Verslag van de vergadering van 23 mei 2017 (2016/2017 nr. 28)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.46 uur
De heer Schrijver i (PvdA):
Voorzitter. Het is alweer bijna twee jaren geleden dat wij het oorspronkelijke wetsvoorstel tot goedkeuring van dit verdrag in deze Kamer hebben behandeld. Sindsdien hebben we op grond van de referendumwet hierover op 6 april 2016 een raadgevende uitspraak van de Nederlandse bevolking gehad. Daarbij keerde een duidelijke meerderheid van de stemmers zich tegen het verdrag. Hierbij past de kanttekening dat door de lage opkomst van slechts 32% deze meerderheid slechts ongeveer 20% van de stemgerechtigden vertegenwoordigde. Desalniettemin heeft daarop de regering - premier Rutte en minister Koenders voorop - de zorgen die in de raadgevende referendumuitspraak hebben geleid tot afwijzing van het verdrag zo goed mogelijk proberen te adresseren op Europees niveau. Mijn fractie erkent dat de regering een balans heeft moeten vinden tussen het rechtdoen aan deze zorgen enerzijds en het eerder aannemen van de wet door de Staten-Generaal én de ratificatie door alle overige verdragspartijen anderzijds. Mijn fractie spreekt haar steun uit voor de oplossing die de regering heeft gevonden via het aanvullende gemeenschappelijk besluit van de 28 EU-lidstaten ter nadere uitleg van het verdrag. Natuurlijk zijn er in aanvulling op het schriftelijk overleg nog wel wat opmerkingen te maken en vragen te stellen.
De regering heeft gekozen voor de vorm van een besluit van de staatshoofden en regeringsleiders, in het kader van de Europese Raad bijeen. Dat is dus een besluit met een intergouvernementeel karakter. Anders, zo men wil een trapje hoger, is een besluit van de Europese Raad als instelling van de Europese Unie overeenkomstig artikel 15 Verdrag Europese Unie. Nu ook de EU als instelling naast de lidstaten partij zal zijn bij het verdrag, hoort mijn fractie graag nog een verduidelijking van de minister-president. Waarom is alleen voor deze rechtsvorm gekozen en niet ook voor een besluit van de Europese Raad als zodanig? Waarom is dus niet gekozen voor een intergouvernementeel én een Europees besluit? Een flankerend besluit van de Europese Raad zelf legt juridisch nog net iets meer gewicht in de schaal in een eventuele procedure bij het Hof van Justitie van de EU.
Uit de vele voorbereidende documenten is ons niet bekend geworden wat de opvatting van de Europese Commissie over deze gekozen vorm en ook de inhoud van het besluit is. Dat zal vast wel positief en instemmend zijn, maar het is goed daar van de ministers iets over te mogen vernemen.
We hebben al uitvoerig schriftelijk van gedachten gewisseld over de vraag of een kans op een juridische schoonheidsprijs niet aanmerkelijk groter had kunnen zijn indien een aanvullende verklaring of overeenkomst bij het verdrag zelf met alle verdragspartijen gesloten zou zijn, dat wil zeggen met Oekraïne als medeondertekende partij. Ik ga dat in dit debat allemaal niet herhalen, ook al omdat Oekraïne zelf hiermee heeft ingestemd en onze regering alle zeilen bij heeft moeten zetten om recht te doen aan de referendumuitslag. Daarbij is begrijpelijkerwijze het behalen van een schoonheidsprijs in het land van Hugo de Groot wat uit het vizier geraakt, en dat zij zo.
Wel lijkt de regering met een zekere gretigheid te willen herhalen dat dit besluit een "gezaghebbend instrument is met internationaalrechtelijk gewicht". Dat staat in de memorie van toelichting en ook herhaaldelijk in de memories van antwoord. Mijn vraag is waarop de regering die stelling baseert en waarom zij dit zo van belang vindt, nu zij ook stelt dat het geen amendement of wijziging van het verdrag behelst maar louter een nadere gemeenschappelijke uitleg van de zijde van de 28 lidstaten.
In navolging van de Raad van State is er kennelijk ook bij de regering wat onzekerheid over de precieze juridische status van de persverklaring van de president van Oekraïne op 15 december dat hij het gemeenschappelijke EU-besluit verwelkomt en dit bovendien ziet als een noodzakelijke stap in de richting van inwerkingtreding van de associatieovereenkomst. Op het eerste gezicht zou dit toch kunnen betekenen dat Oekraïne als verdragspartij de in het EU-besluit neergelegde interpretatie aanvaardt en ook rechtens gebonden is aan de interpretatie van het verdrag, zoals de 28 staatshoofden en regeringsleiders deze hebben gegeven, zeker nu ook deze persverklaring uit de mond van het staatshoofd komt.
