Verslag van de vergadering van 30 mei 2017 (2016/2017 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.14 uur
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
Voorzitter. Vandaag bespreken we vier Algemene Maatregelen van Bestuur die bij de Omgevingswet horen. Deels regelen die onderwerpen die, zo vindt mijn fractie, op wetsniveau thuishoren, zoals belangrijke inhoudelijke normen, normatieve kaders voor besluitvorming, afwegingsruimte, vergunningverlening en bevoegdheden.
De Omgevingswet beoogt meer inzichtelijkheid, voorspelbaarheid, gebruiksgemak en samenhang in de wet- en regelgeving te brengen. De wet moet meer bestuurlijke afwegingsruimte creëren en de besluitvorming versnellen.
De minister heeft een aantal beloften gedaan bij deze nieuwe wet: een gelijkwaardig beschermingsniveau van de omgevingskwaliteit en een gelijkwaardige rechtsbescherming, de bevordering van participatie, de bevordering van duurzame ontwikkeling en een integrale benadering en aanpak. Wij houden de minister graag aan deze beloften, die als uitgangspunten bij de wet zijn genoemd. In onze bijdrage zullen we de voorliggende regelgeving onder meer toetsen aan de doelen en uitgangspunten van de wet.
Wij hebben zorgen bij de borging van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Zoals ook het RIVM betoogt, is de term "gelijkwaardig beschermingsniveau" niet nader gedefinieerd en niet helder geduid in de wet en de regels. Het RIVM concludeert dus dat de vraag of er daadwerkelijk een gelijkwaardig beschermingsniveau wordt geboden, niet te beantwoorden is, zeker niet in kwantitatieve zin. Graag ontvangen wij een reactie van de minister op dit oordeel van het RIVM. Het RIVM is van mening dat veel doelen en ambities, zoals duurzame ontwikkeling en gezondheid, niet geconcretiseerd worden in de AMvB' s. Ze zouden operationeel moeten worden gemaakt, zodat ook helder is of en hoe de ambities in een decentraal stelsel waargemaakt worden. Ook op dit punt ontvangen wij graag een reactie van de minister.
De minister geeft in haar antwoorden aan dat de mate van bescherming voor een deel wordt bepaald door rijksregels, maar ook door de keuzen die de decentrale overheden maken, binnen de bestuurlijke afwegingsruimte die het Rijk hen laat. Die ruimte is niet onbegrensd en de minister heeft er vertrouwen in dat gemeenten en provincies prudent met die ruimte omgaan. Toch zit er veel spanning in deze bewering. Gemeenten moeten afwegingen maken tussen vele belangen, zoals economische belangen, belangen van bedrijven en belangen zoals gezondheid, een schoon milieu en bescherming van natuur. We kennen genoeg voorbeelden van situaties waarin die belangenafweging ten koste is gegaan van gezondheid en milieu, zoals in gebieden met een enorme concentratie aan intensieve veehouderij. Daarom zijn duidelijke normatieve kaders, waarbinnen die afwegingsruimte zich bevindt, zo cruciaal. Op die manier is altijd een basisbeschermingsniveau geregeld voor de gezondheid, het milieu en de natuur.
De nieuwe regelgeving maakt echter veel afwijkingen van normen mogelijk, afhankelijk van de bestuurlijke afweging. Ook komen een aantal normen en beschermende maatregelen niet meer terug in de nieuwe regelgeving, zoals het Besluit gevoelige bestemmingen en de aanwijzing van gebouwen die gevoelig zijn voor geur. De geluidsbelasting hoeft overdag niet meer getoetst te worden aan maximale geluidsniveaus en dat is een verslechtering voor mensen en kinderen die overdag slapen. Bij bepaling van het groepsrisico wordt het aandachtsgebied waar rekening mee wordt gehouden aanmerkelijk kleiner, omdat het zich alleen richt op het beschermen van de mensen binnen in de gebouwen.
