.
De heer Diederik van Dijk i (SGP):
De heer De Graaf ziet dus wel iets in een ruimere interpretatie van artikel 91, lid 3. Dat vind ik op zich wel winst. Ik heb de Handelingen uit de afgelopen jaren goed gelezen en daarin las ik dat zowel in deze Kamer als aan de overkant meermalen is uitgesproken dat er inderdaad een ruimere interpretatie moet komen. Het is er echter nooit van gekomen. Wat voor signalen heeft de heer De Graaf dat die ruimere interpretatie zoals hij die voorstaat er in de toekomst wel zal zijn?
De heer De Graaf (D66):
In de eerste plaats vraagt dat enige moed en concentratie van parlementariërs aan beide zijden van het Binnenhof en ook van de regering. Ik heb al gezegd dat het goed is dat, naar ik meen, sinds 2009 de regering ook in de toelichting nadrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 91, derde lid ingaat. In de tweede plaats kwalificeerden niet alle Europese verdragen zich per se als van de Grondwet afwijkend. De ene wel en de andere niet, nog los ervan dat in alle gevallen in de praktijk toch daadwerkelijk een tweederdemeerderheid werd gehaald. U moet het dus niet omdraaien, mijnheer Van Dijk. Het is niet zo dat er elke keer te makkelijk voorbij is gegaan aan artikel 91, lid 3. Ik denk dat we in elk geval voor de toekomst moeten afspreken dat we ons niet alleen maar blind staren op de concrete grondwetsbepaling waaraan wordt getoetst, maar dat we ook kijken naar de achterliggende beginselen. Dat vraagt wakkere Kamerleden, zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer.
De heer Diederik van Dijk (SGP):
Dan blijf je wel echt afhankelijk van de politieke wil om dit te doen. Dat blijft dus een onzekerheid geven en interpretatiediscussies. Je blijft er ook mee zitten dat het betreffende artikellid nu eenmaal het woord "afwijken" bevat. Je kunt het moeilijk heel anders gaan interpreteren. Blijft het dan toch niet heel problematisch?
De heer De Graaf (D66):
Ik vind het niet zo vreselijk problematisch. Wat ik wel problematisch vind, is een formeel criterium toevoegen, een extra slot op basis van een formeel criterium, namelijk verdragen die een wijziging van verdragen betekenen die de Europese Unie grondvesten. Dat vind ik, zoals ik al heb gezegd, een te ruim criterium en overigens ook een te strak criterium, een te beperkt criterium, waar het gaat om het achterliggende beginsel dat de heer Van der Staaij tot uitdrukking wil brengen, namelijk regelgeving die een grote impact heeft op onze constitutionele rechtsorde.
Ik ken de heer Van der Staaij — daarmee sluit ik af — als een zorgvuldig man die niet over één nacht ijs gaat. De afgelopen tien jaar is er überhaupt maar weinig ijs geweest. Ik kijk desalniettemin met veel belangstelling uit naar zijn reactie op onze vragen en kanttekeningen.