Verslag van de vergadering van 27 juni 2017 (2016/2017 nr. 33)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.26 uur
De heer Schrijver i (PvdA):
Voorzitter. Ik feliciteer de heer Van der Sluijs met zijn maidenspeech. Anders dan onze nieuwe collega ziet mijn fractie de overeenstemming die 195 staten en de Europese Unie op 12 december 2015 onder leiding van de Franse regering in Parijs bereikten, als een historische doorbraak. Diverse eerdere pogingen om het klimaatraamwerkverdrag van 1992 en het Kyotoprotocol daarbij van 1997 een vervolg te geven liepen immers op niets uit. Voorts behelsde Parijs een breed gedragen akkoord, omdat de hoofdrolspelers — in feite de grootste vervuilers — zoals China, de VS, de EU, Rusland en Japan zich erachter stelden.
Dat betekende ook dat de Parijse klimaatovereenkomst verrassend snel op 4 november 2016 in werking kon treden, nadat 55 staten, die voor ten minste 55% van de uitstoot van broeikasgassen verantwoordelijk zijn, het verdrag hadden geratificeerd. Inmiddels hebben 149 staten de Parijse overeenkomst geratificeerd en we hebben goede hoop dat Nederland zich deze zomer daarbij gaat voegen, opnieuw als bijna de hekkensluiter van de EU- en de OESO-landen.
We kunnen er niet omheen dat er inmiddels een grote schaduw over de doeltreffendheid en de toekomst van de overeenkomst van Parijs hangt, omdat de nieuwe president Trump ervoor gekozen heeft om uit de klimaatovereenkomst te stappen. Daarmee is ook de opzeggingsclausule verrassend snel actueel geworden. Maar artikel 28 van de Parijse klimaatovereenkomst heeft een enorme rem op uittreden ingebouwd. Het bepaalt dat een partij de overeenkomst in de eerste drie jaar nadat deze voor die partij in werking is getreden, niet mag opzeggen. Het artikel bepaalt tevens dat opzegging een jaar na de ontvangst daarvan van kracht wordt. Een termijn van drie plus een jaar brengt ons op z’n minst tot november 2020, en dat is toevallig de maand van de reguliere presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten.
Wij mogen ons uiteraard niet met de interne aangelegenheden van die staat bemoeien, maar wij kunnen wel de hoop uitspreken dat dan God mag verhoeden dat de VS uittreedt, bijvoorbeeld doordat de Amerikaanse kiezers zich in 2020 laten inspireren door paus Franciscus en zijn encycliek over het klimaat, Laudatio si' met als ondertitel "Over de zorg voor ons gemeenschappelijk huis".
Intussen blijft wel onze aardse vraag aan de staatssecretaris relevant, wat naar haar verwachting het effect van het aangekondigde uittreden van de VS uit de klimaatovereenkomst zal zijn op de lopende verdragsverplichtingen van de VS en de samenwerking tussen de verdragsstaten voor het nader uitwerken van het stelsel van naleving en toezicht en de mondiale financiering van klimaatbeleid. Het is bemoedigend dat nog geen enkel land heeft aangegeven, het voorbeeld van de VS te zullen volgen. Daarnaast hebben binnen de VS een aantal staten, waaronder Californië, en steden zich verenigd in de "We Are Still In"-alliantie. Hoe bemoedigend ook, die alliantie kan het gat dat president Trump schept, nooit opvullen.
De klimaatovereenkomst van Parijs vormt met het VN-klimaatraamwerkverdrag van 1992 en het Kyotoprotocol een drieluik. Maar daarmee is het bouwwerk nog niet af, want naar juridische maatstaven is de overeenkomst van Parijs wel erg soft qua inhoud en afdwingbaarheid. Hoe ziet de staatssecretaris dit? Het akkoord stelt zich ten doel de opwarming van de aarde in het jaar 2100 effectief te beperken tot ruim onder 2˚C ten opzichte het pre-industriële tijdperk. Daartoe moet vooral het gebruik van fossiele brandstoffen — de belangrijkste boosdoeners voor de opwarming — drastisch verminderd worden en daarbij krijgen ontwikkelingslanden meer tijd.
