Verslag van de vergadering van 4 juli 2017 (2016/2017 nr. 34)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.20 uur
De heer Verheijen i (PvdA):
Voorzitter. Vandaag behandelt de Kamer een wetsvoorstel waar het nodige aan vooraf is gegaan. Meerdere collega's hebben dat al aangegeven. In eerste aanleg denken wij dan aan calamiteiten en incidenten die in de afgelopen jaren, en zelfs in de afgelopen weken, tot slachtoffers hebben geleid en waarbij met de vinger werd gewezen naar de brandveiligheid en controle op de bouwvoorschriften. Dat dit mogelijk is in een samenleving die een hoge graad van technologische en economische ontwikkeling heeft bereikt, blijft de gemiddelde burger verbazen, en terecht menen wij. Burgers moeten kunnen vertrouwen op een basisgarantie op brand- en constructieve veiligheid in hun woningen en werkomgeving. Transparantie van het bouwproces en een heldere aansprakelijkheidstelling vormen dan ook noodzakelijke voorwaarden bij de zorgplicht die de overheid hierbij moet betrachten. Na de bekende "balkon"-incidenten in het verleden is er in de afgelopen tien jaar een proces van onderzoek en analyse opgestart met een veelheid van bij de bouw betrokken partijen die voorstellen hebben opgeleverd waarvan de ultieme codificatie nu voor ons ligt.
De afgelopen jaren is in enkele pilotgemeenten geëxperimenteerd met de nieuwe wijze van werken. Ervaringen hiermee zijn meegenomen in het wetsvoorstel, maar hebben ook geleid tot enkele aanscherpingen via amendering bij de Tweede Kamer. Ik noem hierbij in het bijzonder de amendementen van het lid Albert de Vries over een aanscherping van de waarschuwingsplicht van aannemers. Met dit amendement wordt beoogd de ruimte voor discussie over aansprakelijkheid bij gebreken te beperken. Ik wijs verder op het amendement op stuk nr. 16 over een verplichte risicobeoordeling voor het bouwen van bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging worden gebracht en waardoor een aanvraag voor een vergunning niet in behandeling kan worden genomen als de risicobeoordeling ontbreekt. En ten slotte noem ik het amendement op stuk nr. 17 over de introductie van een consumentendossier en het stellen van regels aan de gereedmelding bij het bevoegd gezag.
Wij hebben een wat andere appreciatie van deze amendementen dan de CDA-fractie in haar bijdrage heeft duidelijk gemaakt. Wij constateren dat de aannemer op dit moment, als na oplevering een tot dan toe verborgen gebrek aandient, alleen tot herstel daarvan gehouden is wanneer de opdrachtgever aannemelijk kan maken dat dat gebrek wordt veroorzaakt door een tekortkoming die aan de aannemer kan worden toegerekend. Anders vervalt het recht op aansprakelijkheidsstelling. De bewijslast ligt in het huidige stelsel dus helemaal bij de consument in plaats van bij de aannemer. Dat leidt tot een heleboel getouwtrek voordat erkend wordt dat er een fout is gemaakt en dan getouwtrek over wie daarvoor verantwoordelijk is: de aannemer, de onderaannemers, de architect, de opdrachtgever zelf, of de inspecteur van bouw- en woningtoezicht, de leverancier van bouwproducten of wie je verder nog maar kunt bedenken die bij het proces betrokken is. Herstel wordt uiteindelijk meestal wel geregeld, maar vaak met heel veel gedoe en lang niet altijd kosteloos.
Aannemers worden in het nieuwe stelsel feitelijk aansprakelijk voor datgene wat ze opleveren en wat ze hebben afgesproken met betrekking tot de kwaliteit van woningen en andere bouwwerken. Zie de herformulering van de artikelen 750 en 757: de aannemer verplicht zich bij de kennisgeving dat het bouwwerk klaar is om te worden opgeleverd een overdrachtsdossier aan de opdrachtgever te overleggen waaruit blijkt hoe het werk is verwezenlijkt en waarin de aannemer verklaart en onderbouwt dat aan alle overeengekomen prestaties, welke niet lager liggen dan de wettelijk vastgelegde minimumeisen, is voldaan. Wie kan daartegen zijn?
