Verslag van de vergadering van 13 november 2018 (2018/2019 nr. 7)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 16.44 uur
Mevrouw Vlietstra i (PvdA):
Voorzitter, dank u wel. Ik wil graag vanaf deze plaats namens mijn fractie mevrouw Van Leeuwen van harte gelukwensen met haar maidenspeech. Ik wil ook namens mijn fractie de heer Jetten welkom heten in deze Kamer en hem feliciteren met zijn promotie tot fractievoorzitter, althans ik neem aan dat hij dat beleeft als een promotie, en hem veel succes wensen in zijn nieuwe rol.
Voorzitter. Vandaag bespreken wij opnieuw het initiatiefwetsvoorstel deconstitutionalisering. Waar ik spreek over "de burgemeester", bedoel ik ook de commissaris van de Koning. Mijn fractie hecht eraan te benadrukken dat wij niet principieel tegen het wijziging van artikel 131 of een van de andere artikelen in hoofdstuk 7 van de Grondwet zijn, mocht dit nodig zijn om te komen tot een andere aanstellingswijze van de burgemeester. Wij vinden versterking van de zeggenschap van burgers over de inrichting van hun leefomgeving noodzakelijk en daarbij past ook zeggenschap over de aanstelling van bestuurders, waaronder de burgemeester.
Zoals bekend is mijn partij, inclusief de Eerste Kamerfractie — zeg ik in de richting van de heer Engels; wij achten ons wel gebonden aan ons verkiezingsprogramma — voorstander van een gekozen burgemeester, een door de raad gekozen burgemeester, welteverstaan. Een situatie die feitelijk al sinds begin deze eeuw bestaat, en waarvan wij met tevredenheid vaststellen dat sinds 2001 nimmer is afgeweken van de voordracht van de gemeenteraad. Weliswaar is formeel nog sprake van een kroonbenoeming zowel in de Grondwet als in de Gemeentewet, maar de facto bepaalt de gemeenteraad als rechtstreeks door de burgers gekozen orgaan wie zijn burgemeester wordt en kan deze op basis van het vertrouwen dat hij van de raad geniet, zijn onafhankelijke en verbindende rol vervullen.
Voorzitter. In april 2015 stemde de Eerste Kamer na een diepgaand debat in eerste lezing in met het wijzigen van artikel 131, en daarmee het uit de Grondwet halen van de benoeming van de burgemeester. In die eerste behandeling van het wetsvoorstel zijn door de PvdA-fractie twee kernvragen aan de orde gesteld. Vanmiddag zijn die punten ook al een aantal keren de revue gepasseerd. Wat is de dringende maatschappelijke dan wel juridische noodzaak van het uit de Grondwet halen van de benoeming van de burgemeester? Met andere woorden: voor welk maatschappelijk probleem biedt het wetsvoorstel een oplossing? En twee, wat is de urgentie om, vooruitlopend op het ook door mijn fractie gewenste debat over de toekomstige inrichting van het lokaal bestuur en de positie van de burgemeester daarin, nu reeds over te gaan tot deconstitutionalisering? Anders geformuleerd: moet de grondwetswijziging het beginpunt zijn of het sluitstuk? Noch van de indiener, noch van de regering is bij eerste lezing een overtuigend antwoord daarop gekomen en dat heeft ertoe geleid dat de toenmalige PvdA-fractie in grote meerderheid tegen het wetsvoorstel heeft gestemd. Tot onze teleurstelling zijn die antwoorden nog steeds niet gekomen, maar wij koesteren de hoop dat de indiener van het wetsvoorstel vandaag ook inhoudelijke argumenten aandraagt voor zijn voorstel en niet blijft volhouden dat het slechts gaat om een technische aanpassing en het opheffen van een hybride situatie.
