Verslag van de vergadering van 20 mei 2019 (2018/2019 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.07 uur
De heer Rinnooy Kan i (D66):
Dank u, voorzitter. Het voorliggende wetsvoorstel is ongetwijfeld het laatste op dit terrein dat aan de nu zittende Kamer zal worden voorgelegd. Het is een tijd voor terugblikken. Voor mij is de verleiding dan ook groot, met excuus, om de bespreking van dit voorstel te zien als de afronding van een 30 jaar lange betrokkenheid mijnerzijds bij vele politieke inspanningen om de arbeidsmarkt beter te laten functioneren.
Die periode begon in het hartje van de WAO-crisis in de jaren negentig en liep via de Flexwet en de daarvoor essentiële keukentafel van Niek Jan van Kesteren naar langdurige discussies over ontslagrecht en pensioenhervorming en naar het eerste voorstel waarover ik in deze Kamer het woord mocht voeren, de Wet DBA over de regelgeving rond zzp'ers. Hij kwam zojuist al even ter sprake. In dit zo afkortingsrijke domein heeft de zzp'er zich inmiddels een niet meer weg te denken plek verworven, een bron van nieuwe kansen, maar ook een bron van nieuwe problemen.
Voorzitter. Als één ontwikkeling zich gedurende die periode duidelijk aftekent, dan is dat het toenemende inzicht dat de regelgevende mechanismen op de arbeidsmarkt hun houdbaarheidsdatum hebben overschreden. Al te veel wetgeving van de laatste jaren probeert door het vaster of losser draaien van een of meer schroefjes werkgevers, werknemers en zelfstandigen te verleiden tot gewenste gedragsverandering. Al te vaak blijkt al te snel dat dat minder en minder gemakkelijk lukt, met als climax de Wet DBA, die al kort na aanname onuitvoerbaar werd verklaard.
De fractie van D66 verwelkomt dan ook de instelling door dit kabinet van de commissie-Borstlap, een adviescommissie waar met veel belangstelling door ons allen op wordt gewacht. Het is ook al door eerdere sprekers gezegd. Maar het zal nog wel even duren voordat de inzichten daarvan deze Kamer als wetgevingsvoorstellen bereiken. In afwachting daarvan kon de minister dan ook niet veel anders doen dan opnieuw de schroevendraaier ter hand nemen om een rijtje urgente problemen te lijf te gaan. Mijn fractie heeft daarvoor alle begrip. Wel moet hij het resultaat helaas aan deze Kamer voorleggen zonder dat diezelfde zzp'ers van dat rijtje deel uitmaken: die komen pas later dit jaar aan de beurt. Dat is niet zonder risico's. Deze tussentijdse regelgeving zou, in een inmiddels populaire metafoor, een "waterbed" aan routes tot stand kunnen brengen die flexwerkers transformeren in zzp'ers, in plaats van hen te voeren naar de vaste aanstellingen die hun zo gegund worden. Dat is niet de bedoeling, maar wie met een schroevendraaier een waterbed betreedt, loopt risico's.
Voorzitter. Ik verwacht niet anders dan dat de minister straks deze Kamer nogmaals duidelijk zal willen maken waarom hij deze wet toch graag behandeld en beoordeeld ziet voor 4 juni. Aan inzet en ijver bij het beantwoorden van alle eerdere vragen en opmerkingen vanuit de Kamer heeft het hem en zijn ambtenaren in ieder geval niet ontbroken. Meer dan 100 pagina's omvat die gedachtewisseling, maar het zou mij niet verbazen als sommige leden van deze Kamer zich desondanks nog steeds onvoldoende bediend voelen.
