Verslag van de vergadering van 5 juni 2023 (2022/2023 nr. 35)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 18.58 uur
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Voorzitter. Tussen de weemoed over een laatste debat en de verjaarsvreugde voor onze voorzitter en de dank aan alle medewerkers en ondersteuners staan we hier. Twaalf jaar geleden, op 5 juli 2011, had ik mijn eerste debat in deze Kamer. Toen was ik nog geen bestuurder in het hoger onderwijs, wat ik vandaag de dag wel ben. Mijn maidenspeech ging net als die van collega Ruud Koole over het wetsontwerp Ruim baan voor talent, verdedigd door staatssecretaris Zijlstra. Het was een belangrijk onderwijsdebat met aandacht voor gelijke kansen, zelfstandige verantwoordelijkheid van onderwijsinstellingen en nog meer. Uiteindelijk was mijn fractie tegen — we vroegen aantekening — en de fractie van de PvdA was toen voor. Twaalf jaar later is mijn laatste wetsbehandeling weer een onderwijswet. Deze keer mag ik namens beide fracties spreken en we zullen ook eensluidend stemmen. Maar hóé we stemmen, dat ligt nog open, want over deze wet zijn we opnieuw ambivalent.
Voorzitter. De vorm waarin het voorstel op tafel ligt, vertoont de littekens van een strijd die uiteindelijk teruggaat tot de ambivalentie die kenmerkend is voor ons onderwijsstelsel en die verwoord is in artikel 23 van de Grondwet. Het gaat in artikel 23 uiteindelijk helemaal niet over de al dan niet levensbeschouwelijke inkadering van het onderwijs. Het gaat om het maatschappelijk arrangement waarin de overheid, maatschappelijke verbanden en burgers rechten en verantwoordelijkheden hebben. Het bijzondere inderdaad van de Nederlandse oplossing is dat daarbij enerzijds benadrukt wordt dat het geven van onderwijs vrij is en wordt overgelaten aan de samenleving, maar dat de overheid wel een zorgplicht heeft. Die zit in het garanderen van het openbaar onderwijs, die zit in de gelijke bekostiging voor al het erkende onderwijs en die zit in het garanderen van de deugdelijkheid. Dat uit zich bijvoorbeeld in de bekwaamheid en de zedelijkheid van de docenten, zeg maar de ethische verantwoordelijkheid, en tegelijkertijd in de vrijheid van scholen als het gaat om leermiddelen en de aanstelling van onderwijzers. Het is een samenhangend systeem met natuurlijk duidelijke sporen van de verzuiling van de ontstaanstijd een eeuw geleden.
Vandaag zouden we het niet meer langs levensbeschouwelijke lijnen organiseren. Maar hopelijk zouden we dan nog steeds zoeken naar een balans tussen overheid en samenleving, alle betrokkenen, en tegelijkertijd de rechten en de kansengelijkheid van kinderen veel meer centraal stellen. We zouden waarschijnlijk ook veel sterkere waarborgen inbouwen, zodat het onderwijs bijdraagt aan de ontplooiing van hun persoonlijkheid en hun kennis en respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Want dat is eigenlijk wel een opvallende omissie in artikel 23: het recht van de leerling. Dat staat er helemaal niet in. Dat is bijvoorbeeld wel geregeld in het Kinderrechtenverdrag. De minister heeft misschien van collega's gehoord hoe belangrijk wij dat vinden. En als dat niet zo is, dan hoop ik dat er vanaf nu in de ministerraad wel eens over gepraat wordt. