Verslag van de vergadering van 13 november 2018 (2018/2019 nr. 7)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.56 uur
De heer Lintmeijer i (GroenLinks):
Dank u wel, voorzitter. Namens mijn fractie ook de complimenten aan de initiatiefnemer voor zijn harde werk deze kant op. Fractievoorzitter worden in de Tweede Kamer is een dingetje, maar het echte werk is natuurlijk een initiatiefwet verdedigen in de Eerste Kamer. Welkom.
Niet voor het eerst in de parlementaire geschiedenis praten we over de deconstitutionalisering van de benoemingswijze van de commissaris van de Koning en de benoemingswijze van de burgemeester. Eigenlijk vanaf het moment dat die benoemingen zijn opgenomen in de Grondwet, is er al discussie of dat nodig was. Ik zeg het toch nog een keertje: Thorbecke, wiens naam wij aan de desbetreffende Grondwet van 1848 hebben geklonken, was er zelf geen groot voorstander van om het op een dringende manier te regelen in de Grondwet. Misschien is het aardig om aanvullend nog een keer te benoemen waarom hij er geen groot voorstander van was. Hij wilde de wetgever de handen niet binden en de nodige ruimte blijven geven bij het ontwerpen van een stelsel voor benoemingen dat toen nog gemaakt moest worden. Thorbecke achtte het zelfs goed mogelijk dat per gemeente de benoemingswijze zou verschillen. Overigens is dat in het recente verleden ook een korte periode zo geweest, want tussen 2002 en 2008 maakte Paars II experimenten met een burgemeestersreferendum mogelijk. Raadplegend. Met wisselend succes. In mijn eigen stad Utrecht nam destijds in 2007 nog geen 10% van de kiezers de moeite om een voorkeur kenbaar te maken uit twee sociaaldemocratische mannen van middelbare leeftijd van dezelfde partij. Daarna was het snel gedaan met deze vorm van raadplegend referendum.
Maar voorzitter, bij alle momenten waarop de benoemingswijze van de CdK en de burgemeester in het verleden aan de orde was, spitste het debat zich vooral toe op de positie van de burgemeester. Dat merk ik vandaag ook weer, en misschien is dat ook wel logisch omdat de figuur van de burgemeester dicht bij de burger staat en de burgemeester in het algemeen ook de bekendste en meest geziene lokale bestuurder in de eigen gemeenschap is. De sinds 1848 wat afstandelijke grondwettelijke benoemingswijze doet daar blijkbaar niets aan af. Hij of zij blijft een burgervader of burgermoeder. Aan de feitelijke benoeming van de burgemeester en de CdK is mondjesmaat het nodige veranderd. Van een rechtstreekse benoeming door de Kroon, een zwaarwegend advies van de CdK, meer of minder geslaagde pogingen tot het houden van burgemeestersreferenda en de huidige werkwijze waarin feitelijk de voordracht van de gemeenteraad bindend is.
Bij de tweede lezing van dit wetsvoorstel gaat het er alleen maar om of we de benoeming door de Kroon uit de Grondwet halen en de wetgever, zoals eigenlijk Thorbecke al beoogde, de ruimte geven een naar aard, tijd en plaats passende benoemingswijze vast te stellen. In 2005 sneefde het toenmalig wetsvoorstel omdat er in deze Kamer een onvoldoende meerderheid was voor de gekozen burgemeester, die uit hetzelfde wetsvoorstel voortvloeide. Nu het huidige wetsvoorstel geen zicht geeft op een vervolgstap in die zin, is de roep om een discussie over de rol en positie van de burgemeester en de CdK er echter niet minder om. Veel burgemeesters en commissarissen zelf vinden het uitblijven van een brede, samenhangende discussie een reden om niet nu al de benoeming uit de Grondwet te halen. Ik hoor dat ook hier in de Kamer. En ook de Raad voor het Openbaar Bestuur pleit ervoor de discussie over de burgemeester niet te starten met de aanstellingswijze, maar met de rol en de positie van de burgemeester. Omgekeerd vindt, als mijn fractie het goed begrijpt, de initiatiefnemer juist dat door de aanstellingswijze te ontkoppelen van concrete vervolgstappen, er meer ruimte ontstaat voor een compleet en samenhangend debat daarover.
