Verslag van de vergadering van 31 januari 2017 (2016/2017 nr. 16)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.35 uur
De heer Engels i (D66):
Voorzitter. Ik heb de eer en het genoegen om deze bijdrage niet alleen namens de fractie van D66, maar ook namens die van de OSF te mogen uitspreken. De heer Ten Hoeve heeft de bijdrage van tevoren zelfs gelezen, want hij moest nu even weg. Ik verwelkom graag de nieuwe minister van V en J. Ik wens hem namens de fractie van de OSF veel plezier toe en namens de fractie van D66 veel sterkte, alhoewel dat ook omgekeerd het geval had kunnen zijn; beide dus. Ik sluit mij overigens aan bij de woorden die de heer Schrijver richtte tot Ard van der Steur.
Ik maak graag eerst wat algemene opmerkingen, alvorens ik op de voorliggende wetsvoorstellen kom. Het behoeft geen betoog dat de bestrijding, of in de formulering van het kabinet de "aanpak", van jihadisme niet eenvoudig is. Jihadistische netwerken kennen verschillende verschijningsvormen en werkwijzen. Deze verschillen hangen samen met contextuele factoren, zoals het gebruik van nieuwe media en de veranderingen in de geopolitieke situatie, bijvoorbeeld in en rondom Syrië. Deze factoren hebben vervolgens invloed op de verspreiding van ideologische retoriek en de keuze van strijdgebieden.
Een complicatie is verder dat uit een evaluatie van het nationale contraterrorismebeleid blijkt dat de effecten van dit beleid bijzonder moeilijk zijn vast te stellen. De ogenschijnlijke effecten kunnen immers ook door andere oorzaken tot stand zijn gekomen. Dit hangt samen met het feit dat als gevolg van de strategie van een integrale aanpak de verschillende overheidspartners verschillende instrumenten gecombineerd en tegelijkertijd inzetten. Als gevolg daarvan is het lastig om een effect, zoals het niet-uitreizen naar Syrië, toe te wijzen aan één specifieke maatregel, zoals het intrekken van een paspoort. Deze complexiteit beïnvloedt een adequate beoordeling van de doelgerichtheid, de robuustheid en de legitimiteit van het gezamenlijke interventievermogen van overheden, politie en hulpverleningsorganisaties.
De bevindingen van dit evaluatieonderzoek vallen dan ook niet mee. Ten eerste biedt de brede strategie onbedoeld ruimte voor een selectieve inzet van middelen. Ten tweede laten de partners elkaar los in tijden van vermeende of daadwerkelijk verminderde urgentie. Ten derde fluctueert de capaciteit van de verschillende partners sterk en ten vierde verhindert de beoogde coördinatie vanuit de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid niet het ontstaan van rolconflicten. Daaruit kan worden geconcludeerd dat het ontwikkelen en inzetten van instrumenten die zijn gericht op de bestrijding van terrorisme en jihadisme, op een zorgvuldige en samenhangende wijze dient te gebeuren. Symboolpolitiek, gebaseerd op oppervlakkige analyses en ondersteund door krachtig taalgebruik, maakt een samenleving eerder onveiliger dan veiliger. De context van het contraterrorisme blijft immers complex. Dreigingsontwikkelingen zijn moeilijk voorspelbaar, de partnerorganisaties blijven divers van aard en de opgebouwde expertise veroudert snel. Investeringen in contraterrorisme vragen dus om een strategie die gericht, geborgd en gedragen is.
