Verslag van de vergadering van 8 maart 2022 (2021/2022 nr. 20)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.42 uur
De heer Essers i (CDA):
Dank u wel, voorzitter. De CDA-fractie heet de beide bewindslieden van harte welkom in ons midden en kijkt uit naar de constructieve samenwerking, waar we alle vertrouwen in hebben.
Voorzitter. De CDA-fractie is een warm voorstander van de uitvoering van het Klimaatakkoord. Maatregelen die eraan bijdragen dat de ambitieuze en noodzakelijke klimaatdoelstellingen worden bereikt, kunnen op onze steun rekenen. Dat zou mogelijk ook voor het onderhavige wetsvoorstel kunnen gelden, dat voorziet in een minimum-CO2-prijs bij elektriciteitsopwekking en een CO2-belasting indien en voor zover de ETS-prijs lager is dan de vastgestelde minimum-CO2-prijs. Niettemin rijzen er bij nadere bestudering van dit wetsvoorstel bij ons de nodige vragen en twijfels. Wij hopen dat de bewindslieden in de loop van het debat deze vragen en twijfels zodanig overtuigend kunnen beantwoorden dat wij na afloop van dit debat het wetsvoorstel con amore kunnen aannemen.
Die twijfels zien in de eerste plaats op de effectiviteit van dit wetsvoorstel. In de memorie van toelichting die alweer dateert van 3 juni 2019 — toen zag de wereld er echt heel anders uit — sprak het toenmalige kabinet nog enthousiast over de koplopersrol die Nederland zou pakken met de invoering van een minimum-CO2-prijs. Daarbij zouden in de visie van het toenmalige kabinet "andere EU-lidstaten en onze buurlanden worden gestimuleerd om ambitieuzer energie- en klimaatbeleid te voeren en net als Nederland en het Verenigd Koninkrijk over te gaan op een minimum-CO2-prijs bij elektriciteitsopwekking". Inmiddels zijn we alweer bijna drie jaar verder en kent tot dusverre alleen het Verenigd Koninkrijk een minimum-CO2-prijs. In Duitsland is er een coalitieakkoord gesloten waarin ook wordt voorzien in die minimum-CO2-prijs, maar wij zijn wel benieuwd hoe dat akkoord zich verhoudt tot dit wetsvoorstel, want volgens mij zitten er toch wel een paar andere elementen in.
Dit brengt ons op de vraag of Nederland nog steeds de ambitie heeft om op dit terrein een voorbeeld te zijn voor andere Europese landen. Of is het eerder zo dat de meeste Europese landen meer vertrouwen hebben in andere klimaatmaatregelen? Opvallend is ook dat Nederland aanvankelijk nog van de verwachting uitging dat de gesignaleerde risico's op het gebied van de leveringszekerheid zouden worden beperkt als de ons omringende landen ook een minimum-CO2-prijs zouden invoeren. De elektriciteitsproductie — dat komt iedere keer terug — kan immers gemakkelijk worden verplaatst naar het buitenland.
Dat aspect van leveringszekerheid komt zoals gezegd regelmatig terug. Dat is de reden dat Nederland slechts een "relatief lichte prikkel" bij de uitwerking van de minimum-CO2-prijs wenst, zoals het toenmalige kabinet het zei. Een relatief lichte prikkel. Maar wederom dient zich dan de vraag aan wat het werkelijke ambitieniveau van Nederland met dit wetsvoorstel is. Willen we daadwerkelijk nog steeds die koplopersrol in Europa innemen of zijn we bij voorbaat al zo bang voor de aantasting van de leveringszekerheid dat we een maatregel invoeren die nauwelijks effect zal sorteren?
Dat laatste wordt bevestigd door het feit dat er geen opbrengst wordt begroot voor de onderhavige maatregel, omdat de huidige en verwachte ETS-prijzen hoger zijn, veel hoger, dan de minimum-CO2-prijs waarin dit wetsvoorstel voorziet. Er is weliswaar een achteruitgang van die prijzen, maar die zal naar alle waarschijnlijkheid toch te maken hebben met de verschrikkingen in Oekraïne.