Voorzitter. Laat ik eens heel genuanceerd zeggen dat de fractie van GroenLinks voor beide invalshoeken begrip kan opbrengen. In elk geval constateren wij wel dat die discussie over de rol en de positie van de burgemeester wel op de agenda staat. Dit wetsvoorstel werkt hoe dan ook toch als een katalysator. Voor de fractie van GroenLinks was in 2005 de koppeling van deconstitutionalisering aan het invoeren van een direct gekozen burgemeester en CdK een stap te snel en een stap te ver. En dat zou het nu ook zijn. Een direct gekozen burgemeester en CdK veranderen het lokale en provinciale speelveld ingrijpend. Kort gezegd: het wijzigt de verhouding met de bevolking, met raad en Staten, en het creëert een andere relatie tussen CdK en gedeputeerden c.q. burgemeesters en wethouders. Gedeputeerden en wethouders, om het daarop toe te spitsen, worden dan meer dan zij nu zijn de uitvoerders van een agenda waarop de burgemeester of de CdK is gekozen. De consequenties daarvan hebben we nog altijd niet doordacht, laat staan uitgewerkt. Het huidige wetsvoorstel omzeilt deze omissie. De huidige benoemingswijze op voordracht van Staten of raden kan gehandhaafd blijven en de tijd voor een meer fundamentele positiebepaling blijft.
Mijn fractie wil in dat kader een aantal dingen over de positie van de CdK en de burgemeester opmerken. Dat doet recht aan de behoefte die veel partijen daartoe hebben geuit. En zoals gezegd: het debat over de rol en positie van de burgemeester is er nu eenmaal nu toch, mede dankzij dit initiatiefvoorstel. Met de commissie-Van de Donk constateren wij dat de burgemeester als onafhankelijk en gezagsvol wordt gezien. Dat is een groot goed. Hij wordt zo gezien ondanks zijn, in mijn woorden, soms hybride takenpakket. De burgemeester is voorzitter van het college én voorzitter van de gemeenteraad, die datzelfde college kaders meegeeft en controleert: op de ontwerptafel zou je dat nu waarschijnlijk niet meer zo bedenken. Maar in de praktijk werkt het meestal wel, mede wellicht omdat gemeenteraden en Provinciale Staten na een zorgvuldige procedure een welhaast bindende voordracht doen bij de benoeming. De burgemeester en de CdK zijn door die werkwijze van alle partijen.
Mijn fractie constateert wel dat met name de positie van de burgemeester aan een aantal taakverzwaringen met gevolgen onderhevig is. Dat komt voor een belangrijk deel door u en mij als medewetgever. Ik noem er twee, die ook voor het vervolg relevant zijn.
Met name op het gebied van openbare orde en veiligheid is het aantal bevoegdheden van de burgemeester fors uitgebreid en het pakket aan mogelijkheden om bestuursdwang toe te passen toegenomen. Bij meerdere gelegenheden heeft mijn fractie daar haar meer principiële rechtsstatelijke zorgen over uitgesproken, vooral omdat het bestuursrecht veel beperkter is in zijn procedurele waarborgen dan het strafrecht. Daarnaast is een onbedoeld effect dat de burgemeester steeds vaker zelf in de etalage komt als herkenbare crimefighter. In die rol is zij of hij als publiek persoon veel zichtbaarder dan een meer anoniem justitieapparaat. Dat maakt kwetsbaar. Bedreigingen aan het adres van de burgemeester nemen toe en dat is onaanvaardbaar in een democratische rechtsstaat. Een directe verkiezing van de burgemeester zou die kwetsbaarheid kunnen vergroten. Maar omgekeerd denkt onze fractie niet dat een — op papier nog bestaande — kroonbenoeming de burgemeester beschermt tegen druk, bedreigingen en ondermijning. Er is meer voor nodig om dat tegen te gaan. Wij nodigen de minister dan ook uit om nog eens goed te kijken naar de balans tussen bestuurlijke maatregelen, instrumenten en bestuursdwang, versus de maatregelen die politie, OM en rechter kunnen opleggen.