Een aantal van de aanvankelijke zorgen van de fractie van D66 is inmiddels weggenomen. Ik kom daar nog op terug. Wat resteert, is wel nog steeds een gevoel van teleurstelling dat werkgevers en werknemers zich niet hebben kunnen vinden in een gezamenlijk perspectief op de voorgestelde regelgeving, zodat zij het slechts eens zijn over hun keurig over het gehele wetsvoorstel gelijkelijk verspreide onenigheid. Graag doe ik een beroep op de minister om hun toch royaal de gelegenheid te bieden om bij het vervolg op het advies-Borstlap nauw betrokken te worden. De arbeidsmarkt is nu eenmaal hún werkelijkheid. Zowel een behoefte aan flexibiliteit als een behoefte aan zekerheid maakt op verschillende momenten in verschillende combinaties deel uit van die werkelijkheid, voor werkgevers en voor werknemers. Om daarvoor de nodige ruimte én de onvermijdelijke restricties te construeren is de lastige taak van de wetgever.
De discussie over arbeidswetgeving in de Eerste Kamer zal de neiging hebben zich toe te spitsen op aspecten van uitvoerbaarheid; het is een rol die ons past. Ook bij de WAB-discussie heeft die invalshoek centraal gestaan. Bij het raadplegen van de daarvoor in de afgelopen jaren in deze Kamer ontwikkelde vragenlijst viel het mijn fractie al direct gunstig op dat de complexiteit van die uitvoering op vele plaatsen in de memories van toelichting en antwoord wordt onderkend en geadresseerd. Toch blijven effectiviteit en efficiëntie van de voorliggende wet moeilijk te voorspellen en is de empirische onderbouwing van de nagestreefde ambities beperkt. De wet onderscheidt zich daarin niet wezenlijk van vele voorgangers.
Eerder vroeg de fractie van D66 al aandacht voor het belang van dieper onderbouwend en volgend wetenschappelijk onderzoek op dit beleidsterrein. De leden van de fractie waren blij met de toezegging van de minister dat hij daarvoor voldoende middelen wilde reserveren. Ook de voorstellen van de commissie-Borstlap zullen ongetwijfeld vragen om een wetenschappelijk vervolg en kansen bieden voor een verdere verdieping van deze bescheiden traditie, al was het maar om beter te kunnen duiden waar de heropleving van de vaste baan, zozeer gewenst, het kansrijkst zou zijn. Vast wat minder vast, flex wat minder flex — ooit klonk dat zo eenvoudig.
Voorzitter. In haar eerste en tweede inbreng heeft de fractie van D66 verschillende van haar eigen uitvoeringszorgen met de regering gedeeld, bijvoorbeeld over de implementatie van oproeparbeid en premiedifferentiatie en over de praktische consequenties van de welkome cumulatiegrond voor de ontslagpraktijk. De fractie is de regering erkentelijk voor haar uitvoerige reacties daarop. Wel hebben de leden van de fractie nog enige nadere praktische vragen over de transitievergoedingen. Is het bijvoorbeeld juist dat daarin het pensioenplafond ontbreekt, dat wel onderdeel uitmaakte van de kantonrechtersformule, en zo ja, zou dat dan niet een passende aanvulling opleveren? En is het aantrekkelijke voornemen uit het regeerakkoord om aantoonbare en relevante ontwikkelings- en opleidingskosten verrekenbaar te maken met de transitievergoeding nu volledig ten uitvoer gebracht?
Mevrouw Sent i (PvdA):
Ik heb een vraag over de uitvoerbaarheid van de premiedifferentiatie, hoewel de heer Rinnooy Kan al een stapje verder was. Professor Roozendaal heeft daarover gesproken tijdens de deskundigenbijeenkomst. Zij heeft aangegeven dat de vormgeving van de premiedifferentiatie een ruime mogelijkheid voor oneigenlijk gebruik en fraude biedt en zal leiden tot een complexe uitvoering. Ik zou graag een reactie van de heer Rinnooy Kan op die uitspraak van professor Roozendaal willen.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Wij hebben diezelfde kwestie voorgelegd aan de minister. In de reactie die we hebben ontvangen heeft de minister ons verzekerd dat naar zijn stellige overtuiging de ambtelijke instanties die ermee belast zullen worden, deze complexiteit aan zullen kunnen. De fraudegevoeligheid waar zij naar verwijst, is daarbij niet aan de orde gekomen. Ik neem aan dat de minister zelf nog op haar vraag ter zake zal reageren.
Mevrouw Sent (PvdA):
Die stellige overtuiging wordt niet gedeeld door UWV en de Belastingdienst. Kan de heer Rinnooy Kan aangeven waar dat verschil van mening dan vandaan komt?
De heer Rinnooy Kan (D66):
Voor zover dat het geval zou zijn, is dat een goede vraag. De minister heeft in ieder geval zeer nadrukkelijk, met name ook vanuit de Belastingdienst bezien, de uitvoerbaarheid verdedigd. Ik denk dus dat ik niet veel beter kan doen dan naar hem te verwijzen voor deze kwestie.
De heer Schalk i (SGP):
Tijdens het betoog van de heer Rinnooy Kan zijn bij mij twee vragen gerezen. De eerste gaat over het begin van zijn betoog, toen hij vertelde dat hij al 30 jaar met dit thema bezig is. Bij mij kwam toen de wat persoonlijke vraag op of deze wet nou een hoogtepunt is of een dieptepunt. De tweede vraag gaat over het onderwerpje dat hij zojuist aanstipte, namelijk de cumulatiegrond. Ik hoorde daar de term "welkome cumulatiegrond". Mijn vraag is of de heer Rinnooy Kan niet bang is dat de cumulatiegrond ook de mogelijkheid biedt om een soort grabbeltoon van ontslaggronden bij elkaar te halen, waardoor de positie van werknemers wordt verzwakt.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Ik begin met het laatste: ik zou hopen van niet. Ik denk dat niemand daar behoefte aan heeft. Waar wel behoefte aan was, tenminste vanuit het perspectief van mijn partij, is wat meer ruimte om ook in situaties waarin een aantal argumenten stuk voor stuk net niet sterk genoeg zijn, toch tot een rechtvaardige verbreking van een arbeidsrelatie te komen. Dat is in ieder geval de logica van een cumulatiegrond. Ik hoop, ik neem aan met de heer Schalk, dat daar in de praktijk ook verstandig gebruik van zal worden gemaakt.
Zijn eerste kwestie is inderdaad een persoonlijke kwestie. Deze wetsbehandeling zal in alle eerlijkheid geen hoogtepunt worden, maar misschien om een andere reden dan hij denkt. Gedurende de lange periode van wel 30 jaar waarnaar hijzelf ook verwijst, is nu juist het vermogen van werkgevers en werknemers om tot een gezamenlijk perspectief te komen kenmerkend geweest voor de Nederlandse arbeidsmarkt. Grote hervormingen werden zo georganiseerd dat er aan beide kanten substantieel draagvlak voor bestond. Vanuit dat perspectief kan de huidige wetsbehandeling niet anders dan als teleurstellend worden gekwalificeerd.
De heer Schalk (SGP):
Dat laatste is mij uit het hart gegrepen, dus ik kan dat heel goed volgen. Ik kom nog even terug op de cumulatiegrond. Ook ik begrijp dat als er geen voldragen grond is, het misschien handig kan zijn om meerdere gronden bijeen te halen. Maar dan is de vraag aan de heer Rinnooy Kan natuurlijk wel of dat dan allerlei verschillende onderdelen mogen zijn of dat die in samenhang met elkaar gevonden moeten worden.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Het zou mijn inschatting en hoop zijn dat de samenhang ligt in de feitelijke arbeidsrelatie. Het verbreken van een arbeidsrelatie is een ingrijpende zaak voor werkgever en werknemer, zeker voor de laatste, en kan niet anders dan met zorgvuldigheid geschieden, maar wel rechtdoend aan de argumentatie van die ingewikkelde praktijk. Juist daaraan leek het mij te ontbreken voordat zoiets als de cumulatiegrond beschikbaar kwam. Ik zou dus hopen dat daarmee een realistischer perspectief mogelijk is van waaruit de discussies tussen werkgever en werknemer die dan nodig zijn, gevoerd zullen kunnen worden.