En artikel 757, lid 2: De aannemer wijst de opdrachtgever tijdig op de mogelijke gevolgen voor de deugdelijke nakoming van de overeenkomst. Van dit lid kan niet ten nadele van de opdrachtgever worden afgeweken. Dit vinden wij een logische en goede ontwikkeling. Overigens kunnen aannemers en opdrachtgevers er zelf nog wel voor kiezen om buiten deze verbeterde algemene regelgeving afwijkende afspraken te maken met betrekking tot de aansprakelijkheid van partijen.
Wij menen dat het voorliggende voorstel een belangrijke basis legt voor een andere aanpak bij de kwaliteitsbevordering van het bouwproces. De verzekeraars zullen een belangrijke rol gaan spelen bij de handhaving van de kwaliteit. Dat kan de kosten van de kwaliteitscontrole beperken. Kan de minister dit bevestigen? En ziet hij mogelijkheden om de invloed van verzekeraars te versterken? Het geeft een wijziging en versterking van de positie van de consument in de privaatrechtelijke relatie tot de aannemer/opdrachtnemer. Een verschuiving waar de PvdA-fractie van harte mee instemt.
Zorgen heeft mijn fractie bij de voorgestelde transitieperiode naar het nieuwe stelsel. Enerzijds constateren wij dat gemeenten reeds in een afbouwfase zijn gekomen, anderzijds is er grote zorgvuldigheid gewenst bij de opbouw van het nieuwe stelsel. Niet alleen wat betreft de capaciteiten die noodzakelijk zijn qua menskracht, maar ook moet ons inziens het dragende ICT-systeem voldoende zijn beproefd om inwerkingtreding van de wet mogelijk te maken. Gemeenten blijven immers, ook in het stelsel van kwaliteitsborging, het bevoegd gezag om te handhaven of aan de publiekrechtelijke voorschriften met betrekking tot omgevingsbeleid, veiligheid, welstand en monumenten is voldaan. Staatsrechtelijk beschouwd blijven zij verantwoordelijk.
Met betrekking tot de brandveiligheid voor gebouwen zijn er in het Bouwbesluit diverse voorschriften op het terrein van brandveiligheid opgenomen waar bestaande gebouwen aan moeten voldoen. De controle op deze voorschriften ligt bij het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht. De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) heeft hier op zichzelf geen betrekking op. Ook wijzigt de Wkb niets in de nu geldende voorschriften inzake brandveiligheid. Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld naar aanleiding van informatie van de kwaliteitsborger of klachten van derden, handhavend optreden of kan de ingebruikname van het bouwwerk verbieden. Ook de veiligheid van derden en omliggende gebouwen is en blijft een taak van het bevoegd gezag. Ten slotte blijft het nalevingstoezicht door het bevoegd gezag bestaan en voorzien het wetsvoorstel en het Ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen in een versterking van de informatiepositie van het bevoegd gezag.
De gemeenten wijzen er terecht op dat zij om die taken te kunnen uitvoeren voor de aanvang van de bouw moeten weten welke risicovolle onderdelen in een bouwplan zitten. Kan de minister bevestigen dat de gemeenten in het ontwerpbouwbesluit de instrumenten zullen krijgen om hieromtrent eisen te stellen in de vergunningsvoorwaarden en specifieke verantwoordingsverplichtingen op dit punt? Graag ontvangen wij hierop een helder antwoord, gelet op de voorhangprocedure die gestuit is in deze Kamer. Graag willen we met de minister afspreken dat deze voorhangprocedure wordt verlengd zodat de Eerste Kamer zich verder kan buigen over de doorvertaling van het wetsvoorstel en de daarop ingebrachte amendementen.
Ondanks het bestuurskundig onderzoek naar de rol van gemeenten blijven er enkele vragen met betrekking tot de juiste definities, zoals de vraag of een kwaliteitsborger rechtspersoonlijkheid heeft. Is dat eenduidig bepaald in onderliggend wetsvoorstel? Ook de motiveringen voor juridische actie bij beoordeling en handhaving vragen aandacht, bijvoorbeeld met betrekking tot het proces van oplevering waarbij het bouwwerk al betrokken wordt door gebruikers/eigenaren om vandalisme en diefstal te voorkomen, terwijl de eindoplevering nog moet plaatsvinden. Kan de minister deze casus van een juridische beoordeling voorzien? Wat betekent dat voor eventuele geschillen over aansprakelijkheid en beoordeling voor gemeenten? Kunnen gemeenten hun handhavende interventie in voldoende mate baseren op de aangereikte informatie? En in welke mate is daarbij de proportionaliteit eenduidig te bepalen? Graag een antwoord van de minister.
