Verslag van de vergadering van 6 maart 2018 (2017/2018 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.19 uur
De heer Köhler i (SP):
Voorzitter. Allereerst wil ik ook namens mijn fractie mevrouw Karabulut bedanken voor haar initiatiefwetsvoorstel. Het gaat over een belangrijk probleem: de verdringing van betaalde arbeid door onbetaalde arbeid.
Al in 1996 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat we moeten opletten dat gesubsidieerde arbeid niet leidt tot verdringing van reguliere arbeid. In de Participatiewet van 2013, die pas jaren later effectief is geworden, is vastgelegd dat onbetaalde activiteiten die in het kader van de zogenoemde "tegenprestatie" en de participatieplaatsen moeten worden verricht — ik citeer — "naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringen op de arbeidsmarkt." De zin is een beetje krom, maar dat komt doordat ik citeerde. Werken met behoud van uitkering mag dus niet in de plaats komen van regulier beloonde arbeid.
De werkelijkheid is helaas anders: er is op vrij grote schaal sprake van de wettelijk verboden verdringing. Een aantal, soms schrijnende voorbeelden, is de afgelopen jaren uitgebreid in de publiciteit geweest. Zoals de door bezuinigingen ontslagen vuilnisophaler uit Den Haag die na zijn WW in het kader van een werkproject voor het behoud van zijn bijstandsuitkering zijn oude werk weer moest doen. En de fabriekshallen in Dinxperlo en Ulft waar kunstbloemen en enveloppen werden gemaakt. Tot 2011 door mensen met een arbeidscontract en daarna door mensen die dat verplicht moesten doen voor het behoud van hun uitkering.
Ook in hun eigen werkomgeving worden leden van onze fractie geconfronteerd met verdringing. Bijvoorbeeld een ex-cliënt van het Leger des Heils, die als tegenprestatie voor zijn ontvangen bijstand te werk wordt gesteld bij het regionale sociale werkvoorzieningsbedrijf. Hij mocht werken ter ziektevervanging van de reguliere postbodes. Maar zonder loon of toeslag op zijn uitkering. En een kans op een betaalde baan zat er na het verlopen van zijn tegenprestatietermijn ook niet in.
In diverse rapporten wordt aangetoond dat verdringing van betaalde arbeid door onbetaalde arbeid geen incident is. In onderzoek dat Research voor Beleid in 2011 in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uitvoerde, wordt geconcludeerd dat verdringing — ik citeer — "misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect is van activerende re-integratie." De onderzoekers schatten dat verdringing doorgaans rond de 25% ligt. Mede op basis van andere onderzoeken schatten zij dat van de additionele arbeidsplaatsen die worden gecreëerd via allerhande regelingen ongeveer 25% komt in plaats van betaalde arbeidsplaatsen.
In 2014 en 2015 deed de FNV onderzoek naar verdringing door werken zonder loon. Hieraan namen meer dan 500 mensen deel. 90% van hen gaf aan dat betaalde collega's zijn vervangen door mensen die met behoud van uitkering het werk overnamen. Uiteraard is die 90% niet representatief voor het hele land, maar honderden collega's van de FNV melden dat er in hun bedrijven betaalde collega's zijn vervangen door mensen die het werk overnamen met behoud van een uitkering.
Uit onderzoek van het televisieprogramma De Monitor blijkt dat bij een op de drie aanbestedingen in het kader van zogenaamd "sociaal return", vaste arbeidsovereenkomsten worden geschrapt en vervangen door tijdelijke contracten, met als effect meer onzekerheid en lagere lonen voor de betreffende werknemers.
De heer Schalk i (SGP):
Ik heb een vraag. Stel dat de mensen die dat werk hebben moeten verrichten, al verdrongen ze iemand misschien tijdelijk, uiteindelijk wel aan een reguliere baan kwamen. Mag die verdringing in dat geval wel?
De heer Köhler (SP):
Van mij niet, maar volgens de huidige Participatiewet, waar de fractie van de heer Schalk voor heeft gestemd, is dat soort vormen van verdringing ook niet toegestaan. Er wordt helemaal niet op gecontroleerd, de huidige wet wordt niet uitgevoerd, maar dat is een ander verhaal.
De heer Schalk (SGP):
Stel dat de postbode van zojuist, in het voorbeeld van de FNV, twee maanden moet "tegenpresteren" en vervolgens weet dat hij dan een reguliere baan krijgt. Zelfs dan zegt u: ook die tijdelijke verdringing zou dan niet moeten plaatsvinden. Waar moet zo iemand dan werkervaring opdoen?
