Verslag van de vergadering van 14 februari 2017 (2016/2017 nr. 18)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.50 uur
De heer De Graaf i (D66):
Voorzitter. Ik heb aanmerkelijk minder tijd nodig dan waarvoor ik oorspronkelijk abusievelijk was ingeschreven. Allereerst wil ik de initiatiefnemer, de heer Taverne, gelukwensen met het feit dat zijn voorstel de fase heeft bereikt waarin hij het hier in de Eerste Kamer kan verdedigen. Ik begrijp dat hij bezig is aan zijn laatste weken als Tweede Kamerlid, nu hij niet herkiesbaar is. Dan is zo'n mijlpaal memorabel en al helemaal als het hem lukt om ook hier een meerderheid achter zijn voorstel te krijgen. We zullen zien.
Dit wetsvoorstel draagt bij aan de oplossing van een fundamenteel probleem — een principieel probleem, zo u wilt — dat ziet op ons werk als volksvertegenwoordigers. Wij worden hierdoor als parlementariërs direct geraakt, aldus de initiatiefnemer tijdens de plenaire behandeling in de Tweede Kamer. Dat is nogal een aanname en de heer Taverne zal het mij hopelijk niet kwalijk nemen als ik die ietwat wens te relativeren, zeker nu er na zijn nota van wijziging alleen nog maar een informatieplicht van de regering overblijft om de Kamers mee te delen of er naar het oordeel van de regering in een verdrag ieder verbindende bepalingen zijn opgenomen. Ik zal niet ontkennen dat het voorstel van de heer Taverne een verbetering kan inhouden, maar de reikwijdte daarvan lijkt mij toch van beperkte aard. Ik ga kort in op de belangrijkste motieven voor dit initiatiefvoorstel.
In de eerste plaats heeft de initiatiefnemer het oog op het handvat dat de rechter wordt aangereikt bij zijn verantwoordelijkheid om in voorkomende gevallen te oordelen over de vraag of er sprake is van ieder verbindende en dus rechten verschaffende of verplichtende verdragsbepalingen. Het is waar dat de rechter daarbij ook de totstandkomingsgeschiedenis betrekt en daarmee vermoedelijk ook de parlementaire stukken rond de goedkeuring. Maar de rechter is aan een in die stukken gebezigde opvatting van de regering ter zake natuurlijk in het geheel niet gebonden. Bovendien, zoals eerder al door de Afdeling advisering is opgemerkt, kan het oordeel over het verbindende karakter van verdragsbepalingen naar tijd en plaats variëren. De rechter heeft voorts natuurlijk een verplichting om zelf een gegrond oordeel te vellen en kan zich daarbij niet alleen verlaten op een politieke zienswijze. Ik zou bijna willen zeggen dat hij zich daar helemaal niet op kan verlaten. Dit is derhalve een betrekkelijk argument.
Een tweede motief voor dit wetsvoorstel lijkt erin gelegen dat de initiatiefnemer meent dat het parlement zijn werk niet of niet goed heeft gedaan als een verdrag stilzwijgend is goedgekeurd en burgers in dit land aan juridische verplichtingen gebonden worden zonder dat parlementariërs die hebben bekeken en/of hun zegje hun zegje hierover hebben gedaan. Ik citeer vrijwel letterlijk wat de heer Taverne in de Tweede Kamer heeft gezegd. Hij meent dat in zo'n geval het Nederlandse volk er niets over heeft kunnen zeggen en dat wij daarom als parlement ons werk niet of niet goed hebben gedaan. Ik citeerde weer. Tegen dit motief, de veronderstelling dat het parlement zijn werk niet goed doet als er geen informatieplicht wordt opgenomen in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, heeft mijn fractie bezwaren, omdat het — vergeef mij het woord — onzin is. Als het parlement afziet van uitdrukkelijke goedkeuring waar het die mogelijkheid wel heeft, wil dat niet zeggen dat parlementariërs hun werk niet doen, ook niet als het verdrag in casu ieder verbindende bepalingen bevat. Het betekent vooral dat in de beide Kamers afwegingen worden gemaakt, vooral de afweging of het gesloten verdrag zo veel vragen oproept dat uitvoerige parlementaire behandeling wenselijk of noodzakelijk is. Niets meer en niets minder. Het probleem is dus absoluut niet dat het parlement "zijn werk ontoereikend doet", citeer ik opnieuw de heer Taverne. Ik vrees dat hij in dit verband alleen voor zichzelf of wellicht voor zijn eigen partij spreekt.
Het is ook niet bij voorbaat zo dat de regering, zoals de initiatiefnemer stelt, bij de onderhandelingen er te weinig op let of bepalingen ieder verbindend zijn, althans ik heb daar geen bewijsvoering voor mogen aantreffen in zijn pleidooi. Ongetwijfeld zal de heer Taverne in zijn antwoord met nadere voorbeelden en casusposities komen om zijn stelling te onderbouwen. Dat hoop ik althans. Ik nodig de minister van Buitenlandse Zaken graag uit om zijn oordeel hierover ook te geven.
Er worden per jaar enkele tientallen verdragen stilzwijgend aan de Staten-Generaal aangeboden. Enkele malen per jaar wordt door een voldoende aantal leden van een van beide Kamers het stilzwijgen doorbroken, waarna alsnog de procedure van uitdrukkelijke goedkeuring bij wet volgt. Dat is niet veel, maar het betekent tegelijkertijd dat de beide Kamers dus niet zomaar volkenrechtelijk slapen. En het betekent in ieder geval niet het omgedraaide, namelijk dat in de gevallen waarin verdragen stilzwijgend werden goedgekeurd, de Kamers hun werk niet goed hebben gedaan.
Kan een informatieplicht van de regering over het al dan niet ieder verbindende karakter van verdragsbepalingen de beide Kamers ondersteunen in hun verantwoordelijkheid? Dat wel, net zoals het de regering verplicht om wat zij ter zake weet of oordeelt ook duidelijk te formuleren. Dat is een plus in het initiatiefvoorstel. Die plus weegt naar ons oordeel ook op tegen de zeer beperkt verhoogde bureaucratische last voor de overheid. Dat ware anders geweest als de initiatiefnemer zijn oorspronkelijke voorstel, namelijk de verplichting om verdragen die ieder verbindende bepalingen bevatten per definitie voor uitdrukkelijke goedkeuring aan te bieden, had gehandhaafd en ongeschonden door de Tweede Kamer had weten te loodsen. Quod non. Dat had immers betekend dat in al die gevallen een goedkeuringswetprocedure had moeten worden gevolgd. Mijn fractie was van het nut van die exercitie absoluut niet overtuigd geweest en vindt de keer die het initiatiefvoorstel in de loop van de behandeling heeft genomen, dus een verstandige. Of de initiatiefnemer uiteindelijk zelf nog erg ingenomen is met het residu van zijn oorspronkelijke voorstel — toch een beetje Samson bij wie de haren zijn afgeknipt — is een vraag die alleen hij kan beantwoorden.
Hoewel de motieven voor het afgeslankte voorstel van de heer Taverne wel erg zwaar — naar mijn oordeel te zwaar — zijn aangezet, zal mijn fractie de informatieplicht van de regering wel steunen. Alle kleine beetjes helpen immers om onze taak zo goed mogelijk te doen. Maar een oplossing voor een fundamenteel probleem, nee, dat is het niet.
Met belangstelling kijk ik uit naar de reactie van de initiatiefnemer op mijn vragen en kanttekeningen.