Verslag van de vergadering van 28 juni 2022 (2021/2022 nr. 35)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.21 uur
De heer Van den Berg i (VVD):
Voorzitter. Het is een bijzonder voorrecht om hier vandaag te mogen spreken. Het is een voorrecht vanwege het eerbiedwaardige en belangwekkende karakter van dit huis en het is voor mij bijzonder om hier te staan als achterachterkleinzoon van mr. Johan Antoni Philipse, lid van deze Kamer in de periode 1849 tot 1871, voorzitter van deze Kamer van 1852 tot 1870 en daarna minister van staat. Wie vandaag vanuit het oude gedeelte van dit gebouw naar de plenaire zaal is gelopen, passeerde zijn portret.
Philipse werd lid van deze Kamer in het jaar nadat de gewijzigde Grondwet van Thorbecke en Donker Curtius aangenomen werd. Hij behandelde hier de organieke wetgeving die voortvloeide uit die gewijzigde Grondwet. Hoewel hij bekendstond als conservatief en antirevolutionair — Groen van Prinsterer was zijn zwager — kan ik met genoegen zeggen dat hij de meeste wetgeving van Thorbecke steunde, en in het bijzonder de Provinciale Wet, de Gemeentewet en de Kieswet, wetten die aan de basis stonden van ons hedendaagse democratische bestel en de inrichting van ons binnenlands bestuur.
Nu is het niet ongebruikelijk dat je het binnen een familie met elkaar oneens bent. Zou ik de kans hebben om in gesprek te gaan met mijn betbetovergrootvader, dan zouden wij op veel fundamentele punten diametraal van opvatting verschillen. Zo was hij fel gekant tegen het doorsnijden van de directe band tussen de Raad van State en de Koning, zoals de Wet op de Raad van State van 1861 zou regelen, en stemde hij niet voor het afschaffen van de doodstraf. Toch verbindt het lidmaatschap van deze Kamer ons met elkaar, net als onze drijfveer voor reflectie en een scherp debat omwille van goede wetgeving en om het kwade te voorkomen.
Maar vooral is het een voorrecht om hier vandaag te staan vanwege het onderwerp dat wij vandaag met deze minister bespreken: onze Grondwet. Voor een liberaal en bestuurskundige is dit een gedroomd thema om zijn maidenspeech aan te kunnen wijden, zeker omdat we vandaag het grootste aantal grondwetswijzigingen in één keer behandelen sinds de vroege jaren tachtig. In mijn bijdrage wil ik enerzijds stilstaan bij het tijdloze belang voor liberalen van de Grondwet en van grondrechten. Anderzijds zal ik betogen dat de Grondwet en het constitutionele gedachtegoed vanuit bestuurskundig perspectief zelden zo relevant zijn geweest als op dit moment.
Voorzitter. Ik begin met enkele opmerkingen over de democratische rechtsstaat en over hoe wij ons in Nederland verhouden tot de Grondwet en het achterliggende constitutionele gedachtegoed, de laatste tijd ook wel populair aangeduid als: onze bestuurscultuur. Dat grondrechten een vooraanstaande plek innemen in het gedachtegoed van de verlichting en het liberalisme behoeft hier geen betoog. Ze zijn gebaseerd op twee basisgedachten, namelijk dat er sprake is van onvervreemdbare rechten, gebaseerd op het natuurrecht, en dat ze gelden voor alle burgers of alle mensen.
Die eerste basisgedachte, dat er sprake is van onvervreemdbare rechten voortkomend uit het natuurrecht, stamt al van ver voor de verlichting. Het denken in termen van natuurrecht vindt zijn oorsprong bij Aristoteles, en ook de Engelse Magna Charta uit 1215 kende al een vorm van onvervreemdbare rechten. Maar vernieuwend voor denkers uit het verlichtingstijdperk was wel dat zij vonden dat die grondrechten moesten gelden voor alle burgers of alle mensen. In de huidige tijd blijft de strijd voor het verkrijgen en behouden van die vrijheden en rechten voor elk individu een centrale drijfveer voor liberalen in welk land dan ook. En afgelopen week, tijdens ons werk als delegatie bij de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa, drukten collega-parlementariërs en liberale activisten uit onder andere Oekraïne, Rusland en Belarus ons eens te meer met de neus op het feit dat die strijd op veel plekken ook vandaag de dag in alle hevigheid woedt. Ook de verbijsterende ontwikkelingen van afgelopen week in de Verenigde Staten, waar, als het over het zelfbeschikkingsrecht van vrouwen gaat, de tijd 50 jaar is teruggezet, moeten ons doordringen van de noodzaak om alert te blijven op constitutionele rechten. Ook de plannen van de Britse regering om de Human Rights Act te vervangen zouden ons zorgen moeten baren; het werd zojuist ook al aangehaald. Vorige week laat dus voorwaar zien hoe kwetsbaar de grondrechten zijn, ook in westerse democratieën waarmee wij onszelf graag vergelijken.