Mevrouw Sent (PvdA):
Ik zou nog graag even met de heer Rinnooy Kan willen stilstaan bij de noodzaak tot het invoeren van een cumulatiegrond. Zoals ik in mijn betoog heb aangegeven, blijkt uit een berekening dat in 0,0054% van de gevallen een werkgever ertegenaan loopt dat hij een werknemer wil ontslaan, maar uiteindelijk niet daartoe in staat is. De Wet werk en zekerheid is nog niet grondig geëvalueerd. Het aantal vaste contracten neemt toe, blijkens de berekeningen van het CBS. Waaruit blijkt dus volgens de heer Rinnooy Kan die noodzaak tot het invoeren van een cumulatiegrond?
De heer Rinnooy Kan (D66):
Dat is uiteindelijk een vraag die aan de minister gesteld moet worden. Ik wil wel zeggen dat in mijn eigen contacten en in de contacten van onze fractie met diverse advocaten die actief zijn in deze wereld, het ontbreken van de cumulatiegrond is ervaren als een wezenlijke tekortkoming. Dat is niet om per se de werknemer slecht te bedienen, maar juist om recht te doen aan de complexiteit van een totale relatie. Ik heb dus nog steeds de hoop dat de feitelijke praktijk van het arbeidsrecht goed bediend zal worden door deze wetswijziging.
Mevrouw Sent (PvdA):
Ik begrijp nog niet zo goed waar die hoop op is gebaseerd. Er zijn immers allerlei feiten die ons laten ons zien dat er helemaal geen noodzaak is voor een cumulatiegrond.
De heer Rinnooy Kan (D66):
De feiten waarnaar mevrouw Sent verwijst, dekken maar een deel van die werkelijkheid. Juist de werkelijkheid waar de advocatuur zelf mee geconfronteerd wordt, is een belangrijk ingrediënt van mijn hoop dat we hier toch mogen spreken van een positieve en gunstige ontwikkeling.
De heer Köhler i (SP):
Ik hoorde de heer Rinnooy Kan zonet in antwoord op de heer Schalk zeggen dat hij betreurt — zo vertaal ik het althans — dat aan de hervorming van de arbeidsmarkt via deze wet geen overeenkomst tussen werkgevers en werknemers ten grondslag ligt.
Het verbaast mij dat hij dat betreurt. De kritiek van D66 bij de vorige wet, de Wet werk en zekerheid, was nu juist dat de regering klakkeloos het compromis tussen werkgevers en werknemers aan het parlement voorlegde. Dat was destijds de kritiek bij D66 aan de overkant. Nu komt deze regering met een wet waar juist geen overeenstemming over is en waar, integendeel, zowel werkgevers als veel werknemersorganisaties zich tegen verzetten, en nu betreurt u dat die werkgevers en werknemers geen overeenstemming hebben gehad. Ik kan dat niet volgen.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Dan zal ik het graag uitleggen, want zo ingewikkeld is het niet. Het klakkeloos overnemen van compromissen is niet iets wat ik hier bepleit, want dat kan nooit de bedoeling zijn. De politiek heeft een eigen verantwoordelijkheid en die moet ook genomen worden en actief beleden worden. Maar dat neemt niet weg dat de politiek gebaat is bij een gezamenlijk perspectief van werkgevers en werknemers dat hun in gezamenlijkheid wordt voorgelegd en waar de politiek zijn eigen perspectief op kan ontwikkelen. Dat ontbreekt nu en dat betreur ik.
De voorzitter:
Meneer Köhler, hebt u nog een reactie? Nee? Het hoeft niet hoor!