Al enige jaren zijn er signalen dat de beschikbare capaciteit voor toezicht en handhaving over de volle breedte van het gemeentelijke takenpakket tekortschiet. Zie het op 18 mei jongstleden verschenen rapport Toezicht en handhaving door gemeenten, uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: "Bezuinigingen in de afgelopen jaren hebben bij veel gemeenten ook hun tol geëist bij toezicht en handhaving. In een aanzienlijk deel van de gemeenten wordt, mede als gevolg hiervan, een capaciteitsgebrek ervaren, waardoor werkzaamheden bleven liggen". De vraag stelt zich dus of er voldoende capaciteit beschikbaar is voor de gemeentelijke toezichtspraktijk.
In het debat dat we met de minister van Infrastructuur en Milieu op 30 mei jongstleden hadden over de AMvB's Omgevingswet is hier ook naar gevraagd en wij hebben begrepen, dat er nog deze zomer een evaluatie naar het functioneren van de omgevingsdiensten zal komen. Is het voor deze minister niet voor de hand liggend, dit resultaat te wegen en in overleg te treden met de gemeenten over de vraag of de noodzakelijke borging van toezicht en handhaving op orde zal zijn bij inwerkingtreding van deze wet? Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de minister van BZK al gesteld, in het najaar terug te komen op de resultaten en aanbevelingen na het gevoerde overleg met VNG en IPO. In welke mate overweegt de regering hier via instructie of anderszins minimale eisen te stellen aan de noodzakelijke omvang van de toezichthoudende functie, specifiek met betrekking tot de brandveiligheid, namens het bevoegd gezag?
Weliswaar wordt door de regering gesteld dat samenloop met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en onderliggende AMvB's slechts marginale betekenis heeft, door de gebruikers en lagere overheden wordt dit anders ervaren. Het zou vanuit de door het ministerie van BZK sterk gepropageerde gedachte van Een overheid juist pleiten om hier wel de synergie te zoeken rondom implementatie en voorlichting.
De regulering van veiligheidsrisico's staat aan de vooravond van een aantal grote wijzigingen. Als gevolg van de Omgevingswet verandert de rol van de overheid en bedrijven. Doel van de Omgevingswet is het vereenvoudigen van het omgevingsrecht. Er komen minder vergunningen en bedrijven krijgen een grotere verantwoordelijkheid in het identificeren en beheersen van risico's. Dit betekent dat de rol van de overheid verandert. De overheid krijgt de rol van regisseur, waarbij verschillende instrumenten ingezet kunnen worden om onder andere een veilige fysieke leefomgeving te realiseren. Hierbij kantelt het toezicht van regel- naar risicogericht. Dit vraagt om andere competenties en meer kennis van veiligheidsrisico's. Het beheersen van veiligheidsrisico's, de vereiste kennis en competenties en het expliciet afwegen van de verschillende instrumenten bij risicorelevante bedrijven worden belangrijke issues in de voorbereiding op de implementatie van de Omgevingswet.
Specifieke aandachtgebieden vragen om specifieke kennis. Dit geldt tevens voor het toezicht op naleving van brandveiligheids- en milieuaspecten. De samenwerking tussen de omgevingsdiensten en de veiligheidsregio's is echter niet altijd vanzelfsprekend. Hoewel er overlap is tussen de verschillende werkgebieden zijn integrale inspecties niet geborgd. Vooral voor de overlap van beide werkvelden en vanuit het oogpunt van een betrouwbare overheid is goede afstemming echter essentieel. Herkent de minister dit beeld en deelt hij de zorgen van de PvdA-fractie op dit punt?
Ik rond af. Wij constateren dat inwerkingtreding op 1 januari 2018 welhaast onmogelijk is, gehoord de geluiden uit het veld. Wat belet de regering om voldoende tijd te nemen en het stelsel pas in de tweede helft van 2018 of per 1 januari 2019 van kracht te doen stellen? Heeft de minister voorzien in een "go/no go"-besluit in overleg met het parlement op basis van een beoordeling met de samenwerkende partners, juist op het punt van de ICT-voorzieningen en handhavingscapaciteiten? In welke mate kan de minister onze fractie hierin tegemoetkomen? Ik hoor graag een reactie op onze vragen.