Verslag van de vergadering van 28 september 2021 (2021/2022 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.17 uur
Mevrouw Baay-Timmerman i (50PLUS):
Dank, voorzitter. Mijn fractie heeft met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel Wet open overheid en de daarbij behorende novelle. Zij heeft respect voor de standvastigheid waarmee de oorspronkelijke initiatiefnemers en inmiddels hun opvolgers, de doelstelling van een transparante en actief openbaar makende overheid, blijven nastreven.
Ondanks de positieve houding van 50PLUS voor dit wetsvoorstel, resteren er nog wel enkele vragen waar we graag toelichting op krijgen. Zoals bekend moet de Wet open overheid, de Woo, de Wet openbaarheid van bestuur, de Wob, vervangen. In de memorie van antwoord stellen de initiatiefnemers dat de Woo het recht op overheidsinformatie borgt en dat het bestuursorgaan bevordert om die openbaarheid ook in de praktijk te brengen. Naast het feit dat informatiecategorieën verplicht openbaar gemaakt moeten worden, geldt er ook een inspanningsverplichting voor bestuursorganen om bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging, als actieve houding dus, documenten openbaar te maken. 50PLUS wijst op het juridische verschil tussen een inspannings- en een resultaatsverplichting. Bij de inspanningsverplichting gaat het enkel om de garantie dat het bestuursorgaan zich inspant, terwijl bij de resultaatsverplichting de garantie bestaat om een bepaald resultaat te behalen. In dat laatste geval leidt het niet verwezenlijken van het beoogde doel tot wanprestatie. Bij een inspanningsverplichting daarentegen moet de burger aantonen dat het bestuursorgaan zich niet voldoende heeft ingespannen om het beoogde resultaat te realiseren en krijgt hij daarmee de bewijslast op zijn schouders. De escape voor het bestuursorgaan ligt al in artikel 3.1, lid 1, waarin gesteld wordt: "indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is".
Hoewel de initiatiefnemers stellen dat ze met artikel 3.1 hetzelfde willen regelen als met artikel 8 van de Wob, lijkt het met deze escape nog minder aannemelijk dat de overheid, die kennelijk toch al moeite heeft met het uit zichzelf openbaar maken van informatie, tot handelen overgaat. Graag hoort mijn fractie waarom de keuze is gemaakt om de bestaande verplichting uit artikel 8 van de Wob in artikel 3.1 Woo niet aan te scherpen, maar nog extra te relativeren. Want is er wel een rechtvaardiging, zoals de initiatiefnemers stellen, gelegen in het feit dat de categorieën van artikel 3.3 dwingen tot specifieke openbaarmaking voor het juist niet aanscherpen van de algemene plicht om actief openbaar te maken? Graag krijgen wij een verhelderend antwoord van de initiatiefnemers.
Door te kiezen voor een inspanningsverplichting hopen de initiatiefnemers op het vaker invulling geven aan actieve openbaarmaking door het bestuursorgaan. Maar als dit ijdele hoop blijkt te zijn, ontbreken sancties. Juist vanwege het ontbreken van sancties zal artikel 3.1, lid 1, weleens net als het huidige artikel 8 van de Wob een dode letter kunnen worden. Erkennen de initiatiefnemers deze mogelijkheid. Zo niet, waarom niet?
Voorzitter. Mijn fractie heeft een concrete vraag over de termijn, genoemd in artikel 3.1, lid 3, waarin de mogelijkheid van bezwaarmaking bestaat voor de belanghebbende die bedenkingen heeft over openbaarmaking van informatie. Hij krijgt daarvoor een termijn, te bepalen door het betreffende bestuursorgaan. De duur van de termijn wordt niet nader gespecificeerd. Wat achten de initiatiefnemers en de minister een redelijke termijn hiervoor? En waarom wordt deze termijn overgelaten aan het betreffende bestuursorgaan? Zijn zij het met mijn fractie eens dat zo geen eenduidigheid ontstaat? Waarom is niet gekozen voor in ieder geval een maximale termijn? Graag een onderbouwde reactie van de minister en de initiatiefnemers.