Afgelopen donderdag vond hier in de zaal van de Eerste Kamer het afscheid van mevrouw Vos plaats met een kleine workshop. In dat kader formuleerde de burgemeester van Amsterdam het als volgt, toevallig exact op de plek waar ik nu sta. "Veel bestuursdwanginstrumenten komen boven op het juridisch instrumentarium. We stapelen, in plaats van dat we kiezen". Mijn fractie heeft zorgen over die stapeling, juist aan de kant van de burgemeester. Graag een reflectie op dit punt van de minister. En ook de initiatiefnemer vragen wij zijn visie op wat deze ontstane taakverzwaring betekent voor de toekomstige legitimatie van de burgemeester en wat de gevolgen daarvan kunnen zijn voor zijn of haar benoemingswijze.
Een tweede aspect. Zowel de burgemeester als de CdK heeft volop te maken met de maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van integriteit. Wat we tien of vijftien jaar geleden aanvaardbaar vonden, daar zetten we nu vraagtekens bij. Wat integer is, ligt niet vast in beton, maar groeit mee met veranderende opvattingen in de samenleving. Dat ervaart deze Kamer en dat ervaart de burgemeester zeker. De wetgever heeft haar of hem de verantwoordelijkheid gegeven over het bewaken van de integriteit van college en raad en hun afzonderlijke leden. Op dit terrein kan de burgemeester signaleren, opiniëren en interveniëren, maar juist hier, bij die interventie, is het instrumentarium om echt handelend op te treden dan weer gebrekkig. Ook op dit punt de vraag aan de minister om daar eens op te reflecteren. Integriteit bewaken vergt positie en gezag en een beetje hulp van de wetgever. Dat gezag kunnen CdK en burgemeester ontlenen aan hun persoon en een stukje aan de manier waarop ze benoemd zijn. Een onafhankelijke kroonbenoeming, een benoeming door de gehele raad dan wel een andere manier van democratische verkiezing zullen elk op hun eigen manier dat gezag moeten legitimeren. We horen ook op dit aspect naast de minister graag de opvatting van de initiatiefnemer.
Voorzitter. Is er reden naar de wijze van benoeming van de CdK en de burgemeesters te kijken? Ja, die was er en die is er. Democratie staat niet stil, de emancipatie van burgers gaat door en meer invloed op de benoeming van gezagsdragers moet daarmee gelijke tred houden. De Kieswet bijvoorbeeld is sinds 1848 vele malen aangepast om recht te doen aan de democratische ontwikkelingen in de samenleving en de invloed van de burger stap voor stap te vergroten. Het kiesrecht uit 1848 zou in het hier en nu ondenkbaar zijn. De manier waarop we burgemeesters en commissarissen benoemen, heeft echter een veel mindere ontwikkeling meegemaakt en is formeel niet anders dan 170 jaar geleden. Is dat reden om overhaast voor iets nieuws te kiezen? Nee. Maar er is wel enige bewijsgrond ontstaan voor de argumentatie van Thorbecke dat je de wetgever meer armslag moet geven om ook de benoemingswijzen steeds weer aan de tijd aan te passen. Een kroonbenoeming zoals nu in de Grondwet vastgelegd werkt daar, laten eerdere pogingen zien, niet aan mee. Mijn fractie pleit voor een voortgezette en samenhangende discussie over de rol en de positie van CdK en burgemeester in het lokaal openbaar bestuur. Daar horen voor de burgemeester de dubbelrollen, de taken op het gebied van openbare orde, veiligheid en integriteit bij en voor de CdK diens rol voor de bewaking van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Wat dan de beste benoemingswijze is en of die identiek wordt, moet daaruit voortvloeien.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Lintmeijer. Ik geef het woord aan de heer Nagel.