Voorzitter. Wat is het probleem, zo vraag ik de heer Jetten, dat met zijn wetsvoorstel opgelost moet worden? Laat ik de vraag eens omdraaien. Wat levert deconstitutionalisering in de ogen van de indiener op? Wat worden burgers er beter van als we de wijze van benoeming, schorsing en ontslag voortaan overlaten aan de gewone wetgever? Ik nodig de heer Jetten graag uit in dit debat met een inhoudelijk antwoord te komen en, anders dan in de schriftelijke behandeling, niet te volstaan met het antwoord dat hij van mening is dat de benoemingswijze thuishoort in de Gemeentewet of te verwijzen naar wat de bedoelingen waren van Thorbecke. Mijn fractie stelt in dat verband nog maar eens vast dat tot op dit moment de grondwetgever er steeds voor heeft gekozen de benoemingswijze in de Grondwet te laten. Graag de reactie van de indiener.
Voorzitter. De indiener van het wetsvoorstel acht het van belang dat door deconstitutionalisering meer flexibiliteit ontstaat. De gewone wetgever wordt dan in de gelegenheid gesteld mee te bewegen met ontwikkelingen in het lokaal bestuur en desgewenst in het verlengde daarvan over te gaan tot aanpassing van de benoemingswijze. Op dit punt heeft de Raad van State een kritische opmerking geplaatst: "De inhoudelijke waarde van regeling in de Grondwet hoeft niet alleen gelegen te zijn in de staatsrechtelijke betekenis van het ambt, maar kan ook liggen in de bestendigheid van de wijze van aanstelling. Wat ook de aanstellingswijze is, deze moet niet op elk moment weer kunnen worden gewijzigd naar de inzichten of incidenten van de dag." Hoe ziet de heer Jetten dat? Wat is zijn opvatting over het belang van consistentie en continuïteit in de benoemingswijze van de burgemeester, toch niet het minst belangrijke orgaan in ons bestuurlijk bestel, zeg ik enigszins eufemistisch. Hoe borgt hij dat niet bij elke kabinetsformatie als gevolg van het uitruilen van programmapunten de benoemingswijze wordt veranderd? Uiteraard kun je met betrekking tot de benoemingswijze verschillende keuzes maken, maar is de indiener het met de leden van mijn fractie eens dat flexibilisering het risico met zich meebrengt dat de aanstellingswijze, en daarmee de inrichting van het lokaal bestuur, gaat meebewegen met wisselende opvattingen van coalities? En acht hij dat wenselijk? De weinig verheffende gang van zaken met betrekking tot de intrekkingswet raadgevend referendum ligt nog vers in ons geheugen. Kan de indiener aangeven hoe hij dit risico denkt te borgen? Geeft niet juist het in de Grondwet vastleggen van de benoemingswijze garanties voor continuïteit en draagvlak?
Voorzitter. Dat brengt mij bij mijn volgende punt. Waarom wil de indiener en waarom wil de minister nu overgaan tot deconstitutionalisering, vooruitlopend op een breed debat over de toekomst van de lokale democratie en in het verlengde daarvan het lokaal bestuur, inclusief de positie van de raad, de wethouders en de burgemeester? Achten zij dat verstandig?
Bij de behandeling van het wetsvoorstel in eerste lezing is door de voorganger van deze minister toegezegd dat hij de regie neemt om een ordentelijke discussie te organiseren op basis van kennis en inzichten. Mijn fractie heeft veel waardering voor de wijze waarop hij dat heeft gedaan, maar stelt, dat gezegd hebbend, vast dat weliswaar veel waardevolle adviezen en inzichten zijn gegenereerd, maar dat dit nog niet heeft geleid tot een eindbeeld op basis waarvan beoordeeld kan worden wat dit betekent voor het wijzigen van artikel 131 en andere artikelen in hoofdstuk 7.
In de nadere beschouwing omtrent hoofdstuk 7 van de Grondwet leest mijn fractie dat een gewijzigde aanstellingswijze gevolgen kan hebben voor de positionering van de burgemeester in het gemeentebestuur en daarmee voor andere grondwetsartikelen: 124, 125, 127 en 129. Uit de door de vorige minister gepresenteerde aanstellingsmogelijkheden wordt duidelijk dat ten minste één ervan — dan heb ik het over de rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester — spanning oplevert met artikel 125, waarin het hoofdschap van de raad is vastgelegd. Politieke wensen van de raad kunnen conflicteren met die van de burgemeester. Wie is dan de baas: de rechtstreeks door de burgers gekozen burgemeester of de rechtstreeks door de burgers gekozen gemeenteraad? Deelt de indiener de visie van mijn fractie dat beide organen tegenover elkaar kunnen komen te staan? Is in zijn ogen de eenheid van bestuur daarmee gediend en wordt zo niet de positie van de raad verzwakt? Acht de indiener dat wenselijk? Diezelfde vragen stellen wij ook graag aan de minister.
