Verslag van de vergadering van 20 mei 2019 (2018/2019 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 18.04 uur
De heer Verheijen i (PvdA):
Dank u wel, voorzitter. Ook wij hebben ons afgevraagd of de voorliggende wijziging van de Crisis- en herstelwet beschouwd moet worden als een positieve bijdrage aan de vervolmaking van de Omgevingswet. Ik zal in het eerste deel van mijn bijdrage een aantal vragen aan de minister stellen die ingaan op het rechtsstatelijke element dat hier aan de orde is. In het tweede deel zal ik ingaan op de planologische aspecten.
Het gaat ons bij de politieke beoordeling van het nieuwe omgevingsrecht om een drietal rechtsstatelijke, democratische uitgangspunten. Het eerste is de toegankelijkheid van het stelsel van het omgevingsrecht en de versterking van de participatiemogelijkheden voor burgers. Het tweede is de rol van de gemeenteraad of van de Staten als hoogste orgaan: kaderstellend en toetsend voor B en W en GS. Het derde is de rol van een opennormstelling, die maatwerk mogelijk maakt, versus gesloten normen, die minder flexibel en uitnodigend kunnen zijn, maar die anderzijds rechtsgelijkheid scheppen, zekerheid bieden bij aanvang en een gelijk speelveld creëren.
Om met het eerste te beginnen: de informatiepositie van burgers. De vraag is of burgers en bedrijven op het juiste moment geïnformeerd worden en of zij kunnen anticiperen op besluiten van de overheid als die pas laat in het proces concreet en toetsbaar worden. Wat is volgens de minister het goede moment voor de burger: een nog vage visie met houtskoolschetsen, de aanvraag aan de minister om in aanmerking te komen voor een experiment, c.q. de finale behandeling in de gemeenteraad? Wat is een goed moment en hoe weet de burger dat?
Voorzitter. In principe zal een open overheid haar burgers serieus tegemoet treden. In de onderhavige wijziging van de Crisis- en herstelwet wordt een verschuiving van bevoegdheden van de raden naar de colleges als wenselijk gezien om de snelheid en de slagkracht te versterken. In onze ogen ontstaat er echter als gevolg hiervan een democratisch en participatief tekort. De Raad van State merkte in dit kader op dat de Crisis- en herstelwet zich van een tijdelijke crisiswet ontwikkelt tot een transitiewet Omgevingswet. De Raad van State vroeg zich daarbij af of gemeenten wel voldoende in staat zijn om op een zinvolle wijze invulling te geven aan de mogelijkheden. Ook heeft de Raad van State een opmerking gemaakt over de mogelijkheden om af te wijken van bestaande wetgeving. Naar de mening van de Afdeling zijn die onbegrensd in tijd. Het is immers nog onzeker of de Omgevingswet daadwerkelijk in 2021 in werking zal treden.
Uit de beantwoording van de zijde van de regering blijkt dat er voor de verschillende experimenten ook verschillende eindtermijnen gelden tot 2025. Niet alleen is er qua inhoud een diversiteit aan experimenten, ook zijn er volgens de regering al bijna 147 gemeenten die met een of meer van de experimentele mogelijkheden onder de Crisis- en herstelwet actief zijn. Dat betekent dat in de periode tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet verschillende planvormen ontstaan met elk hun eigen wettelijke grondslag, in het reguliere regime of in de Crisis- en herstelwet. Daardoor kan er juridische verwarring ontstaan en onduidelijkheid voor burgers en bedrijven over welk beoordelingskader precies op hen van toepassing is. Maar ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet blijven besluiten genomen voor 2021 in het kader van het overgangsrecht nog gestoeld op die uiteenlopende rechtsgronden.