De heer Köhler (SP):
Nou kijk, in het geval van die postbode is dat heel simpel. Er was daar kennelijk werk voor een ziektevervanger van de betaalde postbode. In plaats van zo'n ziektevervanger aan te nemen, werd er iemand met behoud van uitkering op gezet. Wat natuurlijk had moeten gebeuren, is dat diezelfde persoon met behoud van uitkering — die helemaal geen arbeidsgewenning nodig had en direct als ziektevervanger kon optreden — gewoon op die betaalde baan was gezet, voor minstens het minimumloon. Zo is het geregeld in Nederland, en niet zoals het nu gebeurt. Dit is een duidelijk voorbeeld van verdringing, die overigens nu ook al bij de wet verboden is, maar desalniettemin toch plaatsvindt.
Voorzitter. Ik had die onderzoeken opgesomd. Die gaan niet allemaal over de Participatiewet. Dit probleem speelt al tientallen jaren rond de altijd met goede bedoelingen opgezette additionele arbeidsplaatsen voor werklozen in een of andere categorie. Maar er is geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat dit nu met de invoering van de Participatiewet een kleiner probleem zou zijn geworden. Integendeel: daar kom ik zo nog op.
Uiteraard heeft er geen longitudinaal onderzoek naar verdringing plaatsgevonden over tientallen jaren heen. Dat zou ook geen zin hebben, want in die tientallen jaren zijn steeds de regels voor additionele arbeid veranderd. Dus het zou een kwestie worden van appels met peren vergelijken. In die tientallen jaren gaat de conjunctuur ook een aantal keren van hoogconjunctuur naar laagconjunctuur. Dat zou ook grote gevolgen hebben voor de hoeveelheid ingeschakelde onbetaalde arbeid. Dus met zo'n langetermijnonderzoek kun je helemaal niets vaststellen. Als ik hier zo'n longitudinaal onderzoek op tafel leg, denk ik dat de heer Ester de eerste zou zijn die kan uitleggen waarom dat geen enkele waarde voor onze actuele discussie zou hebben.
Voorzitter. Verdringing van regulier betaalde arbeid door onbetaalde of onderbetaalde arbeid is een maatschappelijk kwaad. Werklozen met een uitkering moeten aan de slag met een inkomen onder het wettelijk minimumloon. Mensen die normaal betaald werk hadden, worden werkloos. De arbeidsmarkt wordt verstoord, met alleen maar negatieve gevolgen. Ook de concurrentieverhoudingen tussen bedrijven worden verstoord als er onderbetaald werk in de markt wordt gezet. Niet voor niets keert niet alleen de vakbeweging, maar ook werkgevers in de schoonmaakbranche zich tegen dit kwaad. Niet voor niets hebben zij ertoe opgeroepen het initiatiefwetsvoorstel te steunen.
In de Tweede Kamer is verdringing door verschillende partijen meermaals aan de orde gesteld. In december 2013 nam de Tweede Kamer de motie van de Partij van de Arbeid-Kamerleden Hamer en Kerstens aan, waarin de regering werd verzocht om spelregels te formuleren met maatregelen en objectieve criteria, opdat verdringing maximaal wordt voorkomen, en hierop toe te zien. Dat was dus geen verzoek aan de gemeenten: het was een Tweede Kamermotie, ingediend door de PvdA, waarin de regering werd verzocht, die spelregels te formuleren en die objectieve criteria over verdringing vast te stellen, en op de uitvoering toe te zien. In mei 2015 concludeert de Inspectie SZW in een onderzoek dat gemeentebestuurders en klantmanagers — een vreselijk woord, maar dat zijn de gemeenteambtenaren die de wet uitvoeren — soms verdringing accepteren. Ook werd geconcludeerd dat vaak niet wordt getoetst of re-integratie van bijstandsgerechtigden leidt tot verdringing van betaalde arbeid en dat er veelal nauwelijks sprake is van een actieve rol van de gemeenteraad bij het ontwikkelen van het toezicht op het beleid met betrekking tot verdringing. De Inspectie SZW adviseert gemeenten om re-integratiebeleid en -doelen beter te verankeren door middel van verordeningen of beleidsnota's.