Hedendaagse liberale denkers als de Zweed Johan Norberg en de Duitser Jan-Werner Müller komen ook bij grondrechten en het constitutionele denken uit wanneer zij zich buigen over de op dit moment zo relevante vraag hoe een open samenleving haar burgers zo veel veiligheid kan bieden dat zij niet naar een gesloten wereld gaan verlangen. Beiden wijzen daarbij ook op het belang van een stevige politieke en maatschappelijke constitutionele cultuur, ofwel een cultuur van rechtsstatelijkheid.
De functie en de mate van aanwezigheid van een cultuur van rechtsstatelijkheid heeft mijn grote belangstelling als onderzoeker. Met die cultuur van rechtsstatelijkheid is in Nederland namelijk iets interessants aan de hand. Aan de ene kant blijkt uit verschillende onderzoeken, waaronder recent van het SCP, dat Nederlandse burgers de rechtsstaat omarmen als belangrijk punt van identificatie met het Nederlanderschap. Gevraagd naar punten waarlangs burgers zich verbonden voelen met elkaar en met Nederland scoren grondrechten en burgerlijke vrijheden opvallend hoog. Ondanks die kennelijk belangrijke rol van de rechtsstaat en burgerlijke vrijheden voor de identificatie met elkaar en met het Nederlanderschap wordt de Grondwet in Nederland veel minder dan in veel andere landen aangehaald als een normatief kompas. Of je nu kijkt naar maatschappelijke discussies, naar het parlementaire debat of naar beleidsstukken, het kringetje van mensen die je 's nachts wakker kunt maken voor de Grondwet is in Nederland erg klein. In veel landen om ons heen heeft het openbaar bestuur een groot verhaal of een groot concept om op terug te vallen. Denk daarbij aan het idee van de Franse staat die één en ondeelbaar zou zijn, of het ultieme gegeven van parlementaire soevereiniteit zoals de Britten dat hebben. Nederland kent dat eigenlijk niet. Nederland heeft een andersoortig verhaal: dat van consensus, machtsspreiding, pacificatie, brede meerderheden en een zeker pragmatisme en meebewegen met de maatschappelijke dynamiek.
De Nederlandse bestuurlijke cultuur zoals die historisch gevormd is, laat zich kenmerken door het idee dat er geen absolutisme bestaat. Ja, het constitutionele en juridische kader bepaalt de bestuurlijke bewegingsvrijheid, maar er moet ook ruimte bestaan om lenig met die kaders om te gaan om zo het compromis met elkaar te kunnen vinden, om politieke agenda's te verwezenlijken en om ruimte te vinden voor het aanpakken van nieuwe maatschappelijke opgaven. Onze houding van lenigheid binnen duidelijke kaders heeft ons het nodige gebracht, maar heeft niet de trots verschaffende of verbindende functie kunnen vervullen zoals in grote verhalen die andere landen hebben. In die zin is de opvallende identificatie van Nederlanders met de rechtsstaat en burgerlijke vrijheid misschien wel niet zo heel verrassend. In de ontzuilde en geglobaliseerde samenleving neemt de behoefte aan verbinding toe en komt de democratische rechtsstaat meer en meer in beeld als datgene wat ons wel met elkaar kan verbinden. En waar andere vormen van verbinding meestal insluitend zijn voor sommigen, maar uitsluitend voor anderen, biedt het rechtsstatelijke denken per definitie iets heel wezenlijks. Het maakt juist geen onderscheid. Iedereen telt mee.
