Verslag van de vergadering van 13 februari 2018 (2017/2018 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.33 uur
De heer Engels i (D66):
Dank u wel, mevrouw de voorzitter. And now for something completely different, bedacht ik ter plaatse.
Mevrouw de voorzitter. De fractie van D66 is verheugd dat wij vandaag in eerste lezing een voorstel behandelen dat onze Grondwet op een belangrijk punt bij de tijd brengt. Bij meerdere gelegenheden heb ik in deze Kamer namens mijn fractie betoogd dat onze Grondwet in meer opzichten toe is aan een algehele modernisering, maar in afwachting daarvan is elke partiële verbetering welkom. Wat hier verder van zij, wij vinden het een goede zaak dat de regering de aan dit voorstel ten grondslag liggende wens van de Eerste Kamer, die haar bestaansrecht onder meer ontleent aan de zorg voor de constitutionaliteit van het overheidshandelen, heeft willen honoreren. Het recht op een eerlijk proces is in een democratische rechtsstaat een onomstreden principe, zowel verankerd in onze Grondwet, die de onafhankelijkheid van de rechter waarborgt, als neergelegd in de in onze rechtsorde rechtstreeks werkende verdragsrechtelijke bepalingen in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, het Internationaal Verdrag voor burgerlijke en politieke rechten en het EU-grondrechtenhandvest.
Het voorgestelde grondwetsartikel heeft volgens de regering in de eerste plaats een belangrijke symbolische functie. Met het opnemen van het recht op een eerlijk proces laat de grondwetgever blijken dat de waarborging daarvan van groot belang is. Dat zou een bijdrage kunnen leveren aan een versterking van het vertrouwen van burgers in de Nederlandse rechtsstaat en rechtspraak. Mijn fractie onderkent de in beginsel grote betekenis die de Grondwet in het algemeen en de voorgestelde bepaling in het bijzonder hebben dan wel behoren te hebben voor het maatschappelijke vertrouwen in de inrichting en werking van onze staatsinstellingen. Toch zouden wij van de regering graag een nadere toelichting krijgen waarom de voorgestelde bepaling nu precies deze veronderstelde en op zichzelf relevante betekenis heeft.
Voor de formulering van de voorgestelde bepaling heeft de regering aansluiting gezocht bij het zo veelgeprezen sobere karakter van de Grondwet. Daarnaast wil de regering aansluiten bij de bestaande wetgevingspraktijk en de ontwikkelingen in de rechtspraak, waar met name artikel 6 EVRM een belangrijke rol speelt. Voor de behandeling van dit wetsvoorstel is het met het oog op die toepassingspraktijk relevant een beeld te hebben van wat er wordt bedoeld met het recht op een eerlijk proces. Volgens de wettekst kunnen daaronder de volgende elementen worden begrepen: het recht op toegang tot de rechter, het recht op behandeling van een zaak binnen een redelijke termijn en het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Niet opgenomen zijn elementen als bijvoorbeeld het recht op een gelijkwaardige procespositie en het recht op gelijkwaardige procesmiddelen. Hetzelfde geldt voor de kwaliteit van de rechtsbijstand. Het nadeel van deze keuze is dat uit de wettekst niet volledig kan worden opgemaakt welke waarborgen voor een eerlijk proces nu precies relevant zijn. Een andere optie zou dan ook zijn geweest om de elementen van het recht op een eerlijk proces integraal, dat wil zeggen met een zo compleet mogelijke omschrijving in de Grondwet vast te leggen, maar daartegen kan weer worden ingebracht dat deze waarborgen al besloten liggen in de algemene formulering van dit recht.
Mijn fractie kan zich voorstellen dat het lastig is op dit punt een afweging te maken. Het is ons opgevallen dat ook de Staatscommissie Grondwet in deze kwestie niet tot een eensluidend oordeel heeft kunnen komen. Het is in dat licht begrijpelijk dat de regering zich niet aan een integrale grondwettelijke omschrijving van het recht op een eerlijk proces heeft willen wagen. Die keuze biedt in de ogen van de regering vervolgens de wetgever en de rechter de ruimte voor een nadere invulling van de term "eerlijk proces".
In de schriftelijke voorbereiding heeft de regering naar aanleiding van een op dit punt gestelde vraag van mijn fractie, aangegeven dat nieuwe of gewijzigde wetgeving op het terrein van het procesrecht aan de voorgestelde grondwetsbepaling zal moeten voldoen. Daarnaast heeft de regering in de richting van mijn fractie aangegeven dat een meer in abstracte termen geformuleerde bepaling meer interpretatieruimte biedt voor de rechter. De consequentie van de keuze van de regering voor een open formulering is dat voor een nadere uitleg van het begrip "eerlijk proces" moet worden aangesloten bij de interpretatie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg inzake artikel 6 EVRM en van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg inzake artikel 47 grondrechtenhandvest. Graag vraag ik de regering om nog eens te reflecteren op de vraag of de gekozen open formulering van het artikel de wetgever en de rechter voldoende context biedt om in voorkomende gevallen tot een eenduidige en adequate, dat wil zeggen bij de in het algemeen geformuleerde recht besloten liggende waarborgen aansluitende invulling van het begrip "eerlijk proces" te komen.
