Verslag van de vergadering van 9 maart 2021 (2020/2021 nr. 28)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 9.31 uur
Mevrouw Sent i (PvdA):
Dank u wel, voorzitter. Goed werk is de basis van een goed leven. Het biedt inkomen en toekomst, het is plezier hebben met je collega's, het biedt de mogelijkheid om je in en via je werk te blijven ontwikkelen. Goed werk is daarom altijd belangrijker dan financieel gewin op korte termijn. Te veel mensen willen dolgraag meedoen, maar staan aan de kant. Te veel mensen missen waardering voor het belangrijke werk dat zij voor ons doen. Te veel mensen zitten ongewild thuis, te veel werk wat van waarde is blijft liggen. Met andere keuzes is een economie mogelijk waarin iedereen betekenisvol werk kan doen. Daarom kiest de PvdA voor vertrouwen, perspectief en ruimte in plaats van voor registraties, controles en afvinklijstjes, voor werk in plaats van uitkeringen. Dat is de keuze dat iedereen ertoe doet.
Voorzitter. De behandeling van het initiatiefvoorstel van Tweede Kamerlid Karabulut werd op haar verzoek drie jaar geleden afgebroken. Tijdens het debat werden er vraagtekens geplaatst bij de noodzaak van het initiatiefvoorstel, de uitvoerbaarheid ervan en ongewenste neveneffecten. De initiatiefneemster heeft vervolgens om aanhouding gevraagd, omdat zij nader onderzoek wil uitvoeren naar de omvang van verdringing via de Participatiewet. Graag reflecteer ik op de onderzoeken die zijn verschenen, en de resultaten daarvan, en geef ik een update van de individuele aandachtspunten. Maar eerst wil mijn fractie de initiatiefneemster bedanken voor het harde werk dat zij heeft verricht bij het indienen van het initiatiefvoorstel en bij het leveren van additionele inzichten. Wij steunen het doel van haar wetsvoorstel, laat daar geen misverstand over bestaan. Met de initiatiefneemster is de PvdA van mening dat werknemers in loondienst en zelfstandigen zonder personeel beschermd dienen te worden tegen oneerlijke concurrentie door onbetaalde of laagbetaalde krachten. Echter, mijn fractie is er nog niet van overtuigd dat het wetsvoorstel het juiste middel is om dat doel te bereiken. Graag maken wij dan ook gebruik van de gelegenheid om plenair met de initiatiefneemster en de minister hierover van gedachten te wisselen.
Voorzitter. Mijn fractie plaatst vraagtekens bij de noodzaak van het voorliggende wetsvoorstel. Hoewel de FNV enkele casussen noemt waarbij sprake is van verdringing, blijft het een probleem dat er geen cijfers zijn over de mate waarin verdringing in de praktijk voorkomt. Het rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau stelt dat er weinig empirisch bewijs is van ongewenste verdringing in Nederland. Hierdoor blijft de vraag over de noodzaak van het voorliggende wetsvoorstel. Deze twijfel over de noodzaak wordt vergroot wanneer gekeken wordt naar het rapport van SEO Economisch Onderzoek. De kans op verdringing door de tegenprestatie en re-integratietrajecten is niet uitgesloten, maar is wel beperkt. Vooral bij de tegenprestatie is de kans op verdringing volgens SEO vaak klein, omdat dit meestal taken betreft zoals het bezoeken van eenzame ouderen, het doen van boodschappen voor mensen, helpen in de kerk en andere duidelijk additionele zaken. Waar toch verdringing plaatsvindt, kunnen de kortetermijngevolgen voor individuele personen door het verlies van hun baan groot zijn, vooral omdat het hier gaat om groepen aan de zogeheten onderkant van de arbeidsmarkt. Op langere termijn komt volgens het SEO-rapport een groot deel van de mensen weer aan het werk en blijft het verlies aan inkomen, zingeving op verdringing volgens SEO iets hoger. Maar de vraag is wat daar als ongewenste verdringing wordt gezien. Het is namelijk het doel van social return om mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt meer kansen te bieden, en hierbij worden de kansen voor andere werkzoekenden automatisch kleiner. Daarom stel ik de vraag aan de initiatiefneemster welke lessen zij trekt uit de onderzoeken van het SCP en SEO aangaande de noodzaak voor een verdringingstoets.