Voorzitter. Zodoende kom ik als liberaal en als bestuurskundige tot de slotsom dat de cultuur van rechtsstatelijkheid ons veel te bieden heeft, juist wanneer politieke versplintering en maatschappelijk onbehagen zo zichtbaar en voelbaar zijn als nu. Om die cultuur te versterken zijn verschillende zaken nodig, waarvan ik er twee kort wil noemen. Een daarvan is het meer inzetten op wat ik noem "constitutionele geletterdheid" in Nederland. Dat wil zeggen dat we meer praten en meer weten over wat kernbegrippen uit de democratische rechtsstaat allemaal betekenen. Denk aan democratie, recht, staat, politiek, bureaucratie, burgerschap, ministeriële verantwoordelijkheid, ambtelijke loyaliteit en rechterlijke onafhankelijkheid. Te weinig Nederlanders weten wat ze op een concreet niveau inhouden en hoe ze onderling verbonden zijn.
Een tweede voorwaarde om het constitutionele denken levender en relevanter te maken in de samenleving en in het openbaar bestuur is dat onze Grondwet zelf moet bestaan uit bepalingen die helder, eigentijds, ter zake scherp en compleet zijn. Daar gaat het vandaag over. Ik zou de grondwetswijzigingen die we vandaag bespreken dus graag in het licht willen plaatsen van een opbloei van het constitutionele denken in Nederland.
Voorzitter. Ik zal nu ingaan op de afzonderlijke voorliggende grondwetswijzigingen, die ik omwille van de helderheid van dit debat in de volgorde van de agenda zal behandelen. Als eerste het opnemen van een bepaling over het recht op een eerlijk proces in de Grondwet. Het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter is van fundamenteel belang in de democratische rechtsstaat. Dat een bepaling over het recht op een eerlijk proces tot nu toe ontbreekt in onze Grondwet of, positiever gesteld, versnipperd aan bod komt in onze Grondwet, is opmerkelijk. Het nu aanwezige besef dat deze bepaling expliciet opgenomen dient te worden in de Grondwet kan met wat goede wil opgevat worden als een teken van een groeiend constitutioneel bewustzijn in Nederland. De opname van deze bepaling is daarom een welkome. In materieel opzicht zal deze grondwetswijziging geen groot verschil maken, omdat het recht op een eerlijk proces in alle rechtsgebieden in Nederland allang praktijk is en het op grond van internationale verdragen ook op de meeste rechtsgebieden afgedwongen kan worden.
Toch zijn er wat mijn fractie betreft twee belangrijke overwegingen om de opname van deze bepaling krachtig te ondersteunen. De eerste is dat we niet voor onze grondrechten afhankelijk zouden moeten zijn van internationale hoven en verdragen, maar dat we graag deze goed in onze eigen nationale rechtsorde geregeld zouden willen hebben. De tweede is dat de opname van deze bepaling het recht op een eerlijk proces verbreedt ten opzichte van de huidige situatie, aangezien het recht op een eerlijk proces in de internationale verdragen niet voor alle bestuursrechtelijke geschillen geldt en met deze grondwetswijziging het recht op een eerlijk proces in alle rechtsgebieden expliciet vast komt te liggen.
Het tweede voorstel gaat over de niet-ingezetenen, het kiescollege voor de verkiezing van de Eerste Kamer. In de ogen van mijn fractie geldt dat voor alle Nederlanders de drempels van deelname aan het democratisch proces zo laag mogelijk zouden moeten zijn, ook wanneer zij in het buitenland wonen. Voor de verkiezing van leden van de Tweede Kamer en van het Europees Parlement is dat al goed geregeld; voor de verkiezing van de Eerste Kamer niet. Nederlanders die in het buitenland wonen hebben zo geen invloed op de samenstelling van dit huis. Mijn fractie deelt het standpunt van de regering dat dit een onevenwichtigheid in ons bestel veroorzaakt. Deze onevenwichtigheid wordt gerepareerd door het instellen van een door niet-ingezetenen gekozen kiescollege. Dit is een voorstel dat mijn fractie dan ook graag zal ondersteunen.