Om meer afwegingsruimte aan de decentrale overheden te bieden, is er meer flexibiliteit in de regels en in de doorwerking van normen. Normen kunnen op verschillende niveaus doorwerken in besluiten en daarmee ook op het beschermingsniveau. Het is nogal een verschil of je iets ergens "bij moet betrekken" of je "rekening moet houden met" iets of dat je iets "in acht moet nemen".
Bij de grenswaarden voor geur bij veehouderijen en zuiveringsinstallaties zijn afwijkingen mogelijk als er sprake is van "zwaarwegende economische en/of maatschappelijke belangen". Het kabinet schrijft dat hierbij ook de lokale context en het lokale maatschappelijke draagvlak belangrijk zijn. Als je dus de pech hebt in een gemeente met zeer veel intensieve veehouderij te wonen, kun je het wel schudden qua stank. De balans tussen beschermen en benutten kan hier eenvoudig doorslaan naar economische benuttingsbelangen. Voor geluid, externe veiligheid, waterkwaliteit en luchtkwaliteit zijn de grenswaarden "echte" grenswaarden, maar uitzonderingen zijn mogelijk. Hoe voorkom je dat er heel veel uitzonderingen komen als gevolg van de lokale bestuurlijke afwegingen? Waarborgen in de Crisis- en herstelwet en in de Interimwet stad-en-milieubenadering komen bij het invoegen in de Omgevingswet niet terug. De minister is het niet eens met GroenLinks dat de waarborgen hiermee zwakker worden, want volgens haar is de inkadering in het ontwerp-Bkl stevig. Het moet gaan om zwaarwegende economische of maatschappelijke belangen. Maar de duur van de afwijking is niet meer ingeperkt én afhankelijk van de lokale situatie. De afwijking zou dus eeuwig kunnen doorgaan, als niemand aan de bel trekt. Wie beschermt omwonenden die last hebben? Niet iedereen is immers zelfredzaam en goedgebekt. Wij hechten zeer aan een maximale duur van de afwijkingen en ik hoor graag een reactie van de minister daarop.
Om dit blokje samen te vatten: hoe zal de minister borgen dat er inderdaad sprake is van een gelijkwaardig beschermingsniveau? Zal zij monitoring hiervoor inzetten en regelmatig rapporteren? Zal zij nulmetingen doen bij de invoering van de wet?
Gezondheid is een van de belangrijkste doelen van deze regelgeving. De Gezondheidsraad was op 20 juli 2016 kritisch. Luchtvervuiling en geluid dragen aanzienlijk bij aan de ziektelast in Nederland, en ook het kabinet heeft erkend dat mensen ziek worden van lawaai en luchtvervuiling, ook al wordt aan de vigerende normen voldaan. Wat gaat de minister hieraan doen? Waarom is de minister niet bereid om de strengere normen van de Wereldgezondheidsorganisatie in het Bkl op te nemen? Op zijn minst zijn gezondheidskundige streefwaarden, omgevingswaarden met een inspanningsverplichting nodig voor fijnstof, NO2 en ozon, en zou moeten vaststaan dat de luchtkwaliteit niet verder mag verslechteren zolang deze streefwaarden niet zijn bereikt.
Wij kennen de redenen van het njet van de minister. Keer op keer geeft het kabinet aan niet meer te willen doen dan wat van Europa moet, terwijl onderzoek vaststelt dat bijvoorbeeld de normen voor fijnstof onvoldoende zijn en dat er juist voor de kleinste deeltjes normen ontbreken, en dat die juist het meest gevaarlijk zijn. Hier is de balans tussen beschermen en benutten al op voorhand zoek. Hoe serieus kan ik de minister nemen op haar belofte, de gezondheid te beschermen? Zelfs streefwaarden ter bescherming van de gezondheid zijn niet bespreekbaar! Ik hoor graag hoe de minister hier zelf over denkt.
