Financiering buiten de begroting om: debat samengevat

Eerst beleid, dan fondsen

Senator Crone (PvdA) sprak mede namens GroenLinks. Er bestaat grote onvrede bij deze fracties over de uitbreiding van het aantal fondsen waarmee miljarden euro's zijn gemoeid. De gelden onttrekken zich daarmee aan de parlementaire controle. Volgens Crone is er ruim een jaar nadat het regeerakkoord werd gesloten nog veel onduidelijk. Hij vroeg of de coalitiepartijen het tijdens de formatie niet eens waren over de besteding, en daarom de fondsen in het leven geroepen. Fondsen instellen klinkt zo mooi, maar had niet beter eerst beleid moeten worden vastgesteld, betoogde Crone. Als voorbeeld noemde hij het Klimaatfonds. Crone wil weten waar het geld naartoe gaat, ook al is hij voorstander van geld naar klimaatprojecten. Over twee andere fondsen, Invest-NL en Nationaal Groeifonds, zei Crone dat deze extern en onafhankelijk worden geleid, met eisen en categorieën die ambtelijk en door het parlement worden beoordeeld. Hij begreep niet wat het voordeel hiervan is ten opzichte van de begrotingsfondsen waarvoor hetzelfde geldt. Een ander bezwaar van PvdA en GroenLinks is dat de fondsen allemaal hun eigen governance (bestuur) hebben. De partijen zijn niet per se tegen fondsen, maar niet - zoals het nu lijkt volgens Crone - om politieke onenigheid met de mantel der liefde te bedekken.

Wildgroei

Volgens senator Otten (Fractie-Otten) heeft de landelijke fondsenrage inmiddels ook vat gekregen op de provinciale overheden. De enorme wildgroei van fondsen neemt zo nog veel verder toe, aldus Otten. De Nederlandse overheid beschikt over te veel belastinggeld. Dan hadden de belastingen beter verlaagd kunnen worden zodat mensen hun energierekening weer kunnen betalen en kunnen rondkomen, zei Otten. Volgens hem zet dat meer zoden aan de dijk dan het Nationaal Groeifonds. Ook de Algemene Rekenkamer is kritisch, bijvoorbeeld omdat de doelen van de fondsen missen. Al deze fondsen zijn bedoeld als een soort kunstmest voor het bedrijfsleven, zei Otten. Hij vroeg hoe de bewindspersonen gaan zorgen voor een gezonde marktwerking, in plaats van uitstorten van geld als kunstmest. Beide ministers zijn verantwoordelijk, een polderachtige situatie, die wat de Fractie-Otten betreft niet wenselijk is. Volgens Otten is daadkrachtige coördinatie nodig, bijvoorbeeld door een nieuwe staatssecretaris.

Gebrekkig toezicht

Ook senator Van Apeldoorn (SP) stelde dat fondsen in de mode zijn bij kabinet-Rutte IV. De vraag is of zulke uitgaves wel nodig zijn, aldus Van Apeldoorn en of het niet doelmatiger zou kunnen via de reguliere begroting en belastingmaatregelen. Hij vroeg wat de voordelen van grote fondsen als het Nationale Groeifonds en het Klimaatfonds zijn ten opzichte van uitgaven via de reguliere begroting. Ook Van Apeldoorn maakte zich zorgen dat het bij veel fondsen gaat om geld dat op zoek is naar een doel. Fondsen lijken elkaar soms ook te overlappen, en bovendien is er gebrekkig toezicht op de fondsen. Voor de SP is het van het grootste belang duidelijkheid te krijgen wie in de uitvoering waarvoor verantwoordelijk is. Van Apeldoorn bleef zorgen houden over de mate waarin het begrotingsrecht van het parlement geborgd wordt, bijvoorbeeld wie waarop kan worden aangesproken. Het aanpakken van grote vraagstukken, zoals klimaat, moet wat de SP betreft gebeuren met eerder méér democratische controle, dan minder. Tot slot vroeg Van Apeldoorn waarom de keus voor subsidiëren wordt gemaakt als je ook kunt normeren en beprijzen. Hij wilde weten wat de visie van de regering hierop is.