Voorzitter. In de Participatiewet staat aangegeven dat bij re-integratietrajecten en de tegenprestatie slechts sprake mag zijn van additioneel werk en dat verdringing verboden is. De initiatiefneemster beoogt de bestaande regels over verdringing met deze toets te verduidelijken, zodat deze op een eenduidige manier door gemeenten kunnen worden toegepast. Maar mijn fractie vraagt zich af of het voorliggende wetsvoorstel zorgt voor verduidelijking en eenduidigheid, tegen de achtergrond van een kerntaak van deze Kamer, namelijk de uitvoerbaarheid van wetgeving beoordelen. Het zou kunnen dat de toets niet zal dienen als oplossing voor het probleem. In de praktijk zou de verdringingstoets slechts kunnen worden afgedaan als een extra formaliteit. Het is aan de hand van het wetsvoorstel namelijk lastig om een voorstelling te maken van wat de wet concreet zal inhouden voor gemeenten en ambtenaren. Hoe voorkomt de initiatiefneemster dat gemeenten of werkgevers het ene zeggen en vervolgens het andere doen? En hoe zorgt het wetsvoorstel ervoor dat gemeenten beter weten wat ze moeten doen om verdringing tegen te gaan?
Daarnaast bestaat bij sommige gemeenten de vrees dat het voorliggende wetsvoorstel geen verduidelijking van de Participatiewet zal betekenen, maar in de praktijk alleen maar zorgt voor meer regeldruk. Het wetsvoorstel gaat uit van weinig vertrouwen in de ambtenaren die plaatsingen uitvoeren en gaat voorbij aan het gezond verstand van deze mensen om zelf te bepalen wanneer er sprake is van een draaideureffect. Hoe ziet de initiatiefneemster de relatie tussen het voorliggende voorstel en de verantwoordelijkheid die gemeenten hebben voor het uitvoeren van de Participatiewet?
Bovendien is het onderscheid tussen gewenste en ongewenste verdringing in de wet nog helemaal niet duidelijk. Zo zijn er grensgevallen, waarbij het aan de context ligt of er sprake is van verdringing. De vraag die bij verdringing vaak wordt gesteld, is of er sprake is van werk dat in theorie ook door reguliere werknemers gedaan kan worden. Maar deze vraag zal op de volgende manier moeten worden gesteld: zou deze functie een reguliere werkplek zijn als er geen sprake was van vrijwilligerswerk of van re-integratietrajecten?
Volgens het eerder genoemde SEO-rapport gaat slechts het eerste criterium uit het voorliggende wetsvoorstel, namelijk dat verdringing oneerlijke concurrentie is op basis van salaris en/of arbeidsvoorwaarden, daadwerkelijk over verdringing. De rest van de criteria kan zich volgens SEO voordoen zonder dat er noodzakelijk sprake is van verdringing. Het instituut concludeert derhalve dat de definitie die wordt gehanteerd in het voorliggende wetsvoorstel niet accuraat genoeg is voor het uitvoeren van een toets op verdringing. Graag verneem ik de reactie van de initiatiefneemster op dit punt.
Voorzitter. Dan kom ik bij de mogelijk onbedoelde neveneffecten van het voorliggende initiatiefvoorstel. Door het invoeren van een toets op verdringing wordt voorkomen dat de inzet van mensen met een uitkering tot verdringing van betaalde arbeid leidt, zo stelt de initiatiefneemster. Maar wat als een toets op verdringing gemeenten belemmert bij de re-integratie van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt? Hier is juist maatwerk gewenst. Daarbij zijn activeringstrajecten, leerbanen, werken met behoud van uitkering en proefplaatsingen waardevolle instrumenten om kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt te behouden. Mijn fractie acht het onwenselijk dat effectieve re-integratie-instrumenten geheel of gedeeltelijk geblokkeerd worden. Is de initiatiefneemster het met ons eens dat dergelijk maatwerk juist op lokaal niveau en in samenspraak met sociale partners geleverd dient te worden?
Daarnaast kunnen zich af en toe situaties voordoen waarbij wat wij over het algemeen beschouwen als ongewenste verdringing, toch een relatief positief effect kan hebben. Zo schetst SEO het volgende voorbeeld: "Wanneer er in laagconjunctuur minder overheidsbudget beschikbaar is voor werkzaamheden kan daar met de tegenprestatie op worden ingespeeld. Strikt genomen treedt er dan verdringing op: betaalde arbeid wordt onbetaalde arbeid. Tegelijkertijd kan de tegenprestatie ervoor zorgen dat de maatschappelijke productie en welvaart op peil worden gehouden in een situatie waarin budgetten krimpen." Aldus SEO. De betwistbare definitie brengt volgens het SEO-rapport het risico met zich mee dat gemeenten beperkt worden in hun mogelijkheden om werkzoekenden werkervaring op te laten doen waarmee ze een betere positie krijgen op de arbeidsmarkt, die nodig is om überhaupt kans te maken op werk. De strenge toets kan hierdoor het proces van re-integratie belemmeren. Mijn vraag aan de minister is of hij deze zorg deelt.
