Verslag van de vergadering van 13 november 2018 (2018/2019 nr. 7)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 15.58 uur
De heer Rombouts i (CDA):
Mevrouw de voorzitter. In een begin dit jaar verschenen boek met de titel How democracies die, laten de schrijvers pijnlijk zien dat onze westerse democratieën een kwetsbaar bezit zijn waar behoedzaam mee omgegaan moet worden. Levitsky en Ziblatt, de schrijvers, waarschuwen in hun studie voor een geleidelijke uitholling van de democratieën in Europa en Latijns-Amerika, niet langs de abrupte weg van revolutie of militaire coup, maar via een subtiel en geleidelijk proces van uitholling. Ik hoor u denken: wij spreken hier vandaag toch over ons binnenlands bestuur en niet over buitenlandse autoritaire leiders als Trump, Poetin, Erdogan en Orban, die niet de verleiding kunnen weerstaan om hun tijdelijke macht te maximaliseren ten faveure van langjarig partijvoordeel? Dat klopt, maar de alarmklok die Levitsky en Ziblatt luidden, resoneerde zo fors na in mijn hoofd, dat ik er bij de voorbereiding van mijn bijdrage namens de CDA-fractie voor dit debat toch regelmatig aan moest denken.
Want, mevrouw de voorzitter, wat geldt voor natiestaten, geldt mutatis mutandis ook voor lokale democratieën. Het lokaal bestuur in ons land heeft de laatste jaren veel te verduren gekregen. Denk aan de aanslag op het stadhuis van Waalre, de bedreiging van de burgemeester van Haarlem, de pogingen vanuit de onderwereld om de bovenwereld te beïnvloeden, de terreur die bestuurders zich via sociale media moeten laten welgevallen, integriteitskwesties. Voeg hierbij dat ook het bestuur van gemeenten en provincies steeds vaker te maken krijgt met nepnieuws, corruptie, ondermijning, bedreiging, populisme en fragmentatie, en het moge duidelijk zijn dat een geleidelijke erosie van het lokaal bestuur op de loer ligt. En dan moeten we niet alleen denken aan de "hardware" van het bestuur, maar misschien nog wel meer aan zijn "zachte vangrails", aan ongeschreven democratische normen als verdraagzaamheid en terughoudendheid die gekozen bestuurders zichzelf behoren op te leggen bij de uitoefening van ambten.
Mevrouw de voorzitter. Is er reden voor alarm? Is onze lokale democratie in gevaar? Misschien nog niet, maar alertheid is zeker geboden. Waakzaamheid is gevraagd, van die lokale bestuurders maar ook van ons als wetgevende macht.
Sinds het midden van de negentiende eeuw kennen wij een inrichting van ons binnenlands bestuur die gebouwd is op robuuste normen en een, naar is gebleken, duurzaam systeem van checks-and-balances waar wij zuinig op moeten zijn, waar wij behoedzaam mee om moeten gaan. Het is een systeem dat zijn gatekeepers moet koesteren, een onafhankelijke rechtspraak, vrije pers, inspecties. Als Eerste Kamer hebben wij de dure plicht de waan van de dag te weerstaan, de moed te tonen soms "nee" te zeggen waar de roep om verandering luid klinkt. Dit geldt te meer in aangelegenheden die in onze constitutie zijn vastgelegd. Dan moeten niet voor niets twee Kamers in twee lezingen én dan nog eens met een versterkte meerderheid hun instemming aan een voorstel geven. In gewoon Nederlands: geen oude schoenen weggooien voordat je nieuwe hebt. Zeker weten dat een verandering ook een verbetering is. De Eerste Kamer in de rol van poortwachter. Even heel goed nadenken voordat je meedeint op de golven van vernieuwing.
Mevrouw de voorzitter. Tegen deze achtergrond heeft mijn fractie het zeer betreurd dat de initiatiefnemer tijdens de schriftelijke voorbereiding op dit debat niet is ingegaan op de vraag van onze en andere fracties: wat ná de deconstitutionalisering? Wij hebben het als ronduit teleurstellend ervaren dat de initiatiefnemer niet het minste inzicht heeft willen verschaffen in welke richting hij denkt waar het de toekomst van de burgemeester en de commissaris van de Koning betreft. Een door de bevolking gekozen burgemeester? Of een door de raad gekozen eerste burger? Of de Belgische variant, waarbij de gemeenteraad de winnaar van de raadsverkiezingen meestentijds na formatie van een college van burgemeester en schepenen bij de Koning voor benoeming voordraagt?
