Verslag van de vergadering van 30 mei 2017 (2016/2017 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.32 uur
De heer Verheijen i (PvdA):
Voorzitter. Ook wij danken de minister voor de uitvoerige beantwoording van de vragen die gesteld zijn in de schriftelijke procedure. Desalniettemin hebben wij een aantal belangrijke vraagtekens overgehouden met betrekking tot de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de voorliggende wet- en regelgeving. We spreken immers over een enorm pakket van AMvB's, 2.400 bladzijden, die de inhoudelijke mal vormen van de kaderwet, de Omgevingswet, die wij vorig jaar hebben aangenomen. Gelet op de omvang en het tempo ziet de fractie van de Partij van de Arbeid een zwaar belast programma met hoog gestelde ambities, mede omdat de invoering beoogt te komen tot decentralisatie van omgevingswaarden en coördinatie in regionaal verband van grote omgevingsvraagstukken, en dit gekoppeld aan een complex ICT-project. Ik zal mijn bijdrage concentreren op zes punten.
Het vergroten van de beleids- en afwegingsruimte op decentraal niveau moet leiden tot het voldoen aan Europese richtlijnen en verplichtingen. Maar belangrijker nog is, zo kunnen we stellen met de doelstelling van de Omgevingswet in het hoofd, een beter leef- en werkklimaat in gemeente of provincie. Waar de minister inzet op "regelluwe" implementatie, wordt het de uitdaging voor de lagere overheden om juist maatwerk en gebiedsdifferentiatie te leveren, en maatwerk betekent meestal "meerwerk", zowel qua kosten als qua bestuurlijke energie en samenwerking. Dit roept tevens vragen op met betrekking tot de rechtsbescherming van burgers en bedrijven.
In dat kader snijd ik het eerste punt aan, dat ook door andere collega's is geadresseerd: behoort de normstelling niet eigenlijk in de organieke wetgeving van de Omgevingswet? Deze discussie is niet nieuw; wij hebben die ook in 2016 met elkaar gevoerd. Zij heeft betrekking op het rechtsbeginsel van de kenbaarheid van de wet. Bij het voorbereiden van deze bijdrage viel het mij op dat eigenlijk al enige decennia de Eerste Kamer met de regering discussieert over aanpassingen in gedelegeerde regelgeving die niet een-op-een terug te vinden zijn in de wet zelf. Ook de Raad van State heeft hierop bij andere wetten en bij eerdere gelegenheden nadrukkelijk gewezen.
Met het bijzondere construct van de Omgevingswet zien wij dat dit nu volledig is gekanteld. De Omgevingswet bevat zelf geen inhoudelijke normstelling. Hij is een kader- of proceswet. Daarin speelt dus de cruciale vraag of het past in ons bestuursrecht om een zo omvattend stelsel van wetgeving als kaderwet vast te stellen, terwijl de materiële normstelling wordt opgenomen in een bundel AMvB's. Het argument hiervoor, door de regering ingebracht, is dat er grote behoefte is aan flexibiliteit — "wendbaarheid" noemt de Raad van State dat — mede met het oog op de doorvoering van Europese regelgeving, die met wettelijke aanpassingstermijnen in het gedrang zou komen. Daarnaast is er het streven naar overzicht en samenhang van de omvattende regelgeving op het domein van het fysieke leefmilieu op één plek. Die plek zou dan zijn de bundel AMvB's.
Gelet echter op het proces van totstandkoming van de nieuwe wet, heeft de Staten-Generaal eerst de kaders, de Omgevingswet, vastgesteld, en bespreken wij nu, eigenlijk anderhalf jaar na dato, de materiële normstelling via de reductie van de 120 eerder bestaande AMvB's naar de vier nieuwe bundels. De kardinale vraag op dit moment is of dit een onvermijdelijk en ook gewenst resultaat is, en of de Raad van State in dit stadium, nu het nog kan — op dit moment is ongeveer 90% van het werk beschikbaar — een eindbeoordeling zou willen geven op het voorliggende resultaat.