De rechtsfiguur van eenzijdige binding van een staat op basis van een uitspraak van een staatshoofd of minister is helemaal geen vreemde eend in de bijt van de internationale rechtsbetrekkingen. Een beroemd voorbeeld is de uitspraak van de Noorse minister Ihlen in 1919 dat Groenland onder de soevereiniteit van Denemarken viel, waar Denemarken vervolgens een succesvol beroep op kon doen. Van later datum is de uitspraak van de nieuwe Franse president Giscard d’Estaing in 1974, dat Frankrijk zal afzien van verdere onderzeese kernproeven in de wateren van de Stille Oceaan nabij Australië en Nieuw-Zeeland. Deze laatste landen waren daarover hoog op de kast geklommen. Zij daagden Frankrijk zelfs voor het Internationaal Gerechtshof in Den Haag.
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
De heer Schrijver noemt nu voorbeelden van behoorlijk concrete toezeggingen die regeringsleiders hebben gedaan. Het ging daarbij om het afzien van nadere proeven en dergelijke. Hier hebben we het over een persverklaring waarin het besluit wordt verwelkomd. Vindt de heer Schrijver dat niet een tikje vager? Moet er niet meer duidelijkheid zijn voordat je zomaar kunt zeggen dat dat dus ook een expliciete instemming met de inhoud van die verklaring betreft?
De heer Schrijver (PvdA):
Geen zaak is natuurlijk hetzelfde, dat geef ik mevrouw Strik graag na, maar ik wijs op het feit dat de regering van Oekraïne al enkele dagen weet had van de ontwerpverklaring die voorlag. Ik noem voorts het feit dat hij dit meteen volgend op de aanname van het besluit heeft verwelkomd. Dat is iets wat de heer Van Apeldoorn nog niet had vermeld. Bovendien voegde de president van Oekraïne eraan toe dat hij het zag als een noodzakelijke stap voor de inwerkingtreding van de associatieovereenkomst. Dat creëert op zich toch een gelegitimeerde verwachting dat je dat serieus mag nemen. En hij sprak niet als mijnheer Porosjenko maar als staatshoofd. Ik wil niet zeggen dat dat hetzelfde is als wanneer hij een medeondertekende partij is, maar deze verklaring is wel degelijk onderdeel van de hele context waarin dit verdrag is gesloten.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Dat hij het als een noodzakelijke stap beschouwde voor de inwerkingtreding, beschouw ik eigenlijk meer als een soort observatie. Hij wist immers ook wat het dilemma was en dat de Nederlandse regering graag iets wilde. Dat is nog niet hetzelfde als instemming. Maar ik begrijp uit de woorden van de heer Schrijver dat ook hij er de voorkeur aan zou hebben gegeven dat Oekraïne het besluit ook daadwerkelijk mede had ondertekend en dat dat de zaak wel een stuk sterker zou hebben gemaakt.
De heer Schrijver (PvdA):
Ja, dat heeft mevrouw Strik goed begrepen. Gezien de enorme inspanningen die de premier en de minister van Buitenlandse Zaken hebben gepleegd, zou ik hun ook graag een schoonheidsprijs willen toekennen. Maar ik heb al wat strengetjes geconcludeerd dat ik toch geen aanleiding zie voor een dergelijke nominatie.
De heer Van Apeldoorn i (SP):
De heer Schrijver en ik zijn het erover eens dat het geen schoonheidsprijs verdient. Er is al eerder gememoreerd dat de heer Schrijver volkenrechtdeskundige is — hij is hoogleraar internationaal recht — en van deze zaken veel verstand heeft. Hij verweet mij net, of wees mij er net op, dat ik de persverklaring van president Porosjenko niet heb vermeld. Maar meent de heer Schrijver, als volkenrechtdeskundige en hoogleraar volkenrecht, nu in ernst dat deze persverklaring op enigerlei wijze vergelijkbaar is met een juridisch bindende instemming van Oekraïne? Wat is er de waarde van dat de heer Porosjenko heeft gezegd: ja, het is een noodzakelijke stap? Politiek gezien was het natuurlijk een noodzakelijke stap, maar we zijn het toch eens dat het zuiver juridisch gezien — als zodanig spreek ik de heer Schrijver aan — geen enkele waarde heeft dat de heer Porosjenko via de pers deze uitspraken heeft gedaan?