Kan de minister duidelijk maken waar burgers en bedrijven dan eenduidige informatie kunnen vinden met betrekking tot de relevante status van planvorming in hun omgeving? Wij stellen dit aan de orde omdat een verwijzing naar www.ruimtelijkeplannen.nl en de Staatscourant niet voldoende lijkt. In een recente uitspraak van de Raad van State werd de gemeente Zaandam letterlijk opgedragen het deel van het bestemmingsplan dat werd vernietigd, op te doen nemen in de landelijke voorziening. Blijkbaar is dat nodig vanuit een oogpunt van rechtszekerheid. Deze vraag speelt des te meer daar bij inwerkingtreding van de Omgevingswet er ook verschillende planologische kaders — het omgekatte bestemmingsplan c.q. omgevingsplan, afwijkingsvergunning, beheerverordening — van toepassing blijven, voordat de gemeenten in Nederland pas in 2029 definitief over een alles overkoepelend omgevingsplan voor hun grondgebied moeten beschikken. Ook de positie van de gemeenteraad in deze tranche wordt dus anders dan bij voorgaande wijzigingen.
Ik wijs hierbij op de kritiek op dit stelsel die doorklinkt in het jaarverslag van de Raad van State over 2018, te vinden op bladzijdes 23 tot 25. Daarin spreekt de Raad van State over een aanbouwsysteem waarop steeds kan worden ingetekend en waarbij de regels per project, locatie en gemeente kunnen verschillen, waarbij de rechtsbescherming varieert en waarbij de wetgever de indruk wekt dat de tekst van de wet nooit vaststaat. De vrees van de Raad van State dat het naast elkaar bestaan van verschillende procedures in het kader van goedkeuring hierbij de positie van de burger raakt, lijkt ons terecht. Ook de fundamentele kritiek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport "Weten is nog geen doen" op de gebreken in de overheidscommunicatie bij het informeren en in staat stellen van burgers tot adequate reactie op voornemens en regels van de overheid, speelt hierbij volgens ons een grote rol. Wat is hier de reflectie van de minister op?
Voorzitter. Dan de tweede toetssteen: de rol en positie van de gemeenteraad c.q. Staten. Uit de beantwoording van de regering van vragen die wij gesteld hebben, blijkt dat de colleges niet verplicht zijn de aanmelding van experimenten aan de gemeenteraad voor te leggen. In het licht van het belang van de brede betrokkenheid van het hoogste orgaan van de gemeenten bij strategische en duurzaamheidsvraagstukken, heeft mijn fractie de regering gevraagd of zij dit niet als een omissie ziet, gelet op het streven de doelstelling van de Omgevingswet bij aanvang te verankeren bij burgers en de lokale volksvertegenwoordiging. De regering gaf als antwoord: "Voor het toevoegen van nieuwe gebieden en projecten aan bestaande experimenten bij ministeriële regeling geldt geen plicht tot voorpublicatie. Omdat voor de uitvoering van de deelname aan het experiment veelal nog een besluit van een decentrale overheid nodig is, kunnen burgers tegen dat besluit hun bezwaren indienen." Met andere woorden: niet alleen de gemeenteraad, maar ook belanghebbende burgers en bedrijven kunnen pas nadat de planvorming in een conceptbesluit door het college is vastgesteld, hun zienswijzen en bezwaren naar voren brengen over aangemelde gebieden en projecten. Is de minister het met de Partij van de Arbeid-fractie eens dat die werkwijze niet past bij de transitie naar vroegtijdige participatie en het stimuleren van betrokkenheid in de voorfase, zoals toch het uitgangspunt is van de Omgevingswet? Waarom is hier voor een zo krampachtige reactie gekozen?
De motivatie van de regering is dat burgers en bedrijven wel zienswijzen kunnen indienen op de AMvB-experimentenregeling. Mijn fractie meent dat dit een te algemeen en abstract kader is om de gevolgen voor omwonenden van een potentiële locatieontwikkeling en de effecten voor hun directe leefomgeving van af te kunnen leiden. De criteria zijn in principe gebiedsonafhankelijk, maar de regering vindt het niet nodig om een publicatieplicht voor de aanmelding van concrete gebieden te introduceren alvorens deze worden opgenomen in de ministeriële regeling. Ook vindt de regering het niet nodig dat B en W de raad verplicht actief informeert voordat de minister de voordracht opneemt in de ministeriële regeling.