Naar de mening van mijn fractie verdient het verre de voorkeur om eerst het eindbeeld vast te stellen en daarna over te gaan tot grondwetswijziging op die punten waar dat nodig is. Is de indiener dat met ons eens? En zo nee, waarom niet? Diezelfde vragen stel ik ook graag aan de minister.
Voorzitter. We beschikken inmiddels over een groot aantal waardevolle adviezen, waaronder die van de Raad voor het Openbaar Bestuur, de commissie-Van de Donk, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, de VNG en verschillende hoogleraren. Om een aantal punten in die adviezen kunnen we niet heen. Grote overeenstemming bestaat over de taken en rollen die de burgemeester vervult en de waarden die daarbij horen: integriteit, onafhankelijkheid, onpartijdigheid, dit alles in de context van zijn verantwoordingsplicht aan het grondwettelijk hoogste orgaan, de gemeenteraad. Die waarden worden zo algemeen gedeeld dat ze in de ogen van alle adviserende partijen ook bij een andere positionering en aanstellingswijze tot uitdrukking gebracht moeten worden. Is de indiener dat met hen eens? Dezelfde vraag stel ik eveneens aan de minister.
Brede overeenstemming is er ook over het punt dat deconstitutionalisering gezien moet worden in het licht van het functioneren van de burgemeester in een toekomstig lokaal bestel en niet als geïsoleerd dispuut: eerst het debat over de mogelijke toekomstige inrichting van het lokaal bestuur, waarvoor deconstitutionalisering noodzakelijk zou kunnen zijn, en niet vooruitlopend daarop alvast overgaan tot deconstitutionalisering. Mijn fractie hoort graag van de indiener waarom hij, anders dan de vele geraadpleegde deskundigen, een discussie vooraf zo bezwaarlijk vindt. Waarom moet er in zijn ogen eerst gedeconstitutionaliseerd worden en kan pas daarna het debat over het gewenste eindbeeld worden gevoerd?
Ten slotte nog een laatste vraag aan de minister. Zoals eerder gezegd is door de voorganger van deze minister een goede basis gelegd om het debat over de toekomst van het lokaal bestuur en de positie van de burgemeester daarin voort te zetten. Is de minister dat met mijn fractie eens, en zo ja, hoe en wanneer stelt zij zich voor te komen tot het door velen gewenste eindbeeld?
De heer Köhler i (SP):
Ik wil even teruggrijpen op wat eerder door mevrouw Vlietstra is gezegd en waarvan ik had gehoopt dat zij dat nader zou verduidelijken. Zij is begonnen, althans bijna begonnen, met te zeggen dat we nu al feitelijk een door de gemeenteraad gekozen burgemeester hebben, zoals de PvdA ook in haar verkiezingsprogramma heeft staan. Als dat waar is, is dat dus een grote wijziging in de aanstellingswijze van de burgemeester vergeleken met de vorige eeuw. Vervolgens zegt ze: als we nu gaan deconstitutionaliseren, dan kan bij gewone wetgeving, dus bij incident, de aanstellingswijze elke vier jaar gaan veranderen. Die logica snap ik niet, want ook onder de huidige wetgeving is bij gewone wetgeving, dus in uw ogen kennelijk bij incident, een vergaande wijziging van de benoeming doorgevoerd, zo vergaand dat die zelfs tegemoetkomt aan uw eis van een gekozen burgemeester. Waarom zou het dan de positie gaan verslechteren, als er gedeconstitutionaliseerd wordt?