De minister schrijft dat het bevorderen van de gezondheid in de ene gemeente door het verbeteren van de luchtkwaliteit kan en in de andere gemeente door het vergroten van de afstand tot geluidbronnen of door een slimme en gezonde inrichting van de stad. Wat bedoelt zij hiermee? Zijn luchtkwaliteit en geluid uitwisselbaar? Dat kan zij toch niet bedoelen? Er zal toch altijd, in alle gevallen, sprake moeten zijn van een basisbeschermingsniveau, zowel op het gebied van luchtkwaliteit, geluid als andere aspecten? En is het niet zo dat een slimme en gezonde inrichting van je stad iets extra's is waarmee je de gezondheid van je burgers kunt bevorderen, maar wat nooit in de plaats kan komen van dat basisbeschermingsniveau? Bijvoorbeeld een slimme inrichting die uitnodigt tot lopen, fietsen en sporten kan niet in de plaats van schone lucht komen.
Juist ook met het oog op gezondheid is de cumulatie van verschillende milieubelastingen een groot probleem, evenals de dreigende normopvulling. Ook het IPO maakt zich hier zorgen over. Hoe voorkomt de minister dat er normopvulling plaatsvindt en cumulatie tot een ernstige belasting van gezondheid en milieu leidt? De minister schrijft dat gemeenten kunnen kiezen voor strengere luchtkwaliteitsnormen of strengere geluidsnormen. Overigens trapt de minister hier zelf weer op de rem, want deze strengere normen mogen geen beperkingen opleveren voor de rijkswegen — 130 km/u moet natuurlijk kunnen — of voor de hoofdspoorwegen. Normopvulling hoeft niet, maar kan wel, afhankelijk van de keuze die de decentrale overheid maakt. Maar hoe voorkomt de minister dat normopvulling de normale gang van zaken wordt?
Ook ten aanzien van cumulatie is weinig geregeld. Lokale overheden hebben veel eigen afwegingsruimte. In het ontwerp-Bkl staat dat het gemeentebestuur "er rekening mee houdt, als er naar zijn oordeel een relevante cumulatie van geur of geluid is", maar het kabinet geeft zelf aan dat dit een politiek oordeel van het gemeentebestuur is, waarbij het bestuur het advies van bijvoorbeeld de GGD kan meenemen. De afwegingsruimte is dus heel ruim én politiek. Welke garantie op een balans tussen beschermen en benutten is hier? Graag een reactie. Is de minister bereid om een instructie in het Bkl op te nemen om cumulatie te voorkomen en aan te pakken? In de nota van toelichting bij het Bkl zal worden toegevoegd dat een hogere belasting op het ene aspect afgewogen kan worden tegen een lagere belasting op een ander aspect, of tegen bijvoorbeeld de ruimtelijke kwaliteit. Ook hierbij de vraag: is er nu wel of niet een basisbeschermingsniveau waar je nooit onder mag zakken?
In het Bkl vinden we geen regels gericht op duurzame ontwikkeling, zoals het verankeren van de energietransitie. Het kabinet antwoordt dat de AMvB's hier ruimte voor geven, maar het gaat natuurlijk om de daden, en daarom zou dit veel dwingender geregeld moeten worden en niet moeten afhangen van de goede wil van de verschillende overheden. Een omgevingswaarde voor CO2 zou hieraan bijdragen, maar het kabinet wil voorlopig de Tweede Kamermotie-Van Tongeren c.s. niet uitvoeren. Er is immers, zo zegt het kabinet, het energieakkoord, er komt een Energieagenda en bij de uitwerking daarvan gaan we wel kijken of bijvoorbeeld die omgevingswaarde nodig is. Willen wij Parijs halen, dan is er veel meer nodig na het energieakkoord en is er geen tijd te verliezen.
Naast een omgevingswaarde voor CO2 kunnen ook instructieregels in het Bkl worden opgenomen die provincies, gemeenten en waterschappen opdragen, energiedoelen in hun omgevingsvisies, omgevingsplan of verordening op te nemen. Waarom geeft de minister geen invulling aan de energietransitie in het Bkl? Graag een reactie. Wij overwegen een motie.