Eerder heeft de Raad van State de regering en de Staten-Generaal hierover wel degelijk geadviseerd. In juni 2014 stelde hij: "(...) om die reden zouden essentiële normen en een zorgvuldige begrenzing van de aan het bestuur gedelegeerde regelgevende bevoegdheid in de wet in formele zin neergelegd moeten worden. Het omgevingsrecht bevat immers belangrijke, bindende voorschriften die ingrijpen in het dagelijks leven van burgers en de activiteiten van bedrijven". Dat was juni 2014. Juist nu de bundels van AMvB's er zijn, kan een vollediger beeld worden verkregen van de verhouding tussen kaderwetgeving en de gedelegeerde regelgeving.
Het uitgangspunt in het bestuursrecht is dat burgers geacht worden de wet te kennen, maar dat het niet nodig is de gedelegeerde regelgeving volledig te beheersen voor een goed begrip van de uitwerking in de praktijk. Gedelegeerde regelgeving zou ook niet moeten afwijken van datgene wat in de wet is vastgelegd, behoudens noodsituaties; anders ontstaat er strijdigheid met artikel 81 van de Grondwet.
De regering betoogt op dit punt dat de voorhangprocedure een noodzakelijk en voldoende alternatief is voor een complete wetsherzieningsprocedure. De collega van het CDA, de heer Flierman, ging er al op in. Hierbij speelt dan nog het onderscheid voor de Staten-Generaal tussen gedelegeerde wetgeving en voorwaardelijke delegatie met betrekking tot de bevoegdheden van de Kamers.
De PvdA-fractie zou de regering willen verzoeken om, nu er bijna zicht is op het complete pakket, te weten de Omgevingswet, vier AMvB's en de invoeringswet, waarover de afdeling Advisering van de Raad van State medio dit jaar advies zal geven, via haar bemiddeling de Raad van State te vragen om specifiek op dit punt advies te geven met betrekking tot de wenselijkheid om alsnog de essentiële normen in de Omgevingswet te verankeren. Mocht de Raad van State hierop een positief antwoord geven, dan zouden wij ook graag van de Raad van State willen horen op welke wijze dit het beste kan worden gerealiseerd. Onze vraag aan de minister is of zij hiertoe bereid is. Hoe denkt zij over het vragen van advies dan wel voorlichting op dit punt? Hoe ziet de minister zelf de relatie met de inhoudelijke verplichte advisering door de Raad van State over de voorliggende ontwerpbesluiten? Graag ontvangen wij van de minister hierop een antwoord.
Een ander punt dat ons bezighoudt, is het DSO, de digitale informatievoorziening. Bij de PvdA-fractie is breed het gevoelen dat het DSO op orde moet zijn voordat de wet in werking kan treden. Uit de beantwoording blijkt dat de minister een tekort voorziet op de initiële investering en dat een deel van dit tekort zal worden doorgeschoven naar een volgend kabinet. Voor ons is dat aanleiding tot enkele vragen. Is deze digitale route op tijd toegankelijk voor burgers en wel op een zodanige wijze dat sprake is van juiste en actuele informatie waarop het bevoegd gezag zijn besluiten kan baseren? Hebben de overheden de investeringen in het digitale stelsel wel gedekt in hun begrotingen voor 2018 en 2019? Het standpunt van de regering is immers nog steeds dat wij in 2019 een werkend stelsel hebben. Heeft de minister daarover voldoende en actuele informatie tot haar beschikking?
Het ligt voor de hand om te veronderstellen dat de andere overheden ook meer kosten zullen hebben. Er ligt in het afsprakenkader met de koepelorganisaties van 2015 een "go/no go"-moment vast. Op welk moment zal de minister de Kamer hierover informeren? Ligt het in de rede dat de Staten-Generaal wordt betrokken bij de beoordeling van deze "go/no go"-beslissing? Graag hierop een antwoord.
Ten aanzien van participatie en informatie is de essentiële kanteling in de wet dat de klassieke verticale sturing door het Rijk wordt ingewisseld voor het principe van wederzijds overleg en het vertrouwensbeginsel tussen bestuurslagen. In het kader van deze wetgeving worden dus veel bestuursakkoorden gesloten tussen de bestuurslagen. Hierbij zijn burgers meestal geen partij. Daarbij rijst de vraag welke positie de burger krijgt vis-à-vis deze onderlinge bestuursafspraken en wat dit betekent voor transparantie van informatie, besluitvorming en rechtspositie.