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
De feitelijke situatie is dat wij de facto een door de raad gekozen burgemeester hebben, heb ik gezegd. Anderen hebben dat ook benadrukt. Wat in de Grondwet staat en ook nog in de gewone wet staat, is dat wij een kroonbenoemde burgemeester hebben. Op enig moment zal dat aangepast moeten worden, mocht het eindbeeld inderdaad een gedeeld eindbeeld zijn van de Tweede en daarna de Eerste Kamer dat wij gaan voor een door de raad gekozen burgemeester. Maar dat hoeft nog niet te betekenen dat daarmee de benoemingswijze ook uit de Grondwet gaat. Wij willen dus eerst een ordentelijk debat over de vraag waar we naartoe willen. Daarna willen we kijken of dat wijzigingen met zich meebrengt voor de Grondwet en, zo ja, welke dan. Het kiezen voor een andere benoemgingswijze op zich hoeft nog niet te betekenen dat je die benoeming uit de Grondwet haalt.
De heer Köhler (SP):
Ik doe wanhopige pogingen om de logica van de PvdA-fractie te doorgronden. Als ik deze redernering goed volg, zegt mevrouw Vlietstra dus dat de huidige wijze van benoeming, waarbij volgens de PvdA de burgemeester door de raad wordt gekozen, eigenlijk in strijd is met de Grondwet omdat die Grondwet niet gewijzigd is. Als er dan iets niet ordentelijk is geweest, is het wel de procedure die tot nu toe gevolgd is. Dan snap ik niet hoe mevrouw Vlietstra zich gelijktijdig tegen deconstitutionalisering kan verzetten. Want die wettigt dan de huidige procedure.
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Ik denk niet dat dat zo is. Op het moment dat hier besloten wordt tot deconstitutionalisering, staat in de gewone wet nog altijd dat wij een kroonbenoemde burgemeester hebben. Dat staat namelijk op twee plaatsen: in de Grondwet én in de gewone wet. De discussie die we hier voeren, gaat over de vraag of we willen deconstitutionaliseren. Wat zijn de redenen daarvoor? Mijn fractie vindt dat niet urgent omdat de feitelijke situatie op dit moment tevreden stemt. En als we al vinden dat we dat willen, dan vindt mijn fractie dat we eerst het inhoudelijke debat moeten voeren over de vraag hoe we dan de toekomst van het lokaal bestuur zien. En hoe zien we de positie van de burgemeester daarin? Daarvan afgeleid: hoe zien we de benoemingswijze van die burgemeester? Pas daarna gaan we kijken wat dit betekent voor de Grondwet.
De voorzitter:
Tot slot op dit punt, meneer Köhler.
De heer Köhler (SP):
Ik begrijp uw standpunt nu nog helderder en ik begrijp helderder waarom u tegen deze initiatiefwet bent. Maar ik wil u er nog wel op wijzen dat als in de gewone wet blijft staan dat er een kroonbenoeming is, dat in het geheel niet in strijd is met het schrappen van artikel 131.
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Ik heb daarnet ook het punt van consistentie en continuïteit aangehaald. Ik heb daar ook vragen over gesteld. Ik heb de Raad van State daar ook bij geciteerd. Er kunnen namelijk ook andere redenen zijn, bijvoorbeeld die consistentie en continuïteit, om de benoeming van een burgemeester en de belangrijke rol die hij in onze ogen vervult in ons bestel, te borgen.
De voorzitter:
Meneer Engels.
De heer Engels i (D66):
Dank u wel, voorzitter. In het kader van de consistentie stel ik nu toch maar even een vraag die mij veel is gesteld. Mevrouw Vlietstra zegt: wij willen graag eerst een visie en dan pas praten over deconstitutionalisering. U voelt 'm al aankomen. Ik herinner mij een debat in 2005 waarbij de fractie van de Partij van de Arbeid precies het omgekeerde beweerde. Toen zei men: wij willen niet instemmen met deconstitutionalisering, want wij zien een visie of een wetsvoorstel aankomen en daardoor kunnen wij niet zuiver praten over deconstitutionalisering. Mijn daaraan gekoppelde vraag is: is niet bepalend voor het standpunt van de Partij van de Arbeid hoe de benoemingsprocedure eruitziet? Met andere woorden: als wij niet in 2001 de wettelijke benoemingswijze nader hadden ingevuld op de manier zoals die nu naar tevredenheid van de PvdA-fractie is, zou u dan wel voor deconstitutionalisering zijn geweest? En als er in 2005 een ander wetsvoorstel voor had gelegen dan er toen lag, had dat dan niet een reden kunnen zijn om er ook voor te zijn? Dus heeft de Partij van de Arbeid niet een beetje de neiging om de verdenking op zich te laden dat het vooral partijpolitieke factoren zijn die het oordeel over al of niet deconstitutionaliseren bepalen?