Met andere woorden: er wordt op grote schaal gehandeld in strijd met de Participatiewet. Het initiatiefwetsvoorstel dat wij nu bespreken, wil hieraan iets doen. Het geeft alsnog uitvoering aan de motie-Hamer/Kerstens. Het is niet meer dan een uitwerking van het bestaande wettelijke verbod op verdringing. Daartoe geeft het een definitie van verdringing, regelt het dat er vooraf bij het aanbieden van participatieplaatsen een toets moet plaatsvinden en legt het de criteria voor deze toets vast. Ik zie niet in waarom dat veel meer werk zou zijn voor gemeenten dan de uitvoering van de huidige wet, als ze die tenminste zouden uitvoeren. Nu is het minder werk in de meeste gemeenten, omdat men überhaupt niet kijkt naar verdringing, of maar met een schuin oog. Of men zegt: nou ja, het is onvermijdelijk en in strijd met de wet accepteren we het maar. Maar als je het wel gaat toetsen — wat zou moeten volgens de wet — kom je op een dergelijk rijtje criteria en het aflopen daarvan. Dat is helemaal niet zo ingewikkeld in de uitvoeringspraktijk. Het is zelfs gemakkelijker dan alle ambtenaren daaraan hun individuele interpretatie te laten geven.
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Meneer Köhler verwijst vaak naar de huidige wet en zegt: die wordt nu niet uitgevoerd, dus daardoor hebben gemeenten daar geen werk aan. Als de wet wel naar behoren zou functioneren en goed werd toegepast, zoals meneer Köhler graag ziet, wat is dan in dat opzicht de meerwaarde van dit wetsvoorstel als wij dat zouden aannemen?
De heer Köhler (SP):
Ik heb het even alleen over het deel dat betrekking heeft op de Participatiewet en niet over de zijlijnen die er ook in zitten. Als het huidige verdringingsverbod — betaald werk mag niet worden verdrongen door onbetaald werk — nu overal in alle gemeentes langs welke weg dan ook effectief werd gehandhaafd, zou het hele wetsvoorstel niet nodig zijn geweest, nee. Maar dat is dus uitgaan van een situatie die er helaas niet is.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Het voorstel voorziet dus niet in aanvullende manieren en maatregelen om ervoor te zorgen dat de verdringing niet plaatsvindt. Als de Participatiewet voldoende zou functioneren, zou het wetsvoorstel voor wat betreft het gedeelte van de Participatiewet eventueel overbodig zijn of niets specifiek toevoegen.
De heer Köhler (SP):
Eh, ja ... Ja. U hebt in de memorie van toelichting en in de diverse schriftelijke antwoorden kunnen lezen dat, omdat het nu allemaal niet goed functioneert, de initiatiefneemster, maar ook de Tweede Kamer in meerderheid, meent dat het goed is om de wet nader uit te werken, opdat het de gemeenten gemakkelijker wordt gemaakt om die wel uit te gaan voeren. Er is ook verwezen naar het onderzoek van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarvan ik zojuist een deel van de conclusies citeerde.
De heer Schalk (SGP):
Luisterend naar het antwoord van de heer Köhler op de vraag van mevrouw Strik zou ik zeggen: is deze wet niet heel prematuur, als wij zien dat per 1 januari 2015 de Participatiewet is ingevoerd? In oktober was de aanbieding van dit initiatiefwetsvoorstel. Ik vermoed dat de indienster nog een paar maanden nodig heeft gehad voordat zij dat kon hebben geschreven. Mijn vraag is: als wij zeggen dat deze wet eigenlijk niet nodig is als de Participatiewet goed wordt uitgevoerd, zouden wij dan niet hebben moeten wachten totdat er een deugdelijke evaluatie zou zijn?