De opwarming van de aarde wordt wereldwijd gezien als een van de meest bedreigende milieu-, zo niet ook veiligheids- en ontwikkelingsproblemen. Dit vanwege de verstrekkende en deels onherroepelijke gevolgen van opwarming, waaronder de stijging van de zeespiegel, de afname van biodiversiteit, grotere water- en voedseltekorten en de toenemende kans op gewelddadige conflicten en vluchtelingenstromen. De klimaatovereenkomst stelt nogal vaagjes "in de tweede helft van deze eeuw dient er een evenwicht te zijn tussen de uitstoot van broeikasgassen en het vermogen van de natuur om deze te absorberen". Erg specifiek is dat niet. Hoe ziet de staatssecretaris dat?
Het akkoord bevat een groot aantal bepalingen over de uitvoering van de verplichtingen. Centraal daarbij staan nationale actieplannen voor reductie van de uitstoot van broeikasgassen, ook wel de "nationally determined contributions" genoemd. Om de vijf jaar zullen deze in het licht van de doelstellingen worden beoordeeld, te beginnen in 2023. Daartoe hebben staten ingestemd met een systeem dat de plannen en effecten bewaakt, meet en verifieert. Daarmee hebben de onderhandelaars, onder anderen onze staatssecretaris, gekozen voor een bottom-upbenadering, terwijl het Kyotoprotocol met zijn gedetailleerde kwantitatieve en juridisch bindende emissie-uitstootbeperkingen per verdragsstaat een top-downbenadering behelsde. De vraag van mijn fractie aan de staatssecretaris is of in die bottom-upbenadering met haar vrijwillige nationale inspanningen ook niet een gevaar schuilt van al te grote beleidsvrijheid van verdragsstaten, van vrijblijvendheid en van niet-verwezenlijking van de toezeggingen. Het hemd is immers ook bij regeringen vaak nader dan de rok. Artikel 15 van de overeenkomst bevat voor de naleving louter een mechanisme om op een transparante, niet confronterende en niet bestraffende wijze de uitvoering van Parijs te beoordelen en aan de Conferentie van Partijen te rapporteren.
In sommige andere delen van het internationale milieurecht kennen we strengere handhavingsmechanismen, waaronder boetes, handelsmaatregelen of mogelijkheden voor de burgers om een beroep te doen op rechtstreeks werkende bepalingen. Maar in het internationale klimaatrecht is dit alles dus niet van toepassing. Graag een reactie van de staatssecretaris over de voors en tegens van de nieuwe bottom-upbenadering en de nieuwe vrijwillige nationale bijdragen. En voorts: is er reeds zicht op of het totaal aan de nationaal vastgelegde bijdragen wel voldoende is om de minimale tweegradendoelstelling in 2100 te kunnen halen?
We kunnen er natuurlijk niet omheen wat Nederland zelf doet en moet doen. In de Urgendazaak heeft de Haagse rechtbank geoordeeld dat op grond van alle gegevens de 25%-reductiedoelstelling de ondergrens vormt van de inspanningen van de Nederlandse Staat, dit om een onrechtmatige gevaarzetting jegens de burgers door de Staat te vermijden. We weten dat er nog een hoger beroep door de Staat loopt. Graag horen wij van de staatssecretaris hoe het met de uitvoering van dit bevel van de Haagse rechter loopt en of de 25%-norm overeenkomt met de bijdrage die Nederland naar berekening moet leveren aan de door de EU bepaalde bijdrage dat de lidstaten gezamenlijk in 2030 op een vermindering van ten minste 40% ten opzichte van 1990 moeten uitkomen om aan hun verplichtingen onder de klimaatovereenkomst van Parijs te kunnen voldoen.
Daarbij wijst mijn fractie ook op het initiatiefwetsvoorstel van Samsom en Klaver om te komen tot een nationale klimaatwet. Dit is iets wat, zo leerden wij in het verband van de Interparlementaire Unie, in al meer dan 100 landen bestaat. Onze vraag aan de staatssecretaris is wat naar haar opvatting de toegevoegde waarde van een nationale klimaatwet voor Nederland zou kunnen zijn met betrekking tot het zo doeltreffend en volledig mogelijk voldoen aan onze verdragsverplichtingen. Zou een nieuw kabinet op dit terrein niet zelf initiatieven moeten ontplooien en als wetgever normen moeten vaststellen?