Een mededeling van het bestuursorgaan omtrent het openbaar stellen van stukken valt aan te merken als een besluit waartegen bezwaar en beroep door de belanghebbende mogelijk is. Echter, zo'n bezwaarschriftprocedure heeft geen schorsende werking. Dus hoewel je een termijn krijgt om bezwaren te uiten, kan onverkort worden overgegaan tot openbaarmaking van stukken. Welke consequenties zijn er voor het bestuursorgaan als achteraf blijkt dat de betrokkene terecht bezwaar had tegen openbaarmaking? Want de publicatie valt immers niet meer terug te draaien. Om toch voortijdige publicatie tegen te houden, zal de betrokkene naar de voorzieningenrechter moeten, hetgeen hoge kosten met zich meebrengt.
Voorzitter. Achten de initiatiefnemers ieder bestuursorgaan in staat om per casus te beoordelen wie mogelijk belanghebbenden zijn en of zij mogelijk schade kunnen ondervinden door openbaarmaking van stukken? Heeft een bestuursorgaan überhaupt de middelen en de tijd om alle belanghebbenden voor publicatie in kaart te brengen? Brengt zo'n inventarisatie niet te grote uitvoeringslasten met zich mee? Hoe stellen de initiatiefnemers zich zo'n beoordeling van belanghebbenden concreet voor? Was het niet verstandiger geweest om verplicht voor te schrijven dat bij voorgenomen actieve openbaarmaking in elk geval een en ander bekend zou worden gemaakt op zodanige wijze dat belanghebbenden die eventueel niet specifiek zijn herkend door het bestuursorgaan, er kennis van zouden kunnen nemen? Graag een reactie.
Van der Sluis merkt in zijn boek over de Woo op dat het een gemiste kans is dat de noodzakelijke voorlopige voorziening niet direct bij het verzoek al leidt tot schorsing van het besluit. Dit is wel opgenomen in artikel 4.4, lid 5, als het gaat om de passieve openbaarmaking. Waarom hebben de initiatiefnemers niet gekozen voor een vergelijkbare regeling bij actieve openbaarmaking? Is het sowieso wel wenselijk dat een belanghebbende zich tot de rechter moet wenden bij actieve openbaarmaking? Was het niet zorgvuldiger geweest als er een soort coolingdownperiode zou worden ingelast voor het bestuursorgaan als een belanghebbende zich meldt met een bezwaar? Te denken valt aan een regeling waaruit volgt dat bij actieve openbaarmaking bezwaar juist wél schorsende werking heeft. Graag een reactie.
Voorzitter. Ik kom toe aan de uitzonderingscategorieën opgenomen in de artikelen 5.1 en 5.2. Vanwege bijvoorbeeld belangen als de veiligheid van de Staat of privacy van betrokkenen wordt informatie soms per definitie, de absolute uitzonderingen, en soms in overweging met het algemeen belang van openbaarheid, de relatieve uitzonderingen, niet geopenbaard. De bescherming van de daarin genoemde belangen wordt terzijde geschoven indien — en dan komen we bij artikel 3.4 — een bestuursorgaan uit eigen beweging toch overgaat tot openbaarmaking vanwege een ander, zwaarwegend belang, bijvoorbeeld vanwege de volksgezondheid of de rechtsorde. Het begrip "zwaarwegend belang" is niet geclausuleerd. Betekent dit een vrijbrief voor een nadere invulling ervan?
Ook Van der Sluis vraagt aandacht voor deze toch gevaarlijke basis, die overheden de ruimte geeft om zelfs blind voor de absolute uitzonderingen over te gaan tot openbaarmaking. Hoe verhoudt zich dit tot internationale verdragen en richtlijnen, die toch ook bepaalde belangen op het oog hebben die beschermd moeten worden, zo vraagt 50PLUS aan de initiatiefnemers. Erkennen de initiatiefnemers dat zo'n bekendmaking uit eigen beweging door een bestuursorgaan ook is aan te merken als een besluit waartegen rechtsbescherming bestaat? Hoe zien de initiatiefnemers de procedure dan voor zich dat belanghebbenden wel worden gekend en rechtsmiddelen kunnen aanwenden in verhouding tot het kennelijk zwaarwegende belang dat aan de orde is? Mijn fractie kijkt uit naar de beantwoording hiervan.
Voorzitter. Dan kom ik toe aan de implementatie van de WOB-jurisprudentie in de Woo. Van der Sluis merkt onzes inziens terecht op dat het een gemiste kans is om de uitspraak van de Raad van State uit 2020 niet te verwerken in het voorliggende wetsvoorstel. Artikel 5.1, lid 2 stelt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen, staten en internationale organisaties. De Raad van State bepaalde al in 2020 dat het inroepen van de weigeringsgrond om de informatie te verstrekken, enkel gebaseerd op de vrees voor afbreuk aan de betrekkingen tussen Nederland en in casu het International Atomic Energy Agency en de daarbij aangesloten landen, onvoldoende is om deze te rechtvaardigen. Had in de Woo ook niet de mogelijkheid moeten worden verdisconteerd om weigeringsgronden restrictief uit te leggen? Graag een reactie van de initiatiefnemers.