Waarom, zo luidt mijn eerste vraag aan de initiatiefnemer, is hij bewust deze discussie uit de weg gegaan? Vindt hij niet ook dat de huidige benoemde burgemeester belangrijke waarden vertegenwoordigt, die behouden moeten blijven in welk nieuw te kiezen systeem dan ook? Ik duid dan op waarden zoals daar zijn diens relatief onafhankelijke positie ten opzichte van de gemeenteraad, de verbindende rol die hij als burgemeester van álle burgers kan vervullen, zijn specifieke verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid in de gemeente en diens hoederschap over de integriteit van het bestuur. Op deze vragen moet een gedegen antwoord komen vooraleer de CDA-fractie kan instemmen met deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van burgemeesters en commissarissen van de Koning. Zoals bekend heeft zij in eerste lezing tegen gestemd. Deze antwoorden zullen moeten komen van de initiatiefnemer én van de minister van Binnenlandse Zaken, die een speciale verantwoordelijkheid draagt voor het goed functioneren van ons decentrale bestel. Zij wordt niet voor niets in gemeentelijke en provinciale kring "onze minister" genoemd.
Hierna zal ik ingaan op een aantal aspecten van met name het burgemeesterschap, waarvan de gevolgen na deconstitutionalisering terdege overwogen dienen te worden. Een eventuele herziening van de aanstellingswijze van commissarissen van de Koning vraagt volgens mijn fractie nog extra behoedzaamheid vanwege diens rijkstaken. De verkiezing van deze functionaris lijkt naar het oordeel van mijn fractie al helemaal geen dringende noodzaak. Hoe zien initiatiefnemer en minister dit?
Burgemeester en commissaris hebben een bijzondere positie in ons staatsbestel. Aan deze benoemde ambtsdragers zijn specifieke bij wet geregelde taken en bevoegdheden toegekend. Wijziging van de aanstellingswijze van deze ambtsdragers kan dan ook niet solitair bekeken worden, maar verdient beschouwing in een breder perspectief, namelijk het perspectief van de bestuurlijke verhoudingen binnen het lokaal, respectievelijk provinciaal bestuur én in het geheel van bestuurlijke verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen: Rijk, provincies en gemeenten.
De burgemeester werd bij de totstandkoming van de Gemeentewet in het midden van de negentiende eeuw niet voor niets gepresenteerd als "de man van de stad, maar ook de hand van de regering". Aan deze door de Kroon benoemde functionaris werden en worden nog steeds belangrijke taken en bevoegdheden op het terrein van de openbare orde toevertrouwd, ter bevordering van de bestuurlijke integriteit in de gemeente. En we zouden het bijna vergeten zijn, maar de burgemeester kan nog steeds besluiten van de gemeenteraad en het college ter vernietiging aan de Kroon voordragen indien deze niet in overeenstemming zijn met hogere regelingen.
Voor de positie van commissaris van de Koning geldt dit nog a fortiori, want omdat deze ambtsdrager door de regering met ambtsinstructies belast kan worden, is hij als rijksambtenaar te beschouwen.
De heer Van Hattem i (PVV):
Ik heb een vraag aan de heer Rombouts van het CDA. Hij noemt allerlei bevoegdheden die de burgemeester zou hebben vanwege de benoemde positie. Zoals ik net in mijn betoog al aangaf, laten burgemeesters zich vaak voor langere tijd, bijvoorbeeld bij ziekte, vervangen door een locoburgemeester. Die is niet benoemd door de Kroon en heeft geen constitutionele basis, maar hij kan op dat moment al die bevoegdheden wel ten volle uitoefenen. Zit daar dan ook niet gewoon een heel groot gat? Kan die dan eigenlijk ook niet functioneren? Op dit moment gebeurt dat wel in de praktijk.
De heer Rombouts (CDA):
Die kan heel goed functioneren. Dat hebben wij in tal van gemeenten, ook de uwe en de mijne, gezien. Ik denk dat we hier spreken over een gewichtige zaak. Het gaat niet alleen over de aanstellingswijze van burgemeester en commissaris, het gaat hier over de kwaliteit, de inrichting en de kracht van het decentrale karakter van onze gemeenten en provincies. Dan is het hebben van die bevoegdheden een wezenlijk element. Ik kom daar straks nog wel op terug. Voor onze fractie is dit van zo groot belang dat wij daar een debat met de regering, maar ook met de initiatiefnemer en de fracties over willen voeren om uit te zoeken hoe we dat zo veel mogelijk voor de toekomst kunnen behouden.