Met betrekking tot de formele aanmelding van gebieden zijn in de nieuwe regeling dus noch de Staten-Generaal, noch de betrokken gemeenteraad rechtstreeks betrokken. Zij kunnen ook geen procedurele pauze instellen ten behoeve van overleg tussen college en raad. Waarom wil de minister geen publicatieplicht opnemen bij aanmelding? Dat zou getuigen van een uitnodigend gebaar in het licht van de versterking van participatie en informatie voor omwonenden. Ik meen dat de CDA-fractie daar zojuist ook om vroeg. Dit zou de gemeenteraad in staat stellen op een vroegtijdig moment met het college te schakelen over kaderstelling, positie van de inspraak et cetera. Dat een aantal gemeenteraden dit uit eigen overtuiging reeds doen, geeft nog niet de zekerheid dat dit criterium breed wordt toegepast. Wij missen dus met andere woorden de ruimte voor een toetsende rol van gemeenteraden in deze regeling.
De regering meent dat door de voorgestelde regeling het college van B en W in meer gevallen bevoegd is tot vaststelling van het projectuitvoeringsbesluit en dat de betrokkenheid van de gemeenteraad toch voldoende is geborgd. Dat is nu juist het punt, want in onze ogen worden de termen "betrokkenheid" en "medebesluitvorming" met elkaar verwisseld of liever gezegd: ingewisseld. Veelvuldige en vergaande delegatie van regelgevende bevoegdheden worden in het standpunt van de regering benadrukt en de positie van de gemeenteraad wordt beperkt.
Dat geldt ook voor de wijziging waardoor het college gevallen kan aanwijzen waarin het geen verklaring van geen bedenkingen hoeft af te geven wanneer een ander bestuursorgaan een vergunning verleent voor een activiteit. In dit geval neemt een ander bestuursorgaan een besluit dat van invloed is op de te optimaliseren en te ontwikkelen milieugebruiksruimte waar het college bevoegd gezag is. Het college toetst dus vervolgens of met het oog op het gebruikmaken van die milieugebruiksruimte een verklaring van geen bedenkingen kan worden verleend. Ook hier wordt de beoordeling van mogelijkheden binnen de aanwezige gebruiksruimte van geluid, geur en verkeer overgelaten aan het college en staat de raad buitenspel. Daarmee ontstaan naar de mening van de PvdA spanning en onduidelijkheid over de positie van de gemeenteraad tussen het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en de situatie onder de Omgevingswet vanaf 2021.
Dit klemt des te meer daar de Tweede Kamer onlangs, in maart, bij de behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet drie amendementen heeft aangenomen die hierbij van betekenis zijn en die de positie van de gemeenteraad juist wel versterken op de volgende punten. Het gaat hierbij om het amendement op stuk nr. 53 van Ronnes c.s. met betrekking tot een verzwaard adviesrecht bij het verlenen van omgevingsvergunningen, het amendement op stuk nr. 56 van Van Eijs c.s., waardoor de gemeenteraad straks kan aangeven voor welke gebieden en voor welke activiteiten burgerparticipatie moet plaatsvinden, en het amendement op stuk nr. 49 van Smeulders c.s., dat de gemeenteraad in staat stelt om zelfstandig afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en daarmee inspraak door middel van zienswijzen toe te passen. Wij vinden het onverstandig dat de voorgestelde wijziging van de Crisis- en herstelwet juist beperkingen stelt aan de positie van de gemeenteraad en wij menen dat, gelet op de genoemde amendering in de Invoeringswet, het huidige wetsvoorstel op dit punt achterhaald wordt. Graag een reactie van de minister.