De wet kent wel een belangrijke participatieverplichting richting de burgers. Omdat deze is gekoppeld is aan grootschalige digitalisering, wordt het een kwetsbaar onderdeel van het stelsel. Onze vragen hebben met name betrekking op de wijze waarop burgers informatie van de overheid zouden kunnen toetsen. We spraken hierover eerder dit jaar in deze Kamer, in het debat over de milieueffectrapportageverplichtingen. De minister zei toen dat het volgens haar heel belangrijk is dat er goede professionele informatie en toetsingsfaciliteiten zijn om de informatietegenmacht van burgers goed te kunnen organiseren. Op mijn vraag om te bezien of daar nog een gat zit, een vacuüm, zei zij toe dat te doen en dat we dat maar in een nader overleg moesten bespreken. Ik zei toen dat wij het zeer op prijs zouden stellen als we in een verder debat conclusies zouden kunnen trekken die ertoe leiden dat burgers gebruik kunnen maken van een neutrale faciliteit om overheidsinformatie te kunnen toetsen. Daarom verzoeken wij de regering ons te laten weten in welke mate zij kan toezeggen dat in een onafhankelijke faciliteit kan worden voorzien, zodat op verzoek van belanghebbenden in een zo vroeg mogelijk stadium de door de overheden verstrekte onderbouwing van plannen en projectbesluiten kan worden getoetst op toegankelijkheid — dat is een belangrijke voorwaarde — en kwaliteit. Als dat namelijk niet gebeurt, is het risico zeer groot dat onderzoekslasten en elkaar tegensprekende informatievoorziening leiden tot een veelheid van juridische procedures, die qua energie en geld waarschijnlijk meer kosten dan het tegemoetkomen van de burger hierin en het voorzien in een dergelijke neutrale faciliteit. Op welke wijze kan deze suggestie worden opgenomen in de invoeringswet of het invoeringsbesluit?
Ook wij hebben het appel gezien van verschillende instanties die ervoor pleiten om een uitgebreide procedure als uitgangspunt te hanteren bij de procedure die bij het bevoegd gezag aan de orde is. Zeker bij complexe projecten is dat naar onze mening van belang. Ook delen wij de mening dat in de voorbereidingsprocedure participatie al een belangrijk onderdeel moet zijn van het verkrijgen van draagvlak en dat zienswijzes in dat stadium kunnen helpen bij het bevorderen van de overeenstemming over de aanvraag en de vergunning. De nu door de minister opgelegde reguliere procedure biedt daar naar onze opvatting te weinig mogelijkheden toe. Het bevoegd gezag is en blijft immers verantwoordelijk voor zowel een zorgvuldige procedure als voor een zorgvuldig besluit. Graag een reactie in dat kader.
Dan de rijksverantwoordelijkheden. Mijn fractie zet een aantal vraagtekens bij de juridische verankering van nationale verantwoordelijkheden in de Omgevingswet. Het Rijk lijkt zich op onderdelen, zoals luchtkwaliteit, terug te trekken uit verantwoordelijkheden die juist in Europees verband zijn gekoppeld aan het nationale schaalniveau. Wij zien in de schriftelijke beantwoording veel tekst over verplichtingen van lagere overheden, maar weinig invulling van de rol van het Rijk. Dat speelt op meerdere onderwerpen: niet alleen bij luchtkwaliteit, maar ook bij natuur, waterkwaliteit en landschap. Zo geeft de minister aan dat er voor een programma bij dreigende overschrijding van fijnstof en NO2 bestuurlijke afspraken worden gemaakt. Dat snappen wij, maar het gaat ons inziens voorbij aan de rijksverantwoordelijkheid en het feit dat luchtverontreiniging bij uitstek een gemeentegrensoverschrijdend fenomeen is waarbij de mogelijkheden voor lokale overheden om de lokale luchtkwaliteit vanuit een brongerichte strategie te beïnvloeden zeer beperkt zijn. Er is een noodzakelijke samenhang tussen rijksmaatregelen, provinciale maatregelen en gemeentelijke maatregelen om tot een effectieve en succesvolle aanpak te komen. Daarom wil ik ervoor pleiten om de gezamenlijke programmaplicht bij dreigende overschrijding bij het Rijk te leggen. Is de minister bereid om die initiële regierol op zich te nemen, gelet op de Europese verplichtingen ter zake?