Grip nodig

Voor senator Raven (OSF) was de centrale vraag in het debat of de Kamer voldoende grip heeft op de fondsen. Helaas hebben wij die grip waarschijnlijk niet, antwoordde hij zelf. Bovendien zijn de doelen onvoldoende (meetbaar) omschreven zodat de Kamer die niet kan controleren. Hij riep het kabinet op om kengetallen op te stellen, een duidelijk tijdspad voor te stellen, regelmatig bij de fondsen te informeren of de doelen nog steeds reëel zijn, de Kamer op de hoogte te houden van de besluiten die worden genomen, en een duidelijk verantwoordingsmechanisme op te stellen zodat de Kamer kan controleren of het geld goed wordt besteed. Volgens Raven moet het niet de bedoeling zijn om snel geld beschikbaar te stellen, maar is het geld bedoeld om zaken te versnellen.

Grabbelton

Senator Schalk (SGP) zei dat we kunnen spreken van een grabbelton. Waarom zijn al die fondsen nodig, vroeg hij. Durft het kabinet niet de verantwoordelijkheid en de regie te nemen? Ook wilde hij weten hoe de governance (het bestuur) van de fondsen is geregeld. Hij weest erop dat ook de Raad van State zegt dat de governance onder druk staat. Hoe houden de verantwoordelijke ministers zicht op toepassing van de gelden? Wie legt verantwoording af en aan wie, vroeg Schalk. Het zou gaan om honderd miljard euro: welke gevolgen hebben inflatie en gestegen rente? Tot slot wees hij op de uitvoering. Op dit moment zijn bij veel instanties al problemen in de reguliere uitvoering, door bijvoorbeeld personeelsgebrek en verouderde ICT-systemen. Kunnen zij de uitvoering via de fondsen er wel bij hebben? Hoe gaat het kabinet hierop sturen, vroeg Schalk.

Comptabiliteitswet aanpassen

Volgens senator Backer (D66) is het idee achter de fondsen dat het een herkenbare vormgeving is van de politieke wens om schaars publiek geld te besteden aan geselecteerde projecten. In de loop der tijd zijn daar veel financieringsmechanismen bij gekomen onder de noemer 'fonds'. Backer vroeg waarom we steeds nieuwe vormen zoeken om publiek geld uit te geven. Zou het zijn dat het bestaande stelsel onvoldoende uitgerust is voor de huidige tijd? Voor Backer is duidelijk dat de minister van Financiën de eindverantwoordelijkheid draagt op basis van de Comptabiliteitswet. Er zijn fondsen waar ook andere ministers verantwoordelijk zijn met de minister van Financiën als eindverantwoordelijke. Hij vroeg zich wel af of de minister van Financiën die eindverantwoordelijkheid voldoende kan effectueren. Backer wees erop dat er gesproken wordt over verbeteringen. Hij wilde weten wat de status en de planning hiervan is. Ook vroeg hij of de minister mogelijkheden ziet om meer ruimte te gaan bieden voor meerjarige begrotingsverplichtingen als de Comptabiliteitswet wordt aangepast. Tot besluit wilde Backer weten of er in andere lidstaten andere ervaringen zijn, waarvan Nederland kan leren.