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Daar kan ik simpel "nee" op zeggen, voorzitter. Ik ben begonnen met te zeggen dat we niet principieel tegen deconstitutionalisering zijn. Wij vinden echter dat je daar goede redenen voor moet hebben. Die hebben we tot nu toe niet gehoord. Daar is dit debat voor, dus ik hoop oprecht dat de heer Jetten straks met in mijn ogen betere argumenten komt dan het argument dat het een technische operatie is. Maar wij vinden ook oprecht, zeker ook gehoord alle adviezen die ons hebben bereikt, dat je eerst het debat moet voeren over de vraag waar we naartoe willen, en dat je vervolgens kijkt naar de wijze waarop daar eventueel de Grondwet voor moet worden gewijzigd.
De heer Engels (D66):
Dat antwoord bevestigt mijn vaststelling dat het dus niet om principiële of staatsrechtelijke argumenten gaat, maar om politiek-inhoudelijke. Dus wat is dan op dit moment opportuun in de ogen van de PvdA-fractie?
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Ik geloof niet dat ik dat gezegd heb.
De heer Engels (D66):
Nee, dat zeg ik.
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Ik meen oprecht dat je het debat in de goede volgorde moet voeren.
De heer Lintmeijer i (GroenLinks):
Ik kom nu met een vraag die een beetje een variant is op de vraag die ik eerder had. Dat debat wordt gevoerd. Er wordt door sommige fracties, en ook door de PvdA-fractie, gesproken alsof we in een soort luchtledige zitten. Dat is helemaal niet zo. Ook als we deconstitutionaliseren, is er een wet waarin wordt geregeld hoe de burgemeester en de commissaris worden benoemd. Uw visie is ook, als ik het zo hoor, dat de huidige methode best een goede is. Vanwaar dan die zorg? Vanwaar dan die zorg om met gewone meerderheden dat democratisch vernieuwingsproces te doen? Waarom wil de PvdA dat toch blokkeren door daar steeds een tweederdemeerderheid voor nodig te hebben in een tweede termijn? Dat vernieuwingsproces wil je ook lokaal doen. Ik zou van de PvdA misschien verwachten dat ze die roep om democratische vernieuwing ook op lokaal niveau, juist een steuntje in de rug zou geven door de wetgeving wat flexibeler te maken op dat punt. Dat is een inhoudelijke, partijpolitieke opvatting, voor alle duidelijkheid.
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Met inhoudelijke, partijpolitieke opvattingen is in mijn ogen ook niks mis. Het debat in eerste lezing is geëindigd met een breed gedeelde opvatting hier, dat het goed zou zijn om een inhoudelijk debat te voeren. De vorige minister heeft toen op zich genomen om daar een stuk voorwerk voor te doen. Dat is gebeurd. Er ligt nu heel veel. Het is een wens van mijn fractie om op basis van wat er nu ligt dat debat verder te voeren. Ik heb de minister ook gevraagd hoe zij denkt daarmee verder te gaan. Dat debat krijgt een uitkomst. En als die uitkomst het nodig maakt om over te gaan tot deconstitutionalisering, dan vindt u ons op uw weg. Maar wel in die volgorde.
De heer Lintmeijer (GroenLinks):
Dat is niet helemaal een antwoord op mijn vraag, maar meer een herhaling van wat u eerder zei. Ook daar is niets mis mee, trouwens. Mijn vraag is waarom je je zo verschuilt achter een ingewikkelde procedure als wij vinden dat bij de manier waarop lokale overheden worden bestuurd, de democratisering een slag verder mag komen. Je kunt ook na deconstitutionalisering dat debat nog gewoon met elkaar voeren. Vanwaar toch die terughoudendheid bij de Partij van de Arbeid om die democratische vernieuwing ook via gewone wetgeving te helpen vormgeven?