De heer Schrijver (PvdA):
Ik denk dat wij daarover van mening verschillen. Ik zeg niet dat het hetzelfde is als een juridische instemming, maar het is wel een instemming op een heel cruciaal moment, namelijk de ochtend na de aanname van het gemeenschappelijk besluit van de premiers en de staatshoofden, in het kader van de Europese Raad bijeen. Als zodanig vormt het een onderdeel van het hele conglomeraat van documenten dat bij de interpretatie van een verdrag een rol speelt. Daarbij gaat het niet alleen om de bewoordingen van het verdrag zelf, maar ook om de praktijk van de partijen daaromheen, om het doel en om de omstandigheden van het sluiten van het verdrag. De heer Van Apeldoorn gaf eerder al aan dat hij vertrouwd is met de regels van verdragsinterpretatie zoals neergelegd in de artikelen 31 en 32 van het Weens Verdragenverdrag. Daarin heeft hij vast ook wel kunnen zien dat het niet alleen om de tekst van een verdrag gaat, maar ook om de hele context en om de praktijk eromheen.
Ik vond het ook buitengewoon interessant om te horen dat de heer Van Apendoorn het over een "inlegvel" heeft. Daarmee zegt hij eigenlijk dat die aanvullende interpretatie van de 28 lidstaten eigenlijk een inherent onderdeel is van het verdrag. Anders zou hij het niet een "inlegvel" hebben genoemd.
De heer Van Apeldoorn (SP):
Dat is een goeie. Het gaat om een inlegvelletje waarop nog een keer staat wat niet in het verdrag staat, en ondertussen wordt er geen letter aan het verdrag veranderd. Volgens mij zijn we het daarover eens. Ik constateer dat de heer Schrijver namens de PvdA-fractie stelt dat Oekraïne heeft ingestemd met deze verklaring. Dat is nieuw voor mij; dat is nieuws. Ik kom daar misschien later nog een keer op terug.
Mijn vraag aan de heer Schrijver is nu: op welke manier komt deze verklaring nu precies tegemoet aan de zorgen van de nee-stemmers? Want daar heb ik hem eigenlijk nog weinig over horen zeggen. Zijn die zorgen effectief weggenomen omdat de heer Porosjenko deze persverklaring heeft gegeven, ook al is er aan het verdrag zelf geen letter gewijzigd?
De heer Schrijver (PvdA):
Daar heeft de heer Van Apeldoorn zeker wel een punt, dus dat hoef ik niet te herhalen. Maar zoals ook naar voren is gekomen in zijn vragen aan de regering, die ik zeer heb gewaardeerd, ging het om een aantal punten. Het ging onder andere om de vraag of dit wel of niet een opstapje is naar het EU-lidmaatschap. Nee, zegt de verklaring, want daar staat niks over in het verdrag en dat zijn we overigens ook niet voornemens. Het vraagstuk van de corruptiebestrijding is hoog op de agenda gezet. Ik geef toe dat het misschien wat duidelijker in de eerste artikelen van het verdrag had kunnen staan, maar nu heeft de Europese Unie nog eens benadrukt hoe belangrijk dat is. Ik kom straks nog even te spreken over militaire samenwerking. In de verklaring staat dat de associatieovereenkomst geen vrij verkeer van werknemers impliceert. Er staat in dat men zich met z'n allen wil inzetten voor de rechtsstatelijke ontwikkeling van Oekraïne, in de hoop dat men de overgang naar een vrijemarkteconomie en democratie dan makkelijker kan maken. Kortom, dat zijn toch een heel belangrijke hoeveelheid punten die in het referendum hebben geleid tot een negatieve uitspraak. Ik vind het goed dat de regering die aldus heeft weten te adresseren.
Voorzitter, ik vervolg mijn betoog, nu ik zie dat de heer Van Apeldoorn overtuigd is. Uit de boeiende precedenten van de Noorse minister Ihlen en de Franse president Giscard d'Estaing kun je op z'n minst opmaken dat het niet zo zwart-wit is — óf bindend óf niet-bindend — en dat je ook in een grijze zone daartussen kan zitten. Eén ding staat vast: dit is een verklaring, in samenhang met het besluit van de Europese Unie, die zonder meer een hoofdrol kan spelen bij de toekomstige interpretatie van dit associatieverdrag. Daarmee hoop ik zowel de gemoedsrust van het demissionaire kabinet als die van bepaalde fracties toch goed te hebben gedaan. Daar draagt mijn fractie altijd graag aan bij.
De voorzitter:
Graag kort, als het kan, mijnheer Van Apeldoorn.