Ook regelen de ontwerpbesluiten niet dat gemeenten het thema energievoorziening in hun omgevingsplan moeten opnemen, terwijl duidelijkheid over de inrichting van de energievoorziening van groot belang is voor investeerders en bedrijven, én voor een effectieve realisatie van de energietransitie. Zonder duidelijkheid wordt het duurder en onzekerder of doelen gerealiseerd worden. Zo is een besluit van het bevoegd gezag over de uitfasering van aardgas en de energie-infrastructuur die daarbij past, cruciaal voor effectieve samenwerking en de betaalbaarheid van het energiesysteem. Graag een reactie van de minister.
Over natuur en landschap nog een paar vragen. Het kabinet vindt het voldoende dat de provincies regels kúnnen opstellen gericht op het borgen van de kwaliteit van het landschap, maar ik vraag nogmaals aan de minister of het kabinet bereid is om te regelen dat de provincies instructieregels móeten maken voor de bescherming van het landschap in de omgevingsverordening. Het Rijk is verantwoordelijk voor het realiseren van de Natura 2000-doelen, maar die doelen zijn nog zeer ver uit zicht. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving realiseert Nederland met het huidige beleid nooit meer dan 65% in 2027.
Het kabinet laat het initiatief om de doelen daadwerkelijk te realiseren over aan de provincies. Waarom neemt de minister niet de regie vanuit de stelselverantwoordelijkheid en de verplichting waar het Rijk op aangesproken wordt door Europa? Hoe ziet het kabinet de realisatie van die doelen voor zich, zonder een sterke regierol en investeringen door het Rijk? Graag een reactie. Hoe ziet het kabinet de verantwoordelijkheid van Rijk en provincies voor de realisatie van het Natuurnetwerk Nederland? In de beantwoording schrijft de minister dat de provincies zowel het beschermingsniveau bepalen, als de manier waarop dat gebeurt. Welke sturingsmogelijkheden heeft de minister wanneer doelen niet gerealiseerd worden? In afdeling 4.4 van het Bkl lijkt het alsof de Wet natuurbescherming niet een-op-een in de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving zal plaatsvinden. Graag een reactie.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de natuurcompensatie onvoldoende werkt. Is dit reden om aanvullende maatregelen op te nemen in de Omgevingswet en de uitvoeringsbesluiten?
Een aantal vragen over de bescherming van de openbare drinkwatervoorziening, want de antwoorden van de minister op dit punt stemmen ons niet tevreden. Mijnbouwactiviteiten blijven mogelijk in en onder gebieden die voor drinkwatervoorziening zijn aangewezen door de provincies, bijvoorbeeld door van buiten schuin onder een dergelijk gebied te boren. Is de minister bereid, mijnbouwactiviteiten volledig uit te sluiten in deze gebieden? Is zij bereid in het Bkl te regelen welke oppervlaktewateren een drinkwaterfunctie hebben en daar beschermingszones voor oppervlaktewater in te stellen? Is zij bereid om gebiedsdossiers op te nemen waarin risico's en maatregelen ter bescherming van de drinkwaterwinningen worden opgenomen? Is zij bereid de hoofdinfrastructuur voor de transport van ruwwater en halffabricaten op te nemen? Is zij bereid een bindend adviesrecht voor Rijkswaterstaat bij indirecte lozingen te regelen?
De minister maakt gebruik van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Gemeenten dienen de reguliere voorbereidingsprocedure van acht weken te gebruiken. De VNG acht dit een ongewenste beperking om belangrijke doelen van de Omgevingswet te behalen. De minister houdt hieraan vast en zegt dat het wel degelijk tijdwinst oplevert in alle gevallen waar niemand bezwaar maakt of naar de rechter stapt, maar dat is toch geen reden om gemeenten niet de ruimte te geven, zelf te kiezen welke voorbereidingsprocedure het meest passend is? Is de minister alsnog bereid om die ruimte wel te geven aan de gemeenten?