In de voorzienbare toekomst zal er dan ook geen aanvullende belasting op grond van deze wet plaatsvinden. We praten dus over een belasting die er vooralsnog niet zal komen. Dat zijn we niet zo gewend. Hebben we dan in feite niet te maken met een wetvoorstel dat hooguit een symbolische functie heeft? Nu kan de symboolfunctie van een wet op zich ook al waardevol zijn, maar hier is het de vraag wat die symboolfunctie dan precies inhoudt als Nederland zo terughoudend is met dit nieuwe fiscale instrument. Het enige wat je in dit verband mogelijk kunt aanvoeren, is dat de opwekkers van elektriciteit bij het doen van investeringen die de uitstoot van CO2 verminderen, weten dat ze in ieder geval ten minste de minimum CO2-prijs besparen, aangezien de eveneens bespaarde ETS-prijs minder voorspelbaar is vanwege de fluctuerende vraag en aanbod in de markt. Ik vraag de bewindslieden in hoeverre dat een overtuigende reden is voor invoering van dit wetsvoorstel.
De met deze wet samenhangende toename van de administratieve lasten mocht er toch een CO2-belasting worden geheven, roept mede gelet op het voorgaande de vraag op of Nederland niet beter naar andere, meer effectieve instrumenten kan kijken om de CO2-uitstoot terug te draaien, zoals met name oplossingen in Europees verband. Wat is de visie van de bewindslieden hierop?
Een ander twijfelpunt bij ons is het risico dat Nederland loopt om door de Europese Commissie beschuldigd te worden van het verlenen van verboden staatssteun, aangezien dit wetsvoorstel alleen geldt voor bedrijven die zich toeleggen op elektriciteitsopwekking en niet voor energie-intensieve gebruikers. Volgens de regering is de kans hierop klein, met als belangrijkste argument dat de Europese Commissie die stelling ook niet heeft ingenomen ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk, waar een soortgelijke regeling geldt. Echter, wij verwijzen naar de ervaringen met de onlangs weer ingetrokken BIK. Ook de regering was er aanvankelijk van overtuigd dat daar geen sprake was van verboden staatssteun, maar zij kreeg naderhand toch een andere boodschap van de Commissie. Daarom vragen wij de bewindslieden of het toch niet beter en verstandiger is om de staatssteunkwestie expliciet aan de Commissie voor te leggen, alvorens de wet te laten ingaan. Immers, men kan er wel geen opmerkingen over gemaakt hebben, maar is de vraag of de beperking tot elektriciteitsopwekking eventueel staatssteun zou kunnen opleveren ook expliciet voorgelegd?
Ten slotte, voorzitter. Wij hebben twijfels over de wijze waarop de ambtelijke uitvoering wordt geregeld van de additionele belasting die wordt opgelegd als de ETS-prijs onder de minimum-CO2-prijs komt. Het is niet de Belastingdienst die verantwoordelijk wordt voor de heffing en de invordering van deze CO2-belasting, maar de Nederlandse Emissieautoriteit. Wij begrijpen maar al te goed dat de Belastingdienst met serieuze capaciteitsproblemen kampt, maar is dit wel een juiste bijdrage aan de oplossing daarvoor? Zijn belastingplichtigen wel gediend met een op fiscaal terrein volstrekt onervaren dienst als de NEa, zeker bij een voor de fiscale rechtsbescherming zo cruciale wet als de Algemene wet inzake rijksbelastingen? Zie ook het advies van de Raad van State in dezen.
Kan de staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst in dit verband ook ingaan op de vraag waarom de hier bedoelde CO2-belasting een belasting is in de zin van de AWR? Daar komt nog bij dat het bestuur van de NEa een zelfstandig bestuursorgaan is, terwijl het ambtelijk apparaat een buitendienst, een agentschap is van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Voor de uitvoering van de wettelijke bepalingen inzake de minimum-CO2-prijs staat deze dienst echter onder het gezag van de minister van Financiën. Is deze Haagse constructie niet gedoemd om tot uitvoerings- en afstemmingsproblemen te leiden? Ik verwijs naar de ervaringen met andere constructies waar meerdere departementen bij betrokken zijn, zoals bij de toeslagen.