Onze fracties hebben zich in deze Kamer herhaaldelijk bezorgd getoond over de aanhoudende stroom van wetsvoorstellen met uiteenlopende repressieve maatregelen ter bestrijding van criminaliteit en terrorisme. Niet zelden bleek de politieke wil sterker dan de verantwoordelijkheid om ook de noodzaak, de meerwaarde en de rechtsstatelijkheid van dit type wetsvoorstellen te bekijken. Ik noem de wetgeving tot verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven, de strafbaarstelling van het deelnemen en meewerken aan training voor terrorisme, de financiering van terrorisme en het verruimen van de mogelijkheden voor het ontnemen van het Nederlanderschap. Daarnaast zijn meerdere delictsomschrijvingen breder geformuleerd en is inmiddels voor meer strafbare feiten voorlopige hechtenis mogelijk gemaakt. Daardoor zijn de middelen voor vrijheidsbeneming uitgebreid, ook voor minder ernstige vormen van veiligheidsbedreiging. Vervolgens zijn naast deze verruimde strafbaarstellingen nieuwe bestuurlijke maatregelen met een vrijheidsbeperkend karakter ontwikkeld voor gevallen waarin nog geen sprake is van strafbaar handelen of de voorbereiding daarvan. Daarnaast zijn de mogelijkheden om inbreuk te maken op de privacy toegenomen. De jarenlang gekoesterde klassieke waarden van de Nederlandse strafvordering hebben als gevolg daarvan in een tijdsbestek van tien jaar substantieel aan betekenis ingeboet. Onze fracties betreuren deze ontwikkeling en leggen dit gevoel mede ten grondslag aan de beoordeling van de thans voorliggende voorstellen.
Deze drie wetsvoorstellen hebben een geduchte schriftelijke behandeling en voorbereiding ondergaan. Ook mijn fractie heeft zich daarin niet onbetuigd gelaten. Ik dank de minister voor de veelal uitvoerige, en op onderdelen bevredigende, reactie op onze inbreng. Om die reden moet en wil ik mij vandaag tot enkele hoofdzaken beperken.
Ik ga graag eerst in op het voorstel over de intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid. De grondgedachte achter dit voorstel is dat met deze maatregel zou kunnen worden voorkomen dat personen die zich in het buitenland hebben aangesloten bij een organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid, kunnen terugkeren naar Nederland. Op een intrekking volgt immers een ongewenstverklaring, waardoor de betrokkene van een legaal verblijf als vreemdeling wordt uitgesloten.
De fracties van D66 en OSF menen dat het intrekken van de Nederlandse nationaliteit in het belang van de nationale veiligheid op zichzelf genomen aan een redelijk en begrijpelijk doel beantwoordt. Toch heeft het voorstel bij onze fracties veel vragen opgeroepen. Het gaat bij nationaliteit om een in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens erkend recht. In artikel 7 van het Europees Verdrag inzake nationaliteit wordt geïllustreerd dat een staat slechts in een strikt aantal omschreven gevallen aan burgers hun nationaliteit kan ontnemen. Onze fracties lezen daarin een beginsel op grond waarvan nationaliteit een fundamenteel recht is, waaraan niet licht getornd mag worden. In hoeverre erkent de regering nog de principiële betekenis van het recht van burgers op nationaliteit, zo vraag ik de minister graag.
De hoofdvraag is wat nu precies de toegevoegde waarde van de voorgestelde maatregelen is. Ons Wetboek van Strafrecht kent inmiddels de mogelijkheid om de Nederlandse nationaliteit in te trekken op basis van artikel 205, dat ziet op de werving voor vreemde krijgsdienst of gewapende strijd. Het Wetboek van Strafrecht kent verder artikel 140a, dat deelname aan een terroristische organisatie strafbaar stelt. Dan zijn er ook nog artikel 83 van het Wetboek van Strafrecht, dat betrekking heeft op het plegen van een terroristisch misdrijf, en sinds kort artikel 134a, dat de hulp bij en de voorbereiding van terroristische misdrijven strafbaar stelt en de intrekking van de Nederlandse nationaliteit mogelijk maakt. Dat maakt vervolging voor deze misdrijven in het buitenland en een veroordeling bij verstek mogelijk. Het kabinet vindt deze en andere strafrechtelijke instrumenten echter niet effectief genoeg voor de bescherming van de nationale veiligheid. Om die reden moet een terugkeer naar Nederland extra bemoeilijkt worden.