De heer Van Apeldoorn (SP):
Ja, maar dit was toch uitlokking van de heer Schrijver.
Ik heb twee punten ten aanzien van de vraag of de zorgen van de bevolking en de nee-stemmers nu wel of niet geadresseerd zijn. Onder de bevolking zou de angst leven — en die leeft ongetwijfeld — dat Oekraïne op een gegeven moment lid zou kunnen worden van de Europese Unie. Ik heb in het debatje met de heer Schaper al gezegd: er is niets dat Oekraïne belet om alsnog een aanvraag te doen. In tegenstelling tot wat de heer Schaper beweerde, is in de verklaring niet bindend afgesproken dat zo'n aanvraag, als Oekraïne die doet, geweigerd zal worden. Nogmaals: dat kan Oekraïne gewoon doen; daar staat niets over in het associatieakkoord. Op welke manier wordt die zorg van de kiezers geadresseerd?
Mijn tweede punt betreft de corruptie. Veel mensen maken zich daar terecht zorgen over. In de verklaring staat dat de bestrijding van corruptie een hoofdpunt is, maar als je het verdrag erop naslaat, wordt in artikel 1, waar de hoofdpunten worden genoemd, het punt van corruptiebestrijding niet genoemd. Dat verdrag blijkt onverkort geldig. Hoe wordt dat punt geadresseerd door de verklaring van de Raad?
De heer Schrijver (PvdA):
Ik zei al dat we dat punt met de wijsheid van nu misschien wat meer voorop in het verdrag hadden moeten zetten. Maar het verdrag telt 400 artikelen. Een aantal van die artikelen zijn aan corruptiebestrijding gewijd, maar er zijn een flink aantal andere artikelen die direct en soms indirect van belang zijn. Die artikelen gaan over de opbouw van de rechtsstaat, met name de scheiding der machten, over politietraining en over institutional capacity building. Zo kan ik een heleboel andere voorbeelden noemen van artikelen die direct of indirect heel erg van belang zijn voor corruptiebestrijding. Juist die artikelen hebben, mede door toedoen van Nederland, nog niet in werking kunnen treden. Alleen de handelsartikelen kunnen in werking treden, omdat het een exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie is. Juist diegenen die met mij vinden dat corruptiebestrijding ontzettend belangrijk is, moeten er als een haas voor zorgen dat dit verdrag in werking kan treden.
De heer Van Apeldoorn (SP):
De heer Schrijver stelt net dat het met de wijsheid van nu beter was geweest als de bestrijding van corruptie een centrale plaats had ingenomen in het verdrag, maar was het niet beter geweest als, in plaats van het toevoegen van een inlegvelletje, het verdrag op dat wezenlijke punt daadwerkelijk veranderd was? Ik blijf het overigens gewoon een inlegvelletje noemen. Het hoort niet bij het verdrag, want het verandert het verdrag op geen enkele wijze. Hadden we niet beter het verdrag in zijn huidige vorm kunnen afkeuren of kunnen intrekken, om vervolgens met een verdrag te komen waarin de corruptiebestrijding, die ook vanuit het perspectief van de heer Schrijver cruciaal is, wel een centrale plek had ingenomen?
De heer Schrijver (PvdA):
Da ga je opnieuw proberen om een juridische schoonheidsprijs binnen te halen. Maar we weten ook dat daar een lange oefening aan voorafgaat. Dan zijn we een decennium verder. Gelet op de kern, die ook de heer Knapen en de heer Schaper zojuist hebben aangeduid — het gaat om vrede en stabiliteit in Europa in het algemeen en om de rechtsstatelijke ontwikkeling van Oekraïne in het bijzonder — zou ik het onverantwoord vinden om zo lang te wachten.
De voorzitter:
Tot slot op dit punt, mijnheer Van Apeldoorn. Ik vraag u om het heel kort te houden.
De heer Van Apeldoorn (SP):
Heel kort en tot slot op dit punt: als alle partijen het punt van de bestrijding van corruptie zo belangrijk vinden en als president Porosjenko daar via een persconferentie ook mee heeft ingestemd — alhoewel hij tegenwoordig zelf ook beschuldigd wordt van corruptie — waarom heeft de heer Porosjenko dan niet de verklaring mede ondertekend? Dan was de instemming toch echt duidelijk geweest.
De heer Schrijver (PvdA):
Dat is natuurlijk uitvoerig in het schriftelijke proces aan de orde gekomen. Ik heb daar zelf ook een paar vragen aan de premier over gesteld. Laat ik niet proberen om namens hem te antwoorden, want ik denk dat hij in een veel betere positie zit dan ikzelf om dat te doen.