We hebben eerder gesproken over de participatieve burger. Er is echter ook de burger die vertrouwt op goed bestuur en die in dat kader verwacht dat de normstelling helder is. De Raad van State heeft hierover in zijn jaarverslag 2016 ook een belangwekkende uitspraak gedaan, namelijk dat rechtszekerheid vereist dat duidelijk is waartoe te norm strekt en hoe deze in een concreet geval wordt toegepast en gehandhaafd. Een meerderheid van de burgers is volgens onderzoek niet bereid of in staat om deel te nemen aan participatieprocessen, maar wil wel graag ontzorgd worden door de overheid en kunnen vertrouwen op goed bestuur door een heldere normstelling met een goed gemotiveerd afwegingskader.
Ten aanzien van handhaving blijft de PvdA wat dat betreft zorgen houden. De minister geeft in haar beantwoording aan: "Als de regel door degene die de regels stelt op de lokale situatie is toegespitst en dus concreet en duidelijk is, maakt het voor de handhavingsinspanning op zich niet uit, dat de regel over hetzelfde onderwerp op een andere locatie anders kan luiden. Het enige wat telt is of de regel voor degene die de activiteit verricht en de handhavende instantie voldoende kenbaar is. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet voorziet daarin." Dan moet die regel echter wel toegespitst, concreet en duidelijk zijn. Uit het onderzoek dat ons vorige week door het ministerie van Binnenlandse Zaken is aangeboden, blijkt dat gemeenten bij toezicht en handhaving veel scherpere en meetbaardere doelen zouden moeten formuleren. Dat zijn de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport Toezicht en handhaving door gemeenten van Pro Facto. Verontrustend en opvallend is volgens de auteur dat budgetten voor toezicht en handhaving niet bekend zijn. Gemeenten vinden het specificeren van de kosten niet belangrijk genoeg. Citaat: "Tot de bijdrage aan de omgevingsdienst expliciet in de boeken komt. Dan vindt men dat soms te veel."
Het is bovendien voor mijn fractie op dit moment niet duidelijk wat er allemaal wel en niet in het DSO te vinden is op het moment van de inwerkingtreding. Hoe kunnen de handhavende instanties in het DSO zien welke activiteiten op een locatie worden verricht en welke regels daarvoor dan gelden? Ten aanzien van de vragen rondom normstelling en handhaving, die voldoende smart in het DSO moeten worden opgenomen, zou de PvdA-fractie het wenselijk vinden een reflectie van de Raad van State te krijgen. Is de minister bereid om op dit punt specifiek advies van de Raad van State te vragen en te vragen of deze van mening is dat de toets op heldere normstelling in voldoende mate gedaan is bij inwerkingtreding van de wet en AMvB?
Zijn we er klaar voor, dat is natuurlijk een breed levende vraag. Uit onderzoek blijkt dat er nog veel vragen zijn over de toepassing van de onderhavige wet- en regelgeving en over deskundigheid bij met name gemeenteambtenaren. Nu enige jaren geleden de omgevingsdiensten zijn opgericht, waarbij de capaciteiten van Rijk, provincie en gemeenten zijn gebundeld, zouden wij moeten kunnen verwachten dat men hierin kan voorzien. De minister heeft op vragen geantwoord dat er nog voor de inwerkingtreding van de wet een evaluatie op deze omgevingsdiensten komt. De PvdA-fractie zou graag horen wanneer zij verwacht dat dit onderzoek en deze evaluatie beschikbaar komen en of wij daar nog met de minister over kunnen overleggen.
Tot slot moet mij iets spontaan van het hart. Wij ontvingen vlak voor de plenaire zitting een verzoekschrift van gehandicaptenorganisaties, die zich zorgen maken over de toegankelijkheid van gebouwen zoals die onder de Omgevingswet en AMvB's is geregeld. In het gesprek met deze actiegroep hebben wij begrepen dat zij niet op de hoogte zijn gesteld van het feit dat de Tweede Kamer in december juist op dit punt vragen heeft gesteld aan de regering en de regering haar gerust heeft gesteld met de mededeling dat zij de klassieke toegankelijkheidseisen opnieuw in de AMvB's zal opnemen als die terugkomen in de procedure van de Raad van State. Het zou wenselijk zijn als de minister in dit debat dat punt nog even kan bevestigen in de richting van de toehoorders.
De voorzitter:
Dank u wel, mijnheer Verheijen. Ik heb u ruimte gegeven om drieënhalve minuut extra te spreken. Het woord is aan mevrouw Bikker.