De heer Van Hattem (PVV):
Maar zou het dan niet evengoed zo kunnen zijn dat die bevoegdheden nog effectiever kunnen worden uitgeoefend als de burgemeester verkozen wordt, waardoor hij juist brede ruggensteun in de samenleving heeft?
De heer Rombouts (CDA):
Ik heb er begrip voor dat u aan wilt geven dat een hoe dan ook gekozen burgemeester — in uw geval de rechtstreeks gekozen burgemeester, neem ik aan — op meer mandaat van de kiezer kan rekenen. Maar wij hebben in de afgelopen 170 jaar gezien dat iets wat wij hier in het midden van de negentiende eeuw op het Binnenhof hebben bedacht, heel goed werkt, ook in vergelijking met andere landen. Waar in de wereld is het decentrale bestuur zo sterk als hier, want met taken en bevoegdheden omgeven en met heel veel verantwoordelijkheid en een grote autonomie? Dat is toch mede te danken aan het vertrouwen dat Den Haag in zijn lokale en provinciale overheden had?
De voorzitter:
Tot slot op dit punt, meneer Van Hattem.
De heer Van Hattem (PVV):
Dan nog: waarom zou het vertrouwen groter zijn in een benoemde dan in een gekozen ambtsdrager?
De heer Rombouts (CDA):
Het is een inschatting. U loopt al weg van de microfoon. Ik hoop niet dat dat een teken is dat u er zelf ook niet zo veel vertrouwen in hebt.
De heer Van Hattem (PVV):
Het is een teken dat ik van de voorzitter waarschijnlijk niet meer mag reageren.
De heer Rombouts (CDA):
Mijn stelling is dat we ons de vraag moeten stellen of de Haagse overheid nog wel in dezelfde mate bereid is om bevoegdheden aan decentrale overheden over te laten als er een gekozen of direct gekozen burgemeester komt. Ik ga die vraag dadelijk ook stellen aan de initiatiefnemer en de regering.
Zal ik de draad weer oppakken bij de commissaris van de Koning? Daar heb ik namelijk niet zo veel tekst over, mevrouw de voorzitter.
Ik heb eerder gezegd dat er naar het oordeel van onze fractie al helemaal geen dringende noodzaak bestaat om hieraan iets te gaan veranderen, om die te gaan verkiezen. Hij is namelijk ook een rijksfunctionaris. Daarnaast houdt hij zelfstandig toezicht op de gemeentebesturen. Deze toezichthoudende rol kan via sectorwetgeving ook nog worden uitgebreid. Willen de minister en de initiatiefnemer aangeven hoe zij deze bijzondere staatsrechtelijke positie van zowel de burgemeester als de commissaris zien in het geval deze functionarissen gekozen zouden gaan worden?
Het tweede punt dat ik naar voren wil brengen is dat we toch heel goed met elkaar moeten overwegen dat het hebben van benoemde burgemeesters en commissarissen in de afgelopen ruim anderhalve eeuw ontegenzeggelijk heeft bijgedragen aan het decentrale karakter van ons staatsbestel. Ik noemde het al even in het interruptiedebatje. Dat is niet onlogisch, want gemeenten en provincies waren er veel eerder, lang voordat het Rijk ontstond. Vandaar ook de autonome bevoegdheden van gemeenten en provincies, al worden deze niet expliciet genoemd in Grondwet of wet. Veel taken en bevoegdheden zijn in de loop der jaren aan gemeenten en provincies toevertrouwd, recentelijk nog drie grote decentralisaties in het sociale domein. Het is de vraag of dit aan gemeenten en provincies met een gekozen ambtsdrager in de toekomst nog in dezelfde mate zal gebeuren of dat de centrale teugels door Den Haag juist weer zullen worden aangehaald.