In Parijs is afgesproken dat er jaarlijks ten minste 100 miljoen dollar aan leningen en subsidies beschikbaar moet komen om de projecten te financieren die staten in staat stellen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en om in te spelen op de gevolgen van klimaatverandering, zoals de stijging van de zeespiegel. Voorts hebben ontwikkelde landen de verplichting om ontwikkelingslanden financieel te ondersteunen bij hun klimaatplannen. Al dit geld zou via publiek-private samenwerking beschikbaar moeten komen. Wij vragen de staatssecretaris om aan te geven welke plannen in die richting in ontwikkeling zijn en wat de beoogde bijdrage van Nederland is.
Tot het laatste moment van de conferentie was de differentiatie tussen staten, zoals het enigszins eufemistisch genoemd wordt, wat betreft hun verplichtingen ten aanzien van de reductie van broeikasgassen een heet hangijzer. Dit op basis van het belangrijke rechtsbeginsel van gemeenschappelijke, maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid. Het is aanvaardbaar dat ontwikkelingslanden, en vooral de minst ontwikkelde landen en kleine eilandstaten, enige flexibiliteit hebben met betrekking tot de tijd waarin ze de vereiste reductie moeten bereiken en dat zij minder frequent en gedetailleerd hoeven te rapporteren. Deze ontwikkelingslanden willen hun economische ontwikkeling niet beperken vanwege een door de industriestaten gecreëerd probleem. In de preambule van de klimaatovereenkomst wordt het recht op ontwikkeling dan ook ruiterlijk erkend als een mensenrecht. Maar om aan de onvermijdelijke klimaatverandering het hoofd te bieden, moeten ook zij geholpen worden om hun land- en bosbeheer aan te passen en hun groeiende uitstoot te beperken. Mijn fractie vindt echter dat de zogenaamde BRIC-landen, China, India, Brazilië en Rusland, en ook landen als Saudi-Arabië deze uitzonderingspositie niet zouden moeten krijgen. Ook deze landen moeten bijdragen aan de financiële ondersteuning van klimaatprojecten in de armste landen. Mijn vraag aan de staatssecretaris is of dit in voldoende mate uit de Parijse documenten blijkt.
Tot slot wil ik enkele verdragsrechtelijke kwesties aanstippen. Op grond van artikel 20, lid 3 van Parijs is de EU een volwaardige verdragspartij. Op basis daarvan geldt het verdrag reeds voor Nederland daar waar de EU en de lidstaten een gedeelde verantwoordelijkheid voor klimaatbeleid dragen. Mijn vraag aan de staatssecretaris is welke extra verplichtingen, verantwoordelijkheden en rechten Nederland nog gaat krijgen na toetreding tot het verdrag, naast de verplichtingen, verantwoordelijkheden en rechten die we al hebben onder EU-recht.
Het tweede punt betreft de Koninkrijkspositie. Mijn fractie juicht het toe dat de regering goedkeuring vraagt voor het gehele Koninkrijk. In de memorie van toelichting wordt gerapporteerd dat de drie overzeese landen van ons Koninkrijk daarom uitvoeringswetgeving tot stand moeten brengen. Graag onderstreept mijn fractie het belang daarvan en vraagt zij naar de stand van zaken daarbij.
Ik kom op het derde punt. Er is destijds besloten het akkoord van Parijs als een overeenkomst en niet als een verdrag te sluiten, naar verluidt om de Amerikaanse president Obama in staat te stellen de VS via een presidentieel decreet aan de overeenkomst te binden. Dat zou volgens het Amerikaanse staatsrecht niet mogelijk zijn als het een verdrag zou zijn, omdat dan goedkeuring van het Amerikaans Congres noodzakelijk zou zijn. Het Weens Verdragenverdrag bepaalt in artikel 2 dat overeenkomsten, handvesten, protocollen en dergelijke gewoon andere benamingen zijn voor een verdrag en geen verschillende status met zich brengen. Datzelfde geldt onder onze Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. De vraag van mijn fractie aan de staatssecretaris is of zij inderdaad kan bevestigen dat de gekozen benaming van overeenkomst voor Nederland inderdaad geen verschillen meebrengt en dat de overeenkomst van Parijs bij ons dus gewoon een verdrag is in de zin van de genoemde rijkswet.
Mijn fractie kijkt met veel belangstelling uit naar de antwoorden van de staatssecretaris en naar de overige bijdragen van de collega's.