Voorzitter. Bij de advisering over het voorliggende wetsvoorstel zag de Raad van State geen dragende motivering om nu al in te grijpen in de Participatiewet. Voorts meende de Raad van State dat de huidige wetgeving op tal van plaatsen reeds voorziet in de plicht tot toetsen op ongewenste verdringing. De Participatiewet verbiedt immers verdringing. Het gevolg is dat gemeenten het tegengaan van verdringing op uiteenlopende manieren borgen.
Nu heeft de SP in januari 2021 een onderzoek uitgebracht naar hoe gemeenten in de praktijk omgaan met verdringing. Dat onderzoek betreft elf casussen, naar aanleiding van vragen van lokale SP-politici in gemeenteraden. Hieruit wordt geconcludeerd dat een aantal gemeenten niet toetsen, een ander gedeeltelijk toetst en sommige gemeenten uitgebreid toetsen op verdringing. Er zijn meerdere kanttekeningen te plaatsen bij dit onderzoek. Allereerst wordt gekeken naar het al dan niet toetsen van verdringing, waarbij dus al verondersteld wordt dat een verdringingstoets de oplossing is van het probleem van verdringing. Er ontbreekt onderzoek naar het verschijnsel van verdringing zelf en de omvang van het probleem. Ten slotte zijn er vraagtekens te plaatsen bij de indeling van gemeenten in de categorieën "niet", "gedeeltelijk" of "wel verdringingstoets". Laat ik er één voorbeeld uithalen. De gemeente Leiden toetst, blijkens het SP-rapport, niet op verdringing. Echter, Leiden streeft zo veel mogelijk naar regulier en betaald werk, waarbij de verdringingstoets niet aan de orde is. Werken met behoud van uitkering wordt alleen ingezet in situaties waarbij geen sprake van verdringing is. Kortom, uit het feit dat Leiden geen verdringingstoets heeft, kan zeker niet geconcludeerd worden dat er sprake is van verdringing.
De voorzitter:
Ik zag het vingertje. De heer Kox.
De heer Kox i (SP):
Van harte gefeliciteerd met uw verjaardag. Het blijven toch altijd bijzondere momenten. Je mag in ieder geval deze keer heel veel mensen op je verjaardag ontvangen, terwijl dat thuis niet zou mogen, dus dat is een voordeel van deze vervelende situatie.
Mevrouw Sent zegt: verdringing mag niet, maar moet je dan een verdringingstoets doen? Mijn simpele vraag is: als verdringing verboden is, dan zal toch getoetst onderzocht moeten worden of het plaatsvindt? Anders is het een loos verbod. Zie ik dat goed?
Mevrouw Sent (PvdA):
Ja, en ik kom zo ook op de wijze waarop gemeenten dat doen. Divosa heeft bijvoorbeeld een handreiking gegeven aan gemeenten en de Prestatieladder Socialer Ondernemen van TNO biedt een handreiking. Er zijn dus allerlei manieren en dat is juist belangrijk omdat hier sprake is van maatwerk, omdat bijzondere groepen naar de arbeidsmarkt geleid moeten worden en daarvoor maatwerk nodig is. De zorg die ik eerder heb geuit, is dat de verdringingstoets dergelijk maatwerk mogelijk belemmert, in plaats van dat het juist de kansen van het doorgeleiden van kwetsbare groepen naar de arbeidsmarkt stimuleert.
De heer Kox (SP):
Dat klopt, maatwerk van de kant van de gemeente die iemand een tegenprestatie probeert te laten leveren of in een participatiebaan probeert te brengen. Maar geen maatwerk is het algemene verbod in de Participatiewet. Dat is geen facultatieve kwestie, dat is een dwingend verbod, en dwingende verboden dienen overal op gelijke wijze getoetst te worden. Daar zullen we het over eens zijn, daar gaan we geen maatwerk op toepassen.