Nederland kan zich met recht een gedecentraliseerde eenheidsstaat noemen. Gemeenten hebben in ons land in vergelijking met andere landen in Europa en daarbuiten relatief veel taken en bevoegdheden. Ervan uitgaande dat de initiatiefnemer en de minister het net zoals mijn fractie belangrijk vinden deze sterke positie van gemeenten en provincies ook voor de toekomst te behouden, ben ik benieuwd naar hun zienswijze op dit punt.
De voorzitter:
Mevrouw Van Leeuwen, u heeft uw maidenspeech nog niet gehouden! Goed, ga uw gang. U moet het knopje indrukken. Ziet u, dat is het probleem, hè?
Mevrouw Van Leeuwen i (PvdD):
Daar ga ik al de mist in, ja. Dank u, voorzitter.
Ik hoor uw bijdrage en vraag mij af: had u in de tijd dat u zelf burgemeester in Den Bosch was, de brief die ons is gestuurd ook ondertekend?
De heer Rombouts (CDA):
Wat mooi om deze maagdelijke vraag te mogen beantwoorden! Dat zou ik zomaar hebben kunnen doen, ja. Daar ben ik eerlijk in. Maar vandaag heb ik een andere verantwoordelijkheid. Ik sta hier als senator namens een fractie van twaalf om de staatsrechtelijke kanten van het initiatiefvoorstel met u, de regering en de initiatiefnemer te bespreken. Uiteindelijk zult u bij de stemming merken waar wij staan. Maar ik wil nu eerst van de initiatiefnemer weten — dat is tenminste mijn invulling van deze eerste termijn — of hij alles wat hieraan vastzit goed heeft overwogen. Heeft hij nagedacht over de vraag wat dan hierna en wat dan zeker niet? De minister van Binnenlandse Zaken heeft een heel bijzondere verantwoordelijkheid voor het decentrale bestuur, niet alleen voor het functioneren daarvan in de toekomst, maar ook nu, en voor de transitie naar het toekomstige systeem. Ik wil haar daarom ook heel graag bevragen op de dingen die zo ongelooflijk waardevol zijn in ons decentrale bestel. U merkt misschien al aan mijn lange antwoord en ook aan mijn lichaamstaal dat ik de brief van die burgemeesters heel goed kan begrijpen.
Mevrouw Van Leeuwen (PvdD):
Dat was 'm.
De heer Rombouts (CDA):
Ik was bij de decentralisatie in het sociale domein gebleven, maar wil nu overstappen naar een ander aspect van ons decentrale bestel. Wij hebben in Nederland niet alleen een decentraal bestel, maar ook een heel stabiel bestel. De benoemde burgemeester en commissaris hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de continuïteit en stabiliteit van het bestuur in gemeenten en provincies. Dit is mede te danken aan de relatief onafhankelijke positie van de benoemde burgemeester en de commissaris van de Koning. Zij worden niet alleen voor zes jaar benoemd in plaats van voor vier jaar, zoals de gemeenteraden, maar vervullen niet zelden ook een verbindende rol, die door burgers en gemeenteraden over het algemeen hogelijk gewaardeerd wordt. Én zij vervullen een eveneens meestentijds geapprecieerde rol als poortwachter in geval van integriteitsschendingen en, de laatste jaren, de ondermijning van het bestuur. Wijziging van hun aanstellingswijze zal onvermijdelijk gevolgen hebben voor de positie van de burgemeester en de commissaris, wanneer deze functionarissen in de toekomst gekozen gaan worden. Ik hoor graag een reactie van de initiatiefnemer en de bewindsvrouw.
Een vierde aspect is dit. De wijziging van de aanstellingswijze van de burgemeester zal ook gevolgen hebben voor de relatie van de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad. Gelukkig is en blijft ook na aanvaarding van dit initiatiefvoorstel het hoofdschap van de raad — het principe dat de gemeenteraad het hoofd van de gemeente is — in de Grondwet verankerd. Een rechtstreeks gekozen burgemeester staat desalniettemin haaks op dat hoofdschap van de raad. Dit kan heel onaangename en improductieve cohabitaties tot gevolg hebben. Dat zien we in het buitenland. Graag verneemt mijn fractie het oordeel van de initiatiefnemer en de minister.
Wijzigingen in de aanstellingswijze kunnen verder gevolgen hebben voor de relatie van de burgemeester ten opzichte van de wethouders en voor de aanstellingswijze van de wethouders. Mag een gekozen burgemeester zijn eigen team samenstellen en alsdan "zijn of haar", wethouders ontslaan?