Voorzitter. Mag ik aannemen en hopen dat dit het laatste debat is dat wij in dit Huis over deze overeenkomst voeren? Dan moet mij wel van het hart dat mijn fractie nog niet begrijpt wat de aanvullende waarde — juridisch, politiek of anderszins — is van de nationale verklaring die Nederland nog naast het besluit van de EU-lidstaten en de Porosjenkoverklaring voornemens is te deponeren bij artikel 10 van de associatieovereenkomst inzake militaire samenwerking. Naar mijn beste weten is de tekst van die verklaring nog steeds niet beschikbaar, althans niet publiekelijk en ook niet voor ons als parlementsleden. Zoals de regering ook zelf in de memorie van antwoord schrijft, behelst artikel 10 van de associatieovereenkomst geen militaire bijstandsverplichting en evenmin een collectieve veiligheidsgarantie à la artikel 5 van het NAVO-verdrag. Individuele EU-lidstaten, waaronder Nederland, kunnen derhalve geen verplichting tot militaire steun of samenwerking met Oekraïne worden opgelegd in het kader van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid, noch in de zin van materieel, personeel en expertise noch in financiële zin. Toch zet Nederland in op een dergelijke verklaring bij de akte van goedkeuring waarin wordt vastgelegd dat artikel 10 voor Nederland geen enkele verplichting creëert om deel te nemen in militaire samenwerking. Ik vraag de ministers of zij kunnen toelichten wat er in deze verklaring zal staan — nogmaals, we hebben de tekst nog steeds niet — wat niet reeds in de associatieovereenkomst en het besluit van de Europese Raad staat. Ik vraag, na alles wat er al is gebeurd, welk doel met dit opmerkelijke unilaterale instrument wordt gediend.
Tot slot. Mijn fractie is de eerste om toe te geven dat het belang van onze juridische vragen verbleekt bij het grote belang van inwerkingtreding van het verdrag. Wat dat betreft waren de woorden van collega Knapen mij uit het hart gegrepen. De inwerkingtreding van dit verdrag is van groot belang, voor Oekraïne en de stabiliteit in Europa. De ondertekening had al plaats in 2014. In 2016 hadden alle andere EU-lidstaten hun ratificatieprocedure afgerond. Mijn fractie heeft waardering voor de wijze waarop premier Rutte en minister Koenders niet alleen met een grote steen in de schoen naar Brussel zijn gegaan, maar zich ook maandenlang het vuur uit de sloffen hebben gelopen om een oplossing te vinden die recht doet aan de negatieve uitslag van het raadgevende referendum.
Wij menen dat dit op adequate wijze is gelukt. De in de referendumwet opgenomen "verplichte heroverweging" is uitgebreid nagekomen. Nu is het tijd om uitvoering te geven aan wat de wet ook stipuleert, namelijk dat "het primaat van het vertegenwoordigend stelsel gehandhaafd blijft" bij de besluitvorming, zeker nu het een louter raadgevend en niet beslissend referendum betreft en het bovendien een advies van slechts zo'n 20% van de stemgerechtigden is.
Er staan gewichtige politieke belangen op het spel. Ik noem er vier. Allereerst vrede en stabiliteit in Europa in het algemeen. Voorts de stabiliteit van Oekraïne, die al zozeer op de proef is gesteld met de onrechtmatige inlijving van de Krim door Rusland en het militaire conflict in Oost-Oekraïne. Vervolgens ook de economische en rechtstatelijke ontwikkeling van Oekraïne. En last but not least ook de reputatie van Nederland als betrouwbare verdragspartner en EU-lidstaat. Ik verwijs voor nadere argumentatie ook naar de brief van de Adviesraad Internationale Vraagstukken van december 2016, getiteld De noodzaak tot ratificatie. Voorts blijkt uit allerlei berichten en rapporten, onder meer van The Economist Intelligence Unit en de Wereldbank, dat de situatie in Oekraïne langzaamaan verbetert en dat het land in ieder geval uit de neerwaartse spiraal langzaam omhoog klimt. Het is nu zaak dat Nederland knopen doorhakt en zich aan de zijde van de Unie en alle andere lidstaten stelt om deze associatie met Oekraïne aan te gaan. Het is nu zaak om president Poetin niet in de kaart te spelen bij zijn pogingen Oekraïne in de tang te houden.
Mijn fractie kijkt met belangstelling uit naar de reactie van de minister-president en zijn collega-minister.