De heer Köhler (SP):
De heer Rinnooy Kan doet een beetje aan uitlokking, gezien de wordingsgeschiedenis van deze wet. Toen de Wet werk en zekerheid nog niet was geëvalueerd en net in werking was getreden, hebben de coalitiepartijen allemaal in hun programma's verschillende punten neergezet waarop zij zonder evaluatie al van mening waren dat er een wetswijziging moest komen. Vervolgens hebben ze dat op een grote hoop gegooid en er een politiek compromis van gemaakt. Dat mag in de politiek, maar vindt u het dan raar dat werkgevers- en werknemersorganisaties daarbij niet aanhaken? Dat kan ik niet volgen.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Dan wil ik de heer Köhler heel graag nog een keer bedienen, want juist wat hij beschrijft, is gedurende de achterliggende periode van, vooruit, 30 jaar regelmatig de gang van zaken geweest. Wetswijzigingen en politieke draaien die worden gemaakt op het terrein van de arbeidsmarktwetgeving en -regelgeving beginnen heel vaak met politieke voornemens in partijprogramma's. Die leiden vervolgens tot regeerakkoorden en vanaf dat moment is er ook de ruimte aanwezig en beschikbaar voor werkgevers en werknemers om daarop te reageren en te bezien in welke mate zij zich daarin kunnen vinden, dan wel in gesprek te komen over mogelijke aanpassingen en wijzigingen. Heel vaak heeft dat er in het verleden toe geleid dat dat gezamenlijk perspectief ontwikkeld kon worden en bovendien zijn weg vond, met passende aanpassingen hier en daar, in wet- en regelgeving die dan ook op een breed draagvlak kon rekenen. Die route had ik deze wetgeving graag gegund.
De voorzitter:
Gaat u verder, meneer Rinnooy Kan.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Dank u, voorzitter. Ik ga afronden door te verwijzen naar één terrein waarop de zorgen van de fractie nog niet verdwenen. Zowel in hun eerste als in hun tweede inbreng vroegen de leden van de fractie de aandacht van de regering voor de toekomst van de payrollingsector in relatie tot de scherpe, arbeidsvoorwaardelijk gedreven grens die de wet tot stand beoogt te brengen tussen payrolling en uitzendarbeid. Alles wijst erop dat deze grens grote praktische consequenties zal hebben en door veel payrollondernemers ervaren wordt als een existentiële bedreiging. Niet valt uit te sluiten dat een aantal van hen hun activiteiten zal omleggen in de richting van de uitzendsector — de NRC schrijft daar vandaag al over — en dat de arbeidsmarkt als gevolg daarvan in de toekomst geconfronteerd zou kunnen worden met de met hen meeverhuisde schijnuitzendkrachten. Voor de betrokken werknemers is dat geen verbetering, zeker als zij — waar zicht op lijkt te zijn — uitgesloten zouden worden van de werking van de nieuwe cao van de ABU.
Herkent de minister deze zorgen? Acht hij het denkbaar deze ontwikkelingen zo te kunnen bijsturen dat de welkome mogelijkheid van ontzorging van kleine werkgevers door payrollers niet verloren gaat? Het lijkt erop alsof payrollers onder de WAB niet zullen kunnen ontsnappen aan ontwikkelingen in kosten en regelgeving die hun concurrentiepositie wezenlijk kunnen aantasten. Dat geldt in het bijzonder voor de pensioenverplichting die hun bij AMvB opgelegd zal worden en die bij de schriftelijke gedachtewisseling met de regering aanleiding gaf tot complexe uiteenzettingen. Zou de minister de termijn waarop deze nieuwe pensioenregeling tot stand moet komen niet wezenlijk, met bijvoorbeeld een jaar, moeten verlengen? En verdient deze ingewikkelde AMvB niet alsnog een parlementaire voorhangprocedure die recht doet aan het economische belang van de nieuwe regelgeving?
Voorzitter. De arbeidsmarkt bevindt zich in het hart van de economie, als belangrijke bron van welvaart voor het land en als belangrijke bron van zelfontplooiing voor zijn inwoners. Arbeidsmarktbeleid bevindt zich zo in het hart van het overheidsbeleid, een kans voor kabinet en Kamer op een wezenlijke bijdrage aan de toekomst van Nederland, met schroevendraaier en tekenpen. De fractie van D66 zal daar graag naar beste vermogen aan contribueren en ziet uit naar de reactie van de minister.