Het derde punt betreft het opnemen van een algemene bepaling. De algemene bepaling die voorligt vervult twee functies die voor de VVD-fractie zwaar wegen. Ten eerste het expliciteren dat Nederland een democratische rechtsstaat is en ten tweede het benoemen van de waarborgfunctie die de Grondwet heeft voor onze grondrechten. Ze geeft daarmee de contouren aan waarbinnen onze Grondwet door iedereen moet worden gelezen. Waar de begrippen "grondrechten" en "democratische rechtsstaat" tot heden in zekere zin abstracte begrippen waren die uit de Grondwet kunnen worden gedestilleerd, worden deze kernbeginselen nu meteen stevig gepositioneerd. De algemene bepaling legt een steviger fundament onder de grondrechten en de democratische rechtsstaat en zodoende ziet mijn fractie deze bepaling als een niet mis te verstane bevestiging dat onze samenleving gebouwd is op vrijheid, recht en democratie. Ze wijst de regering en de Staten-Generaal, samen de grondwetgever, op hun plicht deze beginselen te waarborgen en geeft de Grondwet meer normatieve kracht dan voorheen. Wij zullen dit voorstel dan ook van harte ondersteunen. Wel heb ik twee vragen aan de minister.
De Grondwet is van Nederland of, liever gezegd, van de Nederlandse burgers. Maar juist dat element, aanwezig aan het begin van de constituties van veel andere landen, wordt in de hier besproken algemene bepaling onvermeld gelaten. Zou het niet logisch zijn geweest als de algemene bepaling ook de woorden "wij, de burgers van Nederland" of iets van die strekking zou hebben bevat? Een dergelijke formulering zou uitdrukking gegeven hebben aan de voor liberalen belangrijke notie dat alle overheidsgezag uiteindelijk zijn legitimatie vindt of behoort te vinden in de burgers die samen de politieke gemeenschap vormen. Is de minister het met ons eens dat een dergelijke beginformule van meerwaarde zou zijn geweest?
Mijn tweede vraag over dit punt is het opnemen van deze algemene bepaling. Die zal bij velen ook vragen oproepen die betrekking hebben op het onderwerp van de constitutionele toetsing. Het regeerakkoord waaraan de minister uitvoering geeft, stelt dat onderzocht gaat worden hoe constitutionele toetsing eventueel in te passen is in het Nederlandse rechtssysteem. Hoe moeten we deze algemene bepaling zien in het licht van dit voornemen? Acht de minister het wenselijk dat deze algemene bepaling in de toekomst gebruikt kan worden als toetsingsnorm bij constitutionele toetsing? Indien zij dat niet wenselijk vindt, was het dan niet logischer geweest om deze bepaling in de vorm van een preambule op te nemen, in plaats van een algemene bepaling, aangezien een preambule niet juridisch bindend is en een algemene bepaling wel?
Daarmee kom ik bij het vierde voorstel van de zes, het vervallen van de additionele grondwetsartikelen die zijn uitgewerkt. Daar kan ik kort over zijn. De Grondwet wint aan zeggingskracht wanneer zij geen onnodige ballast bevat. Dit voorstel ontdoet de Grondwet van uitgewerkte artikelen, waar mijn fractie vanzelfsprekend vóór is.
Het vijfde voorstel is de herijking van de grondwetsherzieningsprocedure. Wil de Grondwet zeggingskracht hebben en willen we de Grondwet een stevigere plek geven in het openbaar bestuur en in de maatschappij, dan moeten de inhoud en de formuleringen van de Grondwet zo helder mogelijk zijn. Op dat vlak doet zich bij artikel 137 een probleem voor, omdat hierin niet duidelijk is vastgelegd welke Tweede Kamer in tweede lezing een besluit neemt over een voorstel tot grondwetsherziening. De VVD-fractie ondersteunt de verduidelijking dat de tweede lezing van een grondwetswijziging moet zijn afgerond door de Tweede Kamer die na aanvaarding van het voorstel in de eerste lezing is gekozen. Het gaat ook om het vervallen van het grondwetsvoorstel van rechtswege, indien de Kamer die tweede lezing niet afrondt vóór de daaropvolgende verkiezingen.