Mevrouw Sent (PvdA):
Nou, je zou kunnen zeggen: misschien moet er beter gehandhaafd worden, in plaats van dat we meer regels voor gemeenten opstellen.
De voorzitter:
De heer Kox, derde.
De heer Kox (SP):
Maar handhaving — ik hoop dat we het daarover eens zijn — zal moeten gebeuren niet door iemand die zegt "ik vind dit of dat", maar op basis van criteria. Iedereen die te maken krijgt met handhaving, heeft er recht op dat hij of zij kan zeggen: maar op welke basis wordt hier tegen mij gezegd dat een baan verdrongen is? Ik begrijp het niet zo goed van de Partij van de Arbeid. Verdringing is verboden, maar er wordt gezegd dat de controle daarop maatwerk zou moeten zijn. Volgens mij wringt daar iets. Wellicht komt mevrouw Sent daar in de rest van haar betoog nog op terug, maar voor mij blijft dat wringen.
Mevrouw Sent (PvdA):
Wat voor mij wringt en waar ik mij echt zorgen over maak, zijn een aantal zaken. Allereerst dat onduidelijk is wat de omvang van het probleem is. Alle rapporten van het Sociaal en Cultureel Planbureau, SCO's, economisch onderzoek, geven allemaal aan: zo veel verdringing vinden wij niet. Dat is één vraag, de noodzaak. Vervolgens is de vraag: is dit de juiste oplossing? Deze toets is volgens SEO groter dan wat feitelijk ongewenste verdringing is. SEO zegt dat alleen het eerste criterium ongewenste verdringing is. Als je de toets zo groot maakt, belemmer je daar dan niet juist de kansen van de kwetsbare groepen mee waarvoor we op moeten komen? Dat is het spanningsveld. Ik hoop dat we daarover wat meer duidelijkheid kunnen krijgen vandaag.
De voorzitter:
Maar u komt daar nog op, begrijp ik?
Mevrouw Sent (PvdA):
Ja.
De heer Kox (SP):
Een slotopmerking: de wet spreekt niet over ongewenste verdringing, maar over verdringing. Ik bedoel maar: dwingend recht is dwingend recht; verdringing is verboden.
De voorzitter:
U vervolgt uw betoog, mevrouw Sent.
Mevrouw Sent (PvdA):
Ja. Dit is een heel fijn bruggetje naar mijn volgende alinea. Er zijn wettelijke en niet-wettelijke kaders om verdringing te voorkomen. Zo verbiedt de Participatiewet verdringing. Tevens heeft Divosa een handreiking voor gemeenten gemaakt om hen te helpen bij het voorkomen van verdringing. Ook het gebruik van de Prestatieladder Socialer Ondernemen, PSO, van TNO is een mooi voorbeeld van lokaal verantwoordelijkheid nemen. Door gebruik te maken van de PSO voorkomen gemeenten verdringing en belonen ze bedrijven die mensen duurzaam een kans geven. Hoe beoordeelt de minister dergelijke alternatieve manieren, waarop het tegengaan van verdringing door gemeenten wordt geborgd?
Voorzitter. Ik rond af. Verdringing is onwenselijk volgens de PvdA; laat daar geen misverstand over bestaan. Tegelijkertijd vraagt de Participatiewet creativiteit en het opzoeken van nieuwe arrangementen om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt duurzaam aan het werk te helpen. Daar zijn maatwerk en experimenteerruimte voor nodig. Hoe meer de uitvoering wordt gestuurd, hoe lastiger het wordt om die noodzakelijke ruimte te vinden en te benutten. Natuurlijk is er kaf onder het koren van werkgevers en re-integratiedienstverleners; laat ook daar geen misverstand over bestaan. Dat moet worden aangepakt. De PvdA ziet de aandacht graag gericht op een inclusieve arbeidsmarkt, op het stimuleren van werkgevers, op zelf als overheid het goede voorbeeld geven. Dat levert mogelijk veel meer op voor de mensen om wie het gaat dan nog meer regels. Om een van onze wethouders te citeren: het voorliggende wetsvoorstel is een typisch voorbeeld van een goede bedoeling die in de uitvoering niet werkt en haaks staat op lokaal maatwerk. Wij laten ons graag van het tegendeel overtuigen door de initiatiefneemster en kijken dan ook zeer uit naar haar antwoorden, en naar die van de minister, op onze vragen.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Sent. Dan is het woord aan de heer Kox namens de fractie van de SP.