De heer Köhler (SP):
Nee, dat vind ik niet, omdat de Participatiewet niet de eerste wet is waarbij gemeenten werken met allerhande regelingen voor additionele arbeid. Ik heb net een aantal onderzoeken opgesomd, die allemaal uit de periode voor de invoering van de Participatiewet dateren. De Participatiewet gaat op die noemer verder en breidt de mogelijkheden voor onbetaalde arbeid aanzienlijk uit met de tegenprestatie en met de participatieplaatsen. Dit is een moment om daar heel kritisch op te zijn. Je kunt niet zeggen dat gemeenten twee jaar terug opeens werden geconfronteerd met zo'n verdringingstoets of iets dergelijks en nog niet de tijd hebben gehad. Zij hadden dat ook bij de voorgaande wetten allang beter in kaart moeten brengen en anders wel op het moment dat zij de Participatiewet gingen uitvoeren. Toen moesten zij een gemeentelijke verordening maken, waarin zij uitgerekend dit niet hebben uitgewerkt. Ook nu nog, in die brief van de VNG van 4 april 2017 aan de Tweede Kamer — dus dat is weer twee jaar later — zeggen ze: geef ons de tijd om dit te gaan uitwerken. Dan denk ik: zo kunnen we eeuwig wachten. Dan is de conclusie van de evaluatie nu al bekend, niet alleen bij mij, maar ook bij u. Maar dan gaat u pas over een paar jaar constateren dat de verdringingstoets en dat verbod op verdringing helaas niet zijn uitgevoerd, in de trant van: wat raar, wij hadden toch het idee dat het allemaal zo goed liep? Nou, wij hebben dat idee niet. Wij denken dat het helemaal niet goed loopt.
Sommige gemeenten — die zijn ook genoemd door mevrouw Sent — hebben het prima geregeld. Maar een heel groot aantal andere gemeentes niet. En ook de gemeenteraden hebben daar helemaal geen toezicht op, want als er over die verdringing helemaal niets is opgenomen in de gemeentelijke verordening, dan kan de gemeentelijke rekenkamer het niet toetsen en dan kunnen ook de gemeenteraden de uitvoering door B en W niet toetsen, want dan valt er niets te toetsen. Er is niets over opgenomen en er hoeft geen regeling te worden nageleefd.
De voorzitter:
Meneer Schalk, tot slot.
De heer Schalk (SGP):
Tot slot op dit punt, mevrouw de voorzitter. Als ik het goed begrijp, dan heeft de Participatiewet helemaal geen invloed gehad op dit wetsvoorstel.
De heer Köhler (SP):
Nou, de Participatiewet heeft er in zoverre invloed op gehad dat de mogelijkheden om onbetaalde werktrajecten vorm te geven, zijn uitgebreid en dat al bestaande problemen van verdringing daardoor logischerwijs eerder toe- dan afnemen. Om dat voor te zijn, willen wij graag dat wat nu al in de Participatiewet staat, namelijk dat verdringing verboden moet worden, ook handen en voeten krijgt. Wij willen dat dat deel van de wet in de praktijk ook wordt uitgevoerd of uitgevoerd gaat worden, op al die plaatsen waar dat nu niet het geval is; de goeden dus niet te na gesproken.
Ik zie dat ik ook los van dit uitvoerige antwoord bijna door mijn spreektijd heen ben, dus ik wil mij beperken tot nog enkele opmerkingen. Ik wil nog opmerken dat het nu voorliggende initiatiefvoorstel, als wij het goed zien — en ik vraag mevrouw Karabulut om daarop te reageren — alleen geldt voor arbeid in het kader van de tegenprestatie en de participatieplaatsen uit de Participatiewet, de proefplaatsingen uit de WW en de aanbestedingen met het element "social return". Het gaat dus niet om mensen met een fysieke of verstandelijke beperking met een zogenaamde loonwaarde lager dan het minimumloon. Die vallen hier buiten als ze met loonkostensubsidie aan het werk geholpen worden. Ik noem dat nog maar zo expliciet omdat mevrouw Sent dat als een van de bezwaren blijkt te zien tegen deze wet, terwijl volgens mij, als ik dit goed lees, die groep niet onder dit initiatiefwetsvoorstel valt.
Voorzitter. Ik heb al gezegd dat de gemeenteraad ook een sterkere positie krijgt als een verdringingstoets in de gemeentelijke verordening wordt vastgelegd. Het wetsvoorstel verplicht gemeenten ertoe, serieuzer om te gaan met het al bestaande verbod op verdringing. Wie kan daarop tegen zijn? Wij van de SP-fractie niet, want wij zien verdringing als een maatschappelijk kwaad. Nu wordt er hier en daar ... Nee, dat haal ik niet meer, voorzitter. Ik zal dat bewaren voor mijn tweede termijn.
Hoewel wij zelf geen vragen hebben gesteld, behalve één bevestiging die wij vragen van een bepaalde lezing van de wet, ziet de SP-fractie met belangstelling uit naar de reactie van mevrouw Karabulut op de vragen en opmerkingen van onze collega's. Dank u wel.
Voorzitter: zes seconden te lang. Dat moet u wel even vermelden.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Köhler. U zat eroverheen. Het was rood geworden inmiddels. Ik geef het woord aan de heer Schalk.