Had daarbij ook niet geborgd moeten zijn dat in elk afzonderlijk geval het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking moet worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering van openbaarmaking? Dit zou er dan in kunnen resulteren dat bijvoorbeeld milieu-informatie gedeeltelijk beschikbaar wordt gesteld wanneer het mogelijk is om informatie van elkaar te scheiden.
Naar het oordeel van 50PLUS hebben de initiatiefnemers en de minister de verhouding tussen de Woo en artikel 68 Grondwet dat toeziet op de eigenstandige informatieplicht van bewindslieden aan de Kamers, helder uiteengezet. Het rapport "Ongekend onrecht" ten aanzien van de informatievoorziening aan de Staten-Generaal met betrekking tot de kindertoeslagaffaire heeft bijgedragen aan de reflexwerking zodat artikel 5.2, tweede lid ruimer zal worden toegepast, waardoor persoonlijke beleidsopvattingen op grond van de Woo niet meer kunnen worden geweigerd om openbaar te worden gemaakt. Door het aangenomen amendement van het Tweede Kamerlid Van der Molen wordt de ambtelijke advisering ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming in beginsel openbaar, hetgeen 50PLUS verheugt en wat zij als een goede stap in die richting beschouwt.
Zoals gezegd, onderschrijft mijn fractie de doelstellingen van dit wetsvoorstel maar merkt zij wel op dat met het mogelijk aannemen ervan we er nog niet zijn. Het echte effect van een veel actiever openbaarmakingsbeleid moet komen uit een cultuuromslag — andere leden wezen hier ook al op, zoals de heer Backer — waarbij bestuursorganen, tenzij zich daartegen een dringende noodzaak verzet, zich ervan bewust worden dat het delen van informatie een recht van de burger is en een plicht voor hen.
De voorzitter:
Daarmee bent u aan het eind van uw inbreng?
Mevrouw Baay-Timmerman (50PLUS):
Ja.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Baay. De heer Backer.
De heer Backer i (D66):
Het gaat eigenlijk over een iets eerder punt waar u over sprak, namelijk het amendement-Van der Molen en over persoonlijke beleidsopvattingen. Ik denk dat dat een goede weg is. Ik heb alleen een vraag. Ik heb zelf nooit op een departement gewerkt, maar ik heb wel begrepen dat er van een belangrijke notitie of een belangrijk advies aan de minister wel vijftien versies kunnen bestaan, zeker als er interdepartementaal beleidsoverleg moet zijn. Ik zou menen dat voor de meningsvorming uiteindelijk het belangrijkste is wat ten langen leste het besluit is en de onderliggende adviezen op dat punt als het z'n eindstadium bereikt. Want anders heb je halffabrikaten. Hoe ziet u dat?
Mevrouw Baay-Timmerman (50PLUS):
Ik denk dat ik het eens ben met de heer Backer dat het natuurlijk weinig zinvol is om, waar het gaat om een advies dat in delen is opgebouwd totdat het een eindresultaat heeft verkregen, dan te allen tijde ook al die tussenstappen te openbaren. Ik weet ook niet of dat heel erg zinvol is, want het gaat uiteindelijk om het definitieve advies. Dat wordt overgenomen of niet, en dat is uiteraard aan degene die daar de verantwoording voor draagt.
De heer Backer (D66):
We horen hopelijk ook de bespiegelingen van de indieners hierover.
De voorzitter:
Dank u wel. De eerste termijn van de zijde van de Kamer vergt wat meer tijd dan ingepland. In overleg met de voorzitter van de commissie BiZa/AZ stel ik voor om de eerste termijn toch helemaal af te ronden voor de dinerpauze. Anders krijgen we twee keer een schorsing. Dat betekent dat de commissievergadering BiZa/AZ wordt uitgesteld tot 5 oktober 2021. Ik begrijp dat dat wat betreft de agenda van die commissie ook wel een mogelijkheid is. Als de Kamer daarmee kan instemmen en de voorzitter van de commissie BiZa/AZ ook, dan hebben we dat zo vastgesteld.
Dan geef ik nu het woord aan de heer Van der Burg namens de fractie van de VVD.