Voorzitter. Dan het derde punt. Een punt van aandacht betreft de juridische kwetsbaarheid van de planologische zoektocht naar locaties voor woningbouw. In antwoord op onze vragen en op vragen van andere Kamerfracties ter zake geeft de regering aan dat een veelheid van factoren verantwoordelijk kan zijn voor de stagnatie in de woningbouw. Die zijn zojuist ook al door collega's genoemd: krapte op de arbeidsmarkt, grondstoffen en wijziging van de woonbehoefte. De regering geeft aan dat uit de meest recente inventarisatie in het najaar van 2018 blijkt dat er op landelijk niveau voldoende bouwplannen zijn om te voldoen aan de woningbehoefte. Onderliggend is er in enkele regio's wel sprake van een tekort aan bouwplannen en is de hardheid van bouwplannen in meerdere regio's een aandachtspunt. Regionale programmering, toepassing van de verstedelijkingsladder, ligt dan ook voor de hand bij aanwijzing van locaties door gemeenten. Voor de onderbouwing van de behoefte aan woningen kan men dan met een verwijzing aantonen dat een ontwikkeling passend is binnen de regionale woningbehoefteraming.
De regering stelt daarbij in haar antwoord dat het niet verplicht is om altijd een bovenliggend planMER te hebben waarin alle locaties al zijn afgewogen en toebedeeld. Dat wil zeggen dat de gemeente haar eigen locatie kan kiezen zonder goede voorafgaande afweging van de voor- en nadelen. De regering stelt bovendien dat een structuurvisie geen hoge mate van detailniveau in bijvoorbeeld aantal, omvang en maatvoering van woningen behoeft te bevatten voor de bevoegdheid die het college heeft.
Om tot de harde plancapaciteit te komen die zo nodig, is, zal het evenwel van belang zijn om tot nadere uitwerking van voorgenomen locatieontwikkelingen te komen. Het benadrukken van het vormvrije karakter van een milieueffectenbeoordeling, zoals de regering doet, helpt dan eigenlijk niet. Vage plannen zijn eerder een sta-in-de-weg. Ook de juridische zekerheid neemt toe wanneer er een afweging heeft plaatsgevonden over meerdere locaties, bijvoorbeeld in een planMER. Deelt de minister deze opvatting? Anders wordt, vrezen wij, de MER-beoordeling op het projectuitvoeringsbesluit, dat dan eventueel in fasen wordt uitgevoerd, de spreekwoordelijke trechter van afzonderlijke besluiten, met elk zijn eigen kwetsbaarheden. De snelheid van uitvoering wordt daar naar onze mening niet vanzelf bevorderd door inpassingsvraagstukken van geluid of geur pas in de laatste fase concreet toetsbaar te maken, omdat elk fasebesluit ook weer openstaat voor juridische toetsing. Zie hiervoor onder andere het recente oordeel van de Raad van State inzake het bestemmingsplan Hembrugterrein in Zaandam, waarbij het gemeentebestuur te ruimhartig was in het toedelen van extra geluidsruimte op een nieuw te bouwen woonwijk van 1.000 woningen. Deelt de minister deze analyse?
Een verkenning van locatiealternatieven kan aan de orde komen via een MER-beoordeling, schrijft de regering in het nader verslag. Spreekt de minister de betrokken regio's hier ook op aan bij het sluiten van de zogenaamde woondeals? Neemt ze hierbij ook de regie? En welke rol verwacht zij eigenlijk van de provincies om hierbij mede sturend te zijn vanuit de afweging op provinciale belangen bij de aanwijzing van grotere locaties, van, zeg, tussen de 100 en 2.000 woningen, waarop het projectuitvoeringsbesluit van toepassing kan zijn?
Voorzitter, ik rond af. Mijn fractie meent dat in deze planologische zoektocht de minister zich nog te afstandelijk in de richting van de regio's opstelt, maar wij zijn als vanzelf benieuwd naar de beantwoording van onze vragen.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Verheijen. Ik geef het woord aan mevrouw Baay.