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Ik weet niet of het terughoudendheid is. Voor alle duidelijkheid: het voorstel is niet van ons gekomen. Wij zoeken dus naar de diepere bedoelingen van de initiatiefnemer om op dit moment tot deconstitutionalisering te willen overgaan. Wij zien de urgentie niet. Wij zijn tevreden met het systeem zoals het nu functioneert, en wij zijn tevreden met het debat dat nog zal moeten volgen. Dus wij zien niet de noodzaak om op dit moment, vooruitlopend op dat brede debat, nu al zo'n vergaand besluit te nemen als voorgesteld in het initiatiefwetsvoorstel. En ik hoop echt dat de minister met dat brede debat ook aan de slag gaat.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Lintmeijer.
De heer Lintmeijer (GroenLinks):
Heel kort dan als het mag, voorzitter. Welke uitgangspunten zou de PvdA-fractie aan dat debat willen meegeven? Ik heb het over inhoudelijke uitgangspunten.
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Nou, er zijn er hier vanmiddag een heleboel de revue gepasseerd en ik heb er zelf ook een aantal genoemd. Voor mij is heel belangrijk wat uit alle adviezen naar voren is gekomen over de belangrijke taken en rollen van een burgemeester; ik ken ze ook uit mijn eigen praktijk. Ik vind het heel belangrijk dat dat in ieder geval geborgd wordt, bij welke keuze we ook maken in het vervolgdebat. Maar zo zijn er meer. Ik ben nu even niet in de gelegenheid om zo een rijtje te noemen, maar ik vind dat op z'n minst die hele belangrijke positie van de burgemeester, en ook de waarden die daarbij horen, geborgd moeten zijn in dat debat. Meerdere fracties hebben hier vanmiddag het belang van die positie genoemd. Die positie en die waarden moeten verder een belangrijke rol spelen in het eindbeeld zoals dat uiteindelijk vastgesteld zal worden. Nogmaals: als dat ertoe leidt dat wij wijzigingen zullen moeten aanbrengen in de Grondwet, dan zullen we daar heel serieus naar kijken. Daar zeggen we niet op voorhand nee tegen, maar wij vinden dat je dat in de goede volgorde moet doen.
De voorzitter:
Een interruptie nog op dit punt, meneer Köhler.
De heer Köhler (SP):
Mevrouw Vlietstra verwijst nu als randvoorwaarde naar het handhaven van de belangrijke taken en bevoegdheden die de burgemeester nu eigenstandig heeft. Nu kunnen die bij mijn weten bij gewone wet allemaal veranderd worden. Dus waarom is dat dan reden om de kroonbenoeming in de Grondwet te handhaven?
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Het lijkt bijna alsof ik hier moet verdedigen waar het in de Grondwet moet blijven. Er ligt hier een voorstel voor van de heer Jetten om de deconstitutionalisering in te zetten, dus om de benoemingswijze uit de Grondwet te halen. Mijn fractie ziet daarvan a de urgentie niet in. Daar zal de heer Jetten ons van moeten overtuigen. En b vindt mijn fractie dat de heer Jetten daarbij de omgekeerde volgorde kiest. Daar kunt u het mee oneens zijn, maar dat is wat wij vinden in dit debat.
De voorzitter:
Gaat u verder met uw betoog, mevrouw Vlietstra.
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Voorzitter, ik had nog één alinea.
Ik rond af. Mijn fractie is van mening dat het lokaal bestuur gezien moet worden als een samenhangend geheel dat je alleen in samenhang kunt wijzigen. Niet door één element eruit te halen zonder de rest erbij te betrekken. Wij zien een eventuele grondwetswijziging daarom als het sluitstuk van het debat en niet als het beginpunt daarvan. Desondanks wachten we uiteraard met veel belangstelling de antwoorden van de indiener en de minister af.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Vlietstra.
Mevrouw Vlietstra (PvdA):
Dank, voorzitter, dat ik op deze manier het woord mocht voeren.
De voorzitter:
Het was ons een genoegen om het voor u in orde te maken, ondanks uw handicap op dit moment. We hebben er bewondering voor dat u ondanks uw recente operatie toch hier aanwezig bent. Ik geef het woord aan de heer Kuiper.