De benoemde burgemeester heeft een relatief onafhankelijke positie. Uiteraard moet deze ook verantwoording aan de gemeenteraad afleggen, maar hij of zij heeft specifieke aan de wet ontleende taken op het gebied van de openbare orde en veiligheid en op het gebied van het bevorderen van de integriteit. Zal dit belangrijke takenpakket ook belegd blijven bij een gekozen ambtsdrager?
De heer Köhler i (SP):
Mag ik de heer Rombouts vragen wat de CDA-fractie daar zelf van vindt? Denkt zij dat het verenigbaar is met artikel 125, lid 1, van de Grondwet als er dadelijk een burgemeester komt die de wethouders gaat aanstellen?
De heer Rombouts (CDA):
Ik wil het even uitstellen tot de tweede termijn om in te gaan op waar mijn fractie aan denkt. De initiatiefnemer komt met een voorstel om iets te veranderen. Wij willen in eerste termijn alle vragen gesteld hebben die bij ons leven over wat de gevolgen zouden kunnen zijn van deze ingrijpende grondwetsverandering. Als u het mij niet euvel duidt, wilde ik dit bewaren voor de tweede ronde.
De voorzitter:
Meneer Schalk wil nog een vraag stellen. Niet over dit punt, want dat komt in de tweede ronde.
De heer Schalk i (SGP):
Zeker, maar wel een verheldering daarbij. Doelt de heer Rombouts bijvoorbeeld op het feit dat, als een burgemeester gekozen zou zijn, deze altijd een politiek programma meebrengt?
De heer Rombouts (CDA):
Hebt u de CDA-fractie ooit over dit type verkiezing horen spreken? Daar hebben wij niet zo veel over gedroomd. Het heeft ook niet veel zin om mij daar al te veel vragen over te stellen. Het zijn denk ik andere partijen die u daarop moet bevragen.
De heer Schalk (SGP):
Dat klopt, ik sloot aan bij het feit dat u vragen stelt aan de regering. Terwijl ik naar u zat te luisteren, kwam deze vraag bij mij op. Dus via u stel ik die dan maar aan de initiatiefnemer.
De heer Rombouts (CDA):
Heel fijn.
Mevrouw de voorzitter. Ik heb nog een klein stukje te gaan. De benoemde burgemeester wordt over het algemeen ervaren als de burgemeester van alle burgers. Hoe zien initiatiefnemer en de minister dit in het geval van een door de meerderheid van de bevolking of door een meerderheid van de gemeenteraad gekozen burgemeester? Soms wordt de burgemeester niet eens door de meerderheid van de bevolking gekozen, zoals in België het geval is: daar kun je ook met 20% van de stemmen uiteindelijk burgemeester worden, zelfs nog door de Kroon benoemd.
Tot slot wil ik aandacht vragen voor een consistente wijze van aanstelling van voor ons staatsbestel belangrijke ambtsdragers als de burgemeester en de commissaris. Daar is vandaag eigenlijk niet zo veel over gesproken, misschien ook wel niet. Het kan toch niet de bedoeling zijn, zo vraag ik aan de initiatiefnemer en de minister, dat na deconstitutionalisering hun aanstellingswijze speelbal wordt van tijdelijke en wisselende politieke meerderheden in de beide Kamers van de Staten-Generaal en dat elke vier jaar bij eenvoudige meerderheid dat systeem van aanstelling kan worden gewijzigd? Graag verneem ik hun oordeel hierover.
Mevrouw de voorzitter. De CDA-fractie ziet met belangstelling en nieuwsgierig uit naar de reacties van de initiatiefnemer en de minister. Ik wil echter aan het eind van mijn eerste termijn niet verhelen dat wat ik hier aan aspecten en effecten heb genoemd voor onze fractie van zulk een groot belang is voor het functioneren van een burgemeester en voor het totale lokale bestuur, dat ik sterk overweeg — en dat is misschien zelfs nog zwak uitgedrukt — om in tweede termijn hierover een motie in te dienen.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Rombouts
Ik ga nu op de stemmingsbel drukken, zodat eenieder weet dat er een maidenspeech gehouden gaat worden.
Mevrouw Van Leeuwen, ik nodig u graag uit om plaats te nemen achter het spreekgestoelte.
Mevrouw Van Leeuwen houdt haar maidenspeech, zoals bekend. Ga uw gang.