Graag vragen wij de minister om deze veronderstelde toegevoegde waarde nog eens te beargumenteren. Wij vragen hem om daarbij ook het risico te betrekken dat intrekking van de Nederlandse nationaliteit jihadstrijders dwingt om in het buitenland te verblijven, waardoor getraumatiseerde en gedesillusioneerde personen niet kunnen terugkeren.
Een daarmee samenhangende vraag is: wat betekent deze maatregel voor de positie van Nederland in de internationale verhoudingen? De bestrijding van het terrorisme vraagt immers meer dan ooit om internationale coördinatie. Wij vragen ons om die reden des te meer af wat de meerwaarde van dit voorstel in dat perspectief is. Graag vragen wij de minister om ook op deze punten in te gaan.
Een volgende vraag is of de in het voorstel ontwikkelde wettelijke grondslag voor intrekking van de Nederlandse nationaliteit voldoende nauwkeurig is geformuleerd. In het voortraject is van verschillende zijden gevraagd om in de wet een zo helder mogelijke definitie op te nemen van het criterium "aansluiten bij een terroristische organisatie". Op instigatie van de Raad van State is het wetsvoorstel op dit punt verduidelijkt. Uit gedragingen moet blijken dat iemand zich heeft aangesloten bij een organisatie als bedoeld in het wetsvoorstel. Bij het zich aansluiten bij een terroristische organisatie gaat het bij gedragingen om een combinatie van intentie en het verrichten van handelingen ten aanzien van een geïdentificeerde terroristische organisatie. Graag vraag ik de minister toe te lichten in hoeverre met het opnemen en de daarbij gegeven interpretatie van de term "gedragingen" van een sluitende wettelijke definitie kan worden gesproken. "Gedragingen" is immers een breed begrip, waaronder een veelheid van handelingen kan vallen.
Ik kom op de kwaliteit van de rechtsbescherming. Er is geen rechterlijke toetsing vooraf van het voornemen tot intrekking van het Nederlanderschap. De betrokkenen beschikken overigens ook niet over een daadwerkelijk effectief rechtsmiddel binnen een ordentelijke bestuursrechtelijke procedure, zoals onder meer door het College voor de Rechten van de Mens is vastgesteld. Er is immers geen reële mogelijkheid voor actieve participatie door belanghebbenden. Verplichten internationale standaarden niet tot een onaantastbare uitspraak van de rechter over de ontneming van het Nederlanderschap, zoals onder anderen De Groot en Vonk betogen in het Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid? Graag vraag ik de minister nog eens te reageren op deze veronderstelde procedurele zwaktes in de voorgestelde regeling.
Ten slotte kom ik op het veronderstelde discriminerende effect van dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel heeft in de praktijk enkel gevolgen voor Nederlanders met een dubbele nationaliteit. Dat zou ertoe kunnen leiden dat personen die over meerdere nationaliteiten beschikken, anders worden behandeld dan personen die enkel over de Nederlandse nationaliteit beschikken. Op zorgen en vragen over de rechtvaardigheid van het voorstel heeft de minister meermalen geantwoord dat het wetsvoorstel geen wijziging inhoudt ten opzichte van de huidige situatie; intrekking van het Nederlanderschap is nu immers ook niet mogelijk indien een betrokkene hierdoor staatloos zou worden. Volgens de minister kan hieruit de conclusie worden getrokken dat het wetsvoorstel per definitie niet leidt tot een ongerechtvaardigd onderscheid. Ook in de aangedragen jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ziet de minister geen aanknopingspunten voor het aannemen van een ongerechtvaardigd onderscheid. Onze fracties begrijpen deze redenering, maar wij menen dat de minister hier wel voor een strikt formele benadering kiest. Graag vragen wij de minister te beargumenteren in hoeverre het maken van onderscheid tussen Nederlanders met een enkelvoudige nationaliteit en Nederlanders met een meervoudige nationaliteit niet tot een vorm van indirect onderscheid leidt, dat vervolgens materieel op gespannen voet zou kunnen staan met artikel 1 van de Grondwet.