Maar daarover wil ik de minister toch een vraag stellen. Hoe kijkt zij aan tegen de situatie waarin zo snel na installatie van een Tweede Kamer opnieuw Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden dat redelijkerwijs niet verwacht kan worden dat de behandeling van een voorliggende grondwetswijziging in tweede lezing afgerond kan worden? Volgens het voorstel vervalt het grondwetsvoorstel dan van rechtswege. De minister heeft hierover ook van gedachten gewisseld in het debat met de collega's in de Tweede Kamer of zoals hier gezegd wordt, aan de andere kant van het station, achter het station zelfs. Het einde van die discussie was echter dat de minister aangaf dat zij er wel vertrouwen in heeft dat Kamer en kabinet er met elkaar in slagen om een grondwetswijziging in tweede lezing volledig te behandelen, hoe kort de Tweede Kamer ook maar mag zitten. Dat lijkt mij een onbevredigend eindpunt van de discussie als het doel van deze wijziging is om onduidelijkheden en losse eindjes in de Grondwet juist weg te nemen. Graag vraag ik de minister wat haar gedachten zijn om toch een oplossing te vinden voor de situatie waarin een Tweede Kamer te kort zit om in redelijkheid een grondwetswijziging in tweede lezing behandeld te krijgen.
Ik kom bij het laatste voorstel, de verandering in de Grondwet van de bepaling inzake onschendbaarheid van het brief-, telefoon- en telegraafgeheim. Wil de Grondwet zeggingskracht hebben en willen we die Grondwet een stevigere plek in het openbaar bestuur en de maatschappij geven, dan moet de inhoud van de Grondwet ook begrijpelijk zijn en aansluiten bij deze tijd. Op dat vlak doet zich bij artikel 13 een probleem voor, waarover al sinds de jaren negentig discussie wordt gevoerd hoe dit adequaat op te lossen. De VVD-fractie is voorstander van de techniekonafhankelijke formulering die in deze wijziging wordt voorgesteld, omdat daarmee ook het geheim van toekomstige vormen van communicatie beschermd is. Ook stemt de VVD-fractie in met de mogelijkheid om dit recht in bijzondere gevallen in te perken wanneer de nationale veiligheid in het geding is. Vanzelfsprekend dienen hierbij de bij wet geldende waarborgen strikt toegepast te worden.
Voorzitter. Nu ik de afzonderlijke voorliggende grondwetswijzigingen behandeld heb, wil ik nog kort aangeven hoe de VVD-fractie tegen het pakket van deze zes wijzigingen aankijkt. Wat doen deze zes wijzigingen met onze Grondwet? Afgaande op de wijze van stemming in de Tweede Kamer en in deze Eerste Kamer bij eerste lezing zou je zeggen dat het hier niet om grote, politiek splijtende onderwerpen gaat, al ben ik daar na de inbreng van sommigen van vanochtend niet op alle punten nog zo zeker van. Toch zijn voor mijn fractie al deze wijzigingen van groot belang, want ze veranderen de Grondwet op onderdelen op in totaal vijf verschillende manieren. Ze expliciteren, ze verhelderen, ze moderniseren en ze repareren onze constitutie én ze schonen haar op. Daarmee is de constitutie nog niet perfect. Er komen nog verschillende andere discussies ten aanzien van de Grondwet aan, waarover wij opnieuw graag met elkaar en met de minister in gesprek zullen gaan. Maar de nu voorliggende wijzigingen dragen bij aan een Grondwet die beter op orde is. Een Grondwet die beter op orde is, werkt beter voor burgers en beter voor de overheid zelf.
Voorzitter. Ik zou graag afsluiten met enkele opmerkingen over de Eerste Kamer en de rol die dit huis speelt in het grotere democratische bestel. Dit huis beschikt collectief over publieke macht, die middels de Grondwet aan hem ontleend wordt. Daaruit volgt wat mij betreft dat de Eerste Kamer als geheel een van de belangrijkste hoeders van de Grondwet zou moeten zijn. Vullen we die op alle manieren goed in? In de eerste maanden als lid van dit huis heb ik ondervonden dat deze Kamer beduidend politieker opereert dan zoals in de tekstboeken omschreven staat en wellicht dan in voorgaande perioden het geval was. Over de oorzaken hiervan zal iedereen een eigen beeld hebben, maar dat een te politieke en te beleidsgerichte rolopvatting van de Eerste Kamer niet wenselijk is, daarover zou in mijn ogen consensus moeten ontstaan. De Eerste Kamer ontleent haar meerwaarde in ons bestel aan de mate waarin zij haar kerntaak goed vervult. Hoe meer wij ons concentreren op het toetsen van de kwaliteit van wetgeving op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, hoe beter dat is voor het instituut Eerste Kamer en voor het samenspel tussen de instituties binnen het bestel. Daar wil ik mij gedurende mijn periode hier voor inzetten.