Ook acht de minister het niet nodig om participatie daadwerkelijk te borgen. Er is alleen vastgelegd dat er participatie moet zijn, maar hoe, dat blijft onduidelijk. Participatie moet inhoudelijk en procedureel van voldoende kwaliteit zijn, want anders wordt het een wassen neus. Als er iets is wat tot frustratie leidt, dan is het wel het organiseren van participatie die niets voorstelt. Ook voor initiatiefnemers van projecten en activiteiten is onduidelijkheid hoe het participatietraject eruit moet zien, heel lastig. Natuur- en milieuorganisaties pleiten daarom voor het opstellen van randvoorwaarden aan participatie, zowel inhoudelijk als procedureel. Volgens het Nationaal Platform Burgerparticipatie Omgevingsprojecten zijn de huidige Omgevingswet en uitvoeringsregelgeving strijdig met het Verdrag van Aarhus en EU-richtlijnen, omdat inhoudelijke kwaliteitseisen aan participatie verplicht zijn. Graag een reactie van de minister.
Graag vraag ik ook extra aandacht voor mensen die laaggeletterd zijn of minder zelfredzaam. Zal kennisgeving over een voorgenomen project of activiteit en informatie daarover ook voor hen toegankelijk zijn?
De minister is erg terughoudend met samenwerkingsprogramma's tussen Rijk en andere overheden, zoals nu het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Wanneer in een gemeente omgevingswaarden worden overschreden, ziet de minister in sommige gevallen wel reden om mee te doen met een gemeente in een gezamenlijk programma, bijvoorbeeld bij ozon en PM 2,5; dan ziet zij namelijk een gedeelde programmaverplichting. Dan is toch echt de vraag waarom zij die niet ziet bij de overschrijding van PM10-waarden en NOx. En wat als een rijksweg of hoofdspoorverbinding mede oorzaak zijn? Ook graag hierop een reactie.
Wij hebben zorgen of het investeren in kennis en kunde bij alle overheden en handhavende instanties, wat natuurlijk cruciaal is voor het welslagen van deze enorme stelselherziening, in deze hele operatie voldoende ondersteund wordt, ook in financiële zin. Graag zouden wij van de minister horen of de financiering voldoende is en of ook de voortgang voldoende is om op tijd klaar te zijn voor de daadwerkelijke invoering per 2019.
De minister geeft aan dat RIVM en GGD aan integrale indicatoren werken, zoals een milieugezondheidsindicator. Hoe is de voortgang, en is de financiering voldoende?
Wij hebben vele vragen gesteld over de monitoring. In het Bkl staat de opdracht tot monitoring en gegevensverzameling. Het beheer wordt geregeld bij ministeriële regeling. De financiering zal gedragen worden door wel heel veel partijen die de taak hebben om te monitoren, namelijk het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en het bedrijfsleven. Maar hoe borgt de minister nu dat dit allemaal goed komt, dat er voldoende financiering is en dat de monitoring van goede kwaliteit is op essentiële onderdelen?
Wij hebben nog steeds zorgen over de wijze waarop de plicht tot monitoring is geregeld. Om te kunnen vaststellen of beleid en maatregelen voldoende effect hebben is het nodig om omgevingswaarden, activiteiten en de kwaliteit van de leefomgeving te monitoren en bij aanvang een nulmeting te doen. Om tijdig te kunnen ingrijpen is structurele monitoring cruciaal. Welke waarborgen gaat de minister hiervoor regelen? Voor een deel laat de minister het monitoren overigens over aan de initiatiefnemers van projecten. Wie controleert of zij hun werk goed doen en monitoring van voldoende kwaliteit doen?
Ten slotte zou ik graag van de minister de bevestiging horen dat de AMvB's in overeenstemming zullen worden gebracht met het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en dat de bestaande toegankelijkheidseisen erin zullen worden ingevoegd.
Mijn fractie heeft vele kritische vragen gesteld over de voorliggende AMvB's. Wij achten de borging van bescherming van gezondheid en van kwaliteit van milieu en natuur, en het realiseren van duurzame ontwikkeling, zoals de energietransitie, nog onvoldoende in deze AMvB's. Wij zijn benieuwd naar de antwoorden van de minister.