Ik kom op het wetsvoorstel over de reisdocumenten van personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd. Ik sluit mij aan bij wat de heer Schrijver daarover heeft gezegd. Daarover is schriftelijk dermate uitvoerig van gedachten gewisseld dat ik nu kortheidshalve geen verdere opmerkingen daarover zal maken.
Tot slot kom ik te spreken over de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. In de kern wordt daarin voorgesteld om ten aanzien van personen die op grond van hun gedragingen in verband kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, enkele bestuurlijke bevoegdheden te creëren ter bescherming van de nationale veiligheid. Het gaat om een aantal vrijheidsbeperkende maatregelen, maatregelen die de bewegingsvrijheid beperken, en bijzondere bevoegdheden voor het afwijzen van aanvragen. Voor de bewegingsvrijheidsbeperkende maatregelen is geput uit rechtsfiguren die wij kennen uit de zogenaamde voetbalwet: de meldplicht, het gebiedsverbod en het contactverbod of het groepsverbod. Daaraan wordt het nieuwe instrument van een uitreisverbod toegevoegd. In dit voorstel worden de bevoegdheden niet aan de burgemeester, maar aan de minister van Veiligheid en Justitie toegekend.
Er is heel veel kritiek op dit voorstel geuit, door de Raad van State, door het College voor de Rechten van de Mens en bijvoorbeeld door prof. Schilder — ik noem hem, omdat ik hem toevallig ken — in De Gemeentestem. Deze kritiek richt zich op de noodzaak van de maatregelen, de bestuursrechtelijke aard ervan, de gebrekkige rechtsbescherming, het onduidelijke wettelijke toepassingscriterium en de te vergaande inbreuk op geldende mensenrechten.
Onze fracties hebben na de schriftelijke voorbereiding vastgesteld dat op een aantal van de opgeworpen zorgpunten van regeringszijde bevredigend is gereageerd. Zo menen onze fracties dat de inzet van strafrechtelijke instrumenten voor het tegengaan van terrorisme in beginsel het meest voor de hand ligt. In het geval van een verdenking van een terroristisch misdrijf zal strafrechtelijke vervolging in de rede liggen en kunnen strafprocesrechtelijke middelen worden gehanteerd. Op zichzelf genomen is het dan inderdaad denkbaar dat de nationale veiligheid bescherming vraagt in situaties waarin het strafrechtelijke traject niet of nog niet kan worden gevolgd, omdat een daarvoor noodzakelijke verdenking niet of nog niet voldoende kan worden vastgesteld. In die gevallen kunnen vrijheidsbeperkende bestuurlijke maatregelen op zichzelf genomen uitkomst bieden. Deze verhinderen bovendien niet dat in een later stadium alsnog strafrechtelijke vervolging kan plaatsvinden.
Onze fracties zijn echter wel van mening dat het invoeren van een voorafgaande rechterlijke toets inderdaad niet goed mogelijk is. Tegen bestuurlijke maatregelen staat rechtsbescherming open zoals op hoofdlijnen geregeld in de Algemene wet bestuursrecht. Het bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming gaat uit van rechterlijke toetsing van genomen en in beginsel, in de meeste gevallen dus, niet van voorgenomen besluiten, voor zover deze niet specifiek als zodanig in de wetgeving zijn vastgelegd. Door de minister in dit kader genomen besluiten kunnen vervolgens op grond van rechtmatigheidscriteria door de rechter worden vernietigd. Gelet daarop moet dus wel worden vastgesteld dat er natuurlijk niet echt sprake is van een equality of arms, bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van het recht om geheime stukken in te zien. Mijn vraag aan de minister is: zou hier niet met een gescreende vertrouwensadvocaat gewerkt kunnen worden?