Voorzitter. Dit voorstel heeft naar de mening van de regering niet alleen een symbolische betekenis, maar ook een inhoudelijke meerwaarde. De voorgestelde bepaling legt voor alle mogelijke geschillen een minimumbeschermingsniveau vast van het recht op een eerlijk proces. Dit voorschrift biedt daarmee in beginsel meer bescherming dan het in artikel 6 EVRM gewaarborgde recht op toegang tot de rechter, zo lijkt het. Dit Europese grondrecht is immers beperkt tot geschillen over de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen en zaken betreffende een ingestelde strafvervolging. Geschillen over bijvoorbeeld de toepassing van het vreemdelingenrecht, het belastingrecht, het ambtenarenrecht of politieke rechten vallen daar niet onder, zoals ook de Raad van State heeft aangegeven. Artikel 47 van het EU-handvest kent deze beperking overigens niet, maar dit voorschrift is weer alleen relevant bij de tenuitvoerlegging van EU-recht. Het geldt immers alleen voor de toepassing van EU-recht door de Europese instellingen en voor situaties waarin lidstaten handelen binnen het toepassingsgebied van het unierecht. De grondrechten in het handvest beschermen met andere woorden alleen tegen de uitvoering van het EU-recht die een zekere mate van verband houdt met de nationale uitwerking daarvan. Er moet daarbij sprake zijn van een daadwerkelijke schending van de door het unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden.
In de praktijk zal nu moeten blijken of de voorgestelde grondwettelijke verankering van het recht op een eerlijk proces vanwege het beoogde ruimere toepassingsbereik een staatsrechtelijke meerwaarde heeft en tot meer rechtsbescherming zal leiden. Dit zal mede afhankelijk zijn van de vraag of deze bepaling de wetgever en de rechter daadwerkelijk aanzet tot actieve rechtsvorming, zoals de regering veronderstelt. Graag hoor ik van de regering nog eens welke verwachtingen wij als grondwetgevend orgaan op dit punt mogen hebben.
De regering heeft ervoor gekozen het recht op een eerlijk proces en op een onafhankelijke en onpartijdige rechter te formuleren als een subjectief recht of subjectief grondrecht dat de burger een bepaalde aanspraak geeft ten opzichte van de rechter en de wetgever. Het nieuwe artikel is om die reden geplaatst in hoofdstuk 1 van de Grondwet. De regering hangt deze keus op aan het gekozen doel van het voorstel: het vestigen van een grondrecht voor burgers dat tegen de rechter kan worden ingeroepen. Dit sluit bovendien aan bij de plaatsing van dit grondrecht in internationale verdragen. Ook mijn fractie vindt het belangrijk dat met dit voorstel een grondwettelijke grondslag wordt geschapen voor de juridische praktijk, waar het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM en andere toepasselijke verdragsrechtelijke bepalingen tekortschiet. Dat biedt een relevante mogelijkheid voor de wetgever en de rechter om de in de voorgestelde grondwettekst opgenomen inhoudelijke waarborgen indien noodzakelijk of gewenst nader uit te werken of aan te vullen.
Toch rijst de vraag of plaatsing in hoofdstuk 6 van de Grondwet over de rechtspraak niet meer voor de hand liggend zou zijn geweest. Een grondwettelijke opdracht aan de rechter en ook aan de wetgever om een eerlijk proces te waarborgen zou in de ogen van mijn fractie inhoudelijk goed passen bij bijvoorbeeld de bepalingen over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als bedoeld in de artikelen 117 en 118 van de Grondwet. Daar komt bij dat het karakter van het recht op een eerlijk proces in een bepaald opzicht verschilt van dat van de reguliere klassieke grondrechten. Onze klassieke mensenrechten zijn individuele rechten die burgers beschermen tegen een statelijke inbreuk op hun fundamentele rechten en vrijheden. In die zin vormen deze grondrechten, naast het beginsel van de machtenscheiding, het fundament van de rechtsstaat. Het recht op een eerlijk proces heeft ook kenmerken die passen binnen het principe van de machtenscheiding, met name in aansluiting op de eis van onafhankelijke rechtspraak als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Grondwet. Mijn fractie is benieuwd of deze oplossing is overwogen en zo ja, waarom daarvoor niet is gekozen.
Voorzitter. Kennelijk heeft de regering ook voor inpassing in hoofdstuk 1 gekozen om een wijziging van de inrichting van de rechterlijke organisatie zoals neergelegd in hoofdstuk 6 te voorkomen. Dat is een nogal defensief argument. Hoofdstuk 6 is immers niet in alle opzichten een toonbeeld van constitutionele helderheid en actualiteit, bijvoorbeeld als het gaat om de betekenis van het begrip "rechterlijke macht". Ook de inrichting van ons stelsel van rechtsbescherming is nog steeds tamelijk gedifferentieerd en daardoor complex. Graag hoor ik van de regering hoe zij tegen deze observatie van mijn fractie aankijkt.
Voorzitter, ik sluit af. De fractie van D66 staat positief tegenover dit voorstel en kijkt uit naar de reactie van de minister op de gemaakte opmerkingen.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Engels. Ik geef het woord aan de heer Schalk.