Dank u wel, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel. Dank u zeer ook voor uw inhoudelijke bijdrage. Ik denk dat ik namens eenieder spreek als ik zeg dat we met meer dan gewone belangstelling naar uw maidenspeech hebben geluisterd. U gaf aan het begin van uw betoog al aan dat uw betbetovergrootvader hier een belangrijke rol in dit huis heeft gespeeld. U zou graag met hem in discussie zijn gegaan, maar ik vermoed, u beluisterend, dat ook hij graag de kans zou hebben aangegrepen om met u in gesprek te gaan over datgene wat u naar voren heeft gebracht.
Hoe dan ook is duidelijk dat wij hier te maken hebben met iemand die we zouden kunnen typeren als "baas boven baas". Want wie overkomt het dat hij binnen een week twee maidenspeeches mag houden: een vorige week in de Raad van Europa — collega Kox refereerde er al aan — en een vandaag hier in dit huis. Dat is heel bijzonder. Wat dat betreft denk ik dat het niet aan velen is gegeven om binnen een week in twee verschillende gremia die ertoe doen zijn eerste bijdrage te leveren.
Dat het doorwrocht was, hebben we allemaal kunnen vaststellen. Maar dat is geen toeval. Als ik kijk naar uw cv en wat u de afgelopen jaren heeft gedaan, komt één ding naar voren, namelijk dat u als bestuurskundige inmiddels meer dan uw sporen heeft verdiend. U studeerde af in 2011, als ik het mij goed herinner, in Utrecht. Daarna was u verbonden aan de universiteiten van Princeton, Tallinn en Leiden.
Daarna, in 2017 — en dan kom ik ook iets dichter bij mijn eigen huis — raakte u verbonden aan de Campus Fryslân van de Rijksuniversiteit Groningen in Leeuwarden, Ljouwert, wat overigens voor een aantal Friese media aanleiding was om u als nieuw Fries Kamerlid te verwelkomen. Dat was uiteraard voor mij reden om in de wandelgangen toch even de vraag te stellen: hoe zit het, waar woont u en waarom kennen we elkaar nog niet voldoende? U heeft toen, althans in mijn richting, duidelijk gemaakt waar u woont en wat u doet in het Friese. U bent verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen als hoogleraar bestuurskunde en als bijzonder hoogleraar "local and global government". Sinds november 2021 bent u tevens bijzonder hoogleraar aan de Universiteit Leiden, waar u zich bezighoudt met het thema "transities in de publieke sector", een onderwerp dat ook hier regelmatig de revue passeert.
Tot aan uw toetreding tot deze Kamer was u bovendien lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur. Die combinatie was niet langer voor de hand liggend, zoals wij allen weten. Maar uw toetreding — ik heb dat nog niet gezegd — was niet zomaar een toetreding namens de fractie van de VVD, want u was al geruime tijd actief binnen de VVD. Met name was u ook verbonden aan het wetenschappelijk instituut van de VVD. Wat u de afgelopen decennia heeft gedaan en wat u ons heeft voorgehouden, is daar ongetwijfeld ook een uitvloeisel van. Ik gaf al aan dat wij allen met belangstelling hebben geluisterd. Wij zullen ook met veel belangstelling de toekomstige bijdragen van u tot ons nemen.
Voordat het zover is, zou ik u namens de Kamer willen feliciteren met uw maidenspeech. Ik zal dat doen nadat ik de vergadering heb geschorst. Ik zou u willen vragen om voor het rostrum plaats te nemen, zodat ik u daar namens de Kamer kan feliciteren. Ik zou de fractievoorzitter van de VVD willen vragen om zich daar namens de fractie van de VVD bij aan te sluiten.