Navolgbaar en toetsbaar

Senator Prast (PvdD) interpreteerde de Algemene Rekenkamer dat er onzorgvuldig en verspillend met belastinggeld wordt omgegaan. Het geld moet navolgbaar en toetsbaar zijn. Ook Prast stelde vragen bij het investeren via fondsen vanuit het oogpunt van democratische controle. Het afstemmen van de besteding van belastinggeld via het parlement heeft de voorkeur. Alleen als wel heel duidelijk is welke doelen, dan kan het wat haar betreft wel via fondsen. Prast zei dat uitgesloten moet kunnen worden dat uitgaven ten onrechte onder de duurzaamheidsvlag worden geschaard. De overheid moet betrouwbaar zijn, dus wanneer gesproken wordt over duurzame doelen, moet dat ook echt zo zijn. Het parlement krijgt volgens haar van het kabinet geen eenduidig beeld van het Klimaatfonds. Welk maatschappelijk doel wordt met het Klimaatfonds gerealiseerd? Daar draait het uiteindelijk om, aldus Prast. Het parlement en de burgers hebben recht op volledige en eerlijke informatie. Duurzame groei bestaat niet op een aarde die niet meegroeit. Het kabinet blijft wensdenken op dit onderwerp, besloot Prast.

Jaarlijks overzicht nodig

Senator Van Ballekom (VVD) zei dat zijn fractie in het najaar van 2022 schriftelijke vragen heeft gesteld over de omvang van de fondsen ter voorbereiding op de Algemene financiële beschouwingen. De summiere antwoorden van het kabinet gaven hem niet het gewenste inzicht. Daarom heeft Van Ballekom het voorstel gedaan voor dit debat. De vlucht van het kabinet naar de fondsen komt waarschijnlijk voort uit de politieke versnippering, zei hij. Daarmee worden wel uitgaven op afstand gezet en verliest het parlement de controle. De doelen van dit debat zijn om inzicht te krijgen in het totaal aantal fondsen, in de onderlinge samenhang tussen de fondsen, en in hoeverre de doelen worden gerealiseerd. Van Ballekom vroeg of het aantal van dertig fondsen nog steeds correct is. Hij vroeg of de minister jaarlijks een overzicht kan verstrekken. Volgens hem zijn meer ministers verantwoordelijk. Moet de minister van Financiën dan niet de eindverantwoordelijkheid over alle fondsen krijgen, wilde hij weten. Alleen wanneer een investering daadwerkelijk is gerealiseerd, is er sprake van economisch toegevoegde waarde. Van Ballekom vroeg of de minister kan aangeven welke bedragen niet alleen zijn gecommitteerd maar ook werkelijk zijn uitgegeven.

Zorgen om rechtsbescherming

Volgens senator Kennedy-Doornbos (ChristenUnie) zitten er zeker ook voordelen aan fondsen, maar is het een groot nadeel dat ze op afstand staan van de overheid. Het voordeel is dat zij snel kunnen handelen omdat ze minder last hebben van bijvoorbeeld bewindspersonen of parlement. Dat ze niet gebonden zijn aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is volgens Kennedy wel een nadeel. Ze kunnen zich zo onttrekken aan eisen waaraan bestuursorganen wel gebonden zijn. Dat is niet goed voor de rechtsbescherming van burgers en bedrijven, en ook niet voor het budgetrecht en controle door het parlement. Sommige decentrale overheden kiezen ervoor om aan fondsen wel publiekrechtelijke normen op te leggen. Kennedy vroeg of het kabinet daartoe bereid is. Ook wilde zij weten of de minister bereid is om de effecten van rente en inflatie openbaar te maken. Het Europees Parlement heeft wel een toetsingskader - net als enkele decentrale overheden - en wordt jaarlijks op de hoogte gehouden, besloot Kennedy.

Strakke discipline en controle nodig

Senator Van Kesteren (CDA) zei dat zijn fractie nog steeds van mening is dat fondsen een nuttig instrument kunnen zijn, maar dat wel aan bepaalde kwaliteitseisen moet worden voldaan. De honderd miljard euro waarover wordt gesproken is een groot bedrag en moet volgens Van Kesteren parlementair gecontroleerd worden. Ook hij vroeg om een jaarlijks overzicht van fondsen en hoeveel geld ermee gemoeid is. Dat overzicht is volgens hem ook in belang van de afweging die wordt gemaakt in het kader van de overheidsfinanciën. Er is een strakke discipline en controle nodig bij fondsenfinanciering, zei hij. Het recente verleden heeft met covid en de energiecrisis geleerd dat het prettig is dat de overheid extra uitgaven kan doen zonder in een onverantwoorde situatie te komen. Daarvoor is voortdurende financiële discipline noodzakelijk, aldus Van Kesteren.