Een hiermee samenhangend punt van zorg is het gebrekkige toezicht. Zou het niet voor de hand liggen het genoemde rechtsbeschermingsgebrek verder te compenseren door de taken van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten uit te breiden, zoals bij amendement is gebeurd in het kader van het wetsvoorstel tot intrekking van het Nederlanderschap? In dit verband verwijs ik graag naar het artikel Een ongelijke strijd, van de hoogleraren Brouwer en Schilder in Strafblad, Tijdschrift voor wetenschap en praktijk.
Onze fracties houden grote aarzelingen bij de effectiviteit van de voorgestelde bevoegdheden. Wij denken dat de verwachtingen ten aanzien van het toepassen van de meldplicht, de gebiedsontzegging en het contactverbod weinig realistisch is en een hoog symboolgehalte heeft. Voor de bestrijding van overlast mogen deze maatregelen wellicht een effect sorteren, maar wij vragen ons echt in gemoede af of een terrorist zich zal laten weerhouden door dit soort instrumenten.
Een belangrijke vraag is of op voorhand kan worden vastgesteld dat met dit type maatregelen relevante grondrechten kunnen worden geschonden. Onze fracties erkennen dat dit in beginsel mogelijk is aangezien grondrechten niet absoluut zijn. Wij zien echter ook dat inbreuken op grondrechten die de bewegingsvrijheid garanderen, alleen kunnen plaatsvinden als aan geldende waarborgen is voldaan. Op dat punt bestaan bij onze fracties de nodige aarzelingen. Kan de bescherming van de nationale veiligheid als een legitiem doel worden aangemerkt? Om preciezer te zijn: is dit nogal algemeen geformuleerde criterium voldoende scherp om vergaande inbreuken op de bewegingsvrijheid te rechtvaardigen? Wij vinden dit nogal onbepaald. En voldoet het criterium "gedragingen die in verband kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan" in voldoende mate aan eisen van toegankelijkheid, voorzienbaarheid en proportionaliteit? Ook hiervan zijn wij niet overtuigd. Het is de vraag of de minister in het licht van een redelijke belangenafweging besluiten gedragen kan motiveren. In de memorie van antwoord geeft de minister desgevraagd aan dat aan de hand van persoonlijke gedragingen voldoende aannemelijk gemaakt zal moeten worden dat betrokkene in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Het moet dan gaan om relevante uitingen of handelingen van de betrokkene. Onze fracties zijn hier niet veel wijzer van geworden.
De regering meent dat het zogenaamde noodzakelijkheidsvereiste voldoende waarborg zal bieden voor een stevige motiveringsplicht, maar dat argument is niet erg steekhoudend. De motivering dat een maatregel noodzakelijk is, biedt niet de rechtszekerheid die wetgever en bestuur vanuit het oogpunt van behoorlijke wetgeving en behoorlijk bestuur behoren te bieden. Onze fracties zouden een nadere toelichting op deze vragen dan ook buitengewoon op prijs stellen.
Uit mijn inbreng mag worden afgeleid dat onze fracties nog bijzonder veel bedenkingen en aarzelingen hebben bij deze wetsvoorstellen. Dat geldt in het bijzonder voor het voorstel met de bestuurlijke maatregelen. Het gaat om verstrekkende maatregelen en onvoldoende begrensde bevoegdheden, die in combinatie met een gebrekkige rechtsbescherming en onvoldoende toezicht onomkeerbare effecten kunnen hebben op burgers die ten onrechte in verband worden gebracht met terrorisme en jihadisme. Wij zijn er daarnaast niet van overtuigd dat de voorgestelde bevoegdheden daadwerkelijk zullen bijdragen aan het voorkomen van terrorisme. Wij wachten echter nu eerst de reactie van beide ministers af.