Voorzitter. Wij hopen dat de bewindslieden onze hiervoor genoemde vragen en twijfelpunten kunnen wegnemen.
Ik dank u wel.
De heer Vendrik i (GroenLinks):
Is de CDA-fractie in de Eerste Kamer van mening dat Nederland een koploper moet worden op het terrein van de klimaat- en energietransitie?
De heer Essers (CDA):
Ik zou die uitdaging zeker niet uit de weg gaan, maar als dat koploperschap alleen maar in symbolen wordt verwoord en we eigenlijk weer terugschrikken voor de eventuele consequenties ten aanzien van leveringszekerheid, dan vraag ik me af of we niet beter wat bescheidener kunnen zijn en ons kunnen aansluiten bij wat er in Europa gebeurt.
De heer Vendrik (GroenLinks):
De heer Essers verwees terecht naar Duitsland voor wat er in Europa gebeurt. Duitsland is heel belangrijk, ook in de analyse van Frontier Economics destijds over leveringszekerheid et cetera. Zou het dan niet logisch zijn om te zeggen: kom op, staatssecretaris, kom op, minister, we doen er een plus op; ga aan de slag met Duitsland en kom met een hogere minimumprijs? Dan hebben we het ergens over, want we willen toch koploper zijn in Europa.
De heer Essers (CDA):
Dat is een punt dat ik eigenlijk in alle bijdragen tot dusverre gehoord heb: we nemen kennis van deze wet, maar er ontbreekt het een en ander aan. En nu verwijst u ook weer naar de situatie in Duitsland, waar men waarschijnlijke hogere minimumprijzen heeft. Ja, als je een wet wilt hebben die effectief is en je constateert nu dat de ETS-prijs veel hoger is dan die minimumprijs, dan moet je die wet intrekken of je moet die minimumprijs verhogen of in ieder geval komen met een mechanisme zoals de wiebeltaks die de heer Crone noemde. Dan heb je er iets aan, maar ik vraag me af of we op de goede weg zijn met een wet die boven de markt zweeft, die geen effect heeft, die geen opbrengst met zich meebrengt, maar die wel als die een keer wordt ingevoerd heel veel administratieve lasten met zich meebrengt.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Vendrik.
De heer Vendrik (GroenLinks):
Ik probeer even te snappen waar de CDA-fractie nu op uit is. Ik hoor twijfel. Dat kan ik me best voorstellen. Iedereen hier heeft vragen over dit wetsvoorstel. Het is aan het kabinet om die goed te beantwoorden. Maar met twijfel kun je twee kanten op. Ik hoor dat de heer Essers eigenlijk zegt: nee, een uitdaging als klimaatkoploper in Europa wil ik niet uit de weg gaan. Maar als ik doorvraag, hoor ik hem eigenlijk zeggen: staatssecretaris en minister, gooi dit wetsvoorstel in de prullenbak. Dat rijmt niet met elkaar. Hoe zit dat?
De heer Essers (CDA):
We hebben hier een debat waarin standpunten over en weer worden gewisseld. Dat willen we ook echt heel serieus voeren. We hebben onze twijfels. We hebben onze mind nog niet opgemaakt, maar we zijn heel benieuwd naar de beantwoording door beide bewindslieden. Wij kunnen ons wel — en dat heb ik ook verwoord — heel goed vinden in alle twijfels die ook door de collega's hier zijn uitgesproken. Dan is toch de meest logische vraag als we het hebben over een wet die meer symboolwerking dan feitelijke werking heeft: moet je dan wellicht niet terug naar de tekentafel en met een nieuw wetsvoorstel komen?
De voorzitter:
Dank u wel. Ik ga nu door naar de volgende spreker. Dat is de heer Van der Voort namens D66.