Beantwoording minister Kaag en minister Adriaansens

Minister Kaag van Financiën was het eens met de Eerste Kamer: geld dat op zoek is naar projecten is natuurlijk niet de bedoeling. Of je het volkomen kunt uitsluiten, wilde ze niet beloven. Er wordt doorlopend toezicht gehouden op de uitgaven en inkomsten. Bij fondsen wordt gewerkt met instellingswetten waarin de kaders zijn vastgelegd. Over de verantwoordelijkheid zei zij dat in de meeste gevallen één bewindspersoon verantwoordelijk is. Het kan voorkomen dat verscheidene ministers verantwoordelijk zijn. De minister van Financiën is eindverantwoordelijk voor het begrotingstoezicht. Een vakminister is verantwoordelijk voor de eigen begroting. Kaag zegde verder toe om een brief aan de Kamer te sturen met daarin een toelichting op welke manier het kabinet zoveel mogelijk informatie over de fondsen kan geven. Ook zegde ze toe periodiek een overzicht van de fondsen naar het parlement te sturen.

Minister Adriaansens van Economische Zaken en Klimaat is samen met minister Kaag fondsbeheerder van het Nationaal Groeifonds. Volgens Adriaansens loopt het structureel verdienvermogen van de Nederlandse economie al jaren terug. Extra investeringen in kennis en innovatie zijn daarom nodig. Het Nationaal Groeifonds geeft hieraan de noodzakelijk impuls, aldus Adriaansens.

De Eerste Kamercommissies voor Financiën (FIN) en voor Economische Zaken en Klimaat/Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (EZK/LNV) hebben op 29 november 2022 de wens uitgesproken om de Kamervoorzitter voor te stellen om in het voorjaar van 2023 een beleidsdebat te houden over extra-budgettaire financiering via fondsen en andere initiatieven. Op 31 januari 2023 is besloten dit debat met de minister van Financiën en de minister van Economische Zaken en Klimaat te houden op 4 april 2023. Ter voorbereiding hierop is een gesprek met de Algemene Rekenkamer gevoerd op 28 maart 2023.

De Eerste Kamercommissie voor Financiën (FIN) en de Tweede Kamercommissie voor de Rijksuitgaven hebben bij brieven van 30 mei 2022 aan de minister van Financiën en aan de president van de Algemene Rekenkamer gereageerd op de op 25 januari 2021 aangeboden uitkomsten van de peer review van de Algemene Rekenkamer. De minister van Financiën heeft bij brief van 11 juli 2022 gemeld dat hij naar verwachting in het najaar 2022 de beide Kamers zal informeren naar aanleiding van het verzoek na te gaan hoe een door de Kamers proportioneel geacht drietal wijzigingen in het Nederlandse controlebestel kan worden doorgevoerd.

De Eerste Kamercommissie voor Financiën (FIN) heeft eerder al schriftelijk overleg met de minister van Financiën gevoerd over de uitkomsten van de peer review en van dat overleg op 27 augustus 2021 een verslag uitgebracht (EK, B) en op 18 februari 2022 een verslag van een nader schriftelijk overleg uitgebracht (EK, C).

Op 8 juni 2021 en 12 april 2022 heeft de commissie over de uitkomsten van de peer review Algemene Rekenkamer gesproken met collegeleden van de Algemene Rekenkamer en op 6 juli 2021 sprak de commissie met rapporteurs van de Tweede Kamer die op dit dossier zijn aangesteld. Vervolggesprekken met de rapporteurs vonden plaats op 7 december 2021 en op 22 maart 2022.