De heer Köhler (SP):
De heer Rinnooy Kan heeft aan het begin van zijn betoog aangegeven dat de wet die we nu behandelen, in deze fase niet veel meer kon zijn dan het aanpakken van een aantal urgente knelpunten. Ik dacht dat hij daar later in zijn betoog nog op terug zou komen, maar hij heeft dat op een enkel punt na niet gedaan. Daarom heb ik een vraag voor hem: is het terugbrengen van de tijd dat je tijdelijke contracten kan krijgen van je baas van drie naar twee jaar in de Wet werk en zekerheid, een concreet knelpunt gebleken, zodanig dat nu met spoed de tegenovergestelde richting in moet worden geslagen?
De heer Rinnooy Kan (D66):
Naar de overtuiging van de regering wel en die overtuiging wordt door mijn fractie gedeeld.
De heer Köhler (SP):
Mag ik dan enige toelichting op wat uw fractie zover heeft gebracht om dit als een concreet knelpunt te zien?
De heer Rinnooy Kan (D66):
De fractie heeft dit niet als een concreet knelpunt gezien. De regering ziet het zo en heeft dat ook toegelicht en uitgelegd in de wet en de memorie van toelichting. Wij vinden ons in en scharen ons achter die toelichting.
Mevrouw Sent (PvdA):
De heer Rinnooy Kan geeft terecht aan dat het belangrijk is om knelpunten op de arbeidsmarkt aan te pakken. De situatie van zzp'ers is zo'n belangrijk knelpunt, maar dat pakt het voorliggende wetsvoorstel niet aan. Ik krijg graag een beoordeling van de wenselijkheid van het voorliggende wetsvoorstel in het kader van het feit dat dat grote knelpunt niet wordt aangepakt. Daarbovenop is het zo dat het voorliggende wetsvoorstel nieuwe routes opent voor schijnuitzendmedewerkers, contracting en dergelijke. Daarmee heeft het ongewenste neveneffecten en ook in het kader daarvan ben ik benieuwd naar de beoordeling van de heer Rinnooy Kan van de wenselijkheid van het voorliggende wetsvoorstel.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Wat betreft het laatste heb ik zojuist de minister uitgenodigd om daarop te reageren. Daar wacht ik met belangstelling op. We delen de opvatting van velen hier, en in het bijzonder van mevrouw Sent, dat de arbeidsmarkt dringend toe is aan additionele regelgeving voor zzp'ers. De vraag is of deze wet daarop vooruitlopend een nuttige rol zou kunnen spelen. Ik verwacht niet anders dan dat de minister dat ook zal willen toelichten. Vooralsnog zijn wij ervan overtuigd dat dat het geval zal zijn.
Mevrouw Sent (PvdA):
Maar hoe kan de heer Rinnooy Kan daarvan overtuigd zijn als deze wet het aantrekkelijker maakt om van zzp-constructies gebruik te maken?
De heer Rinnooy Kan (D66):
In mijn opvatting en uitspraak schuilt de inschatting dat dat op z'n best in zeer bescheiden mate het geval zal zijn. Ik word daarin gesterkt, doordat bijvoorbeeld uit de publicatie waarnaar zij zelf ook verwees, blijkt dat waar het gaat om de payrollers, waar een eerste lek van die categorie zou kunnen dreigen, toch de route in de richting van de uitzendarbeid zou lopen. Dus dat het zal lopen in de richting van de uitzend-cao en niet in de richting van een additioneel aanbod van zzp-plaatsen. Ik hoop dus dat ook in andere opzichten de route niet in die richting zal leiden. Ik verwacht ook niet anders dan dat de minister, als dat onverhoopt toch het geval zal zijn, bereid is om tussentijdse maatregelen te treffen om dat tot een minimum, het liefst nul, te beperken.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Rinnooy Kan. Ik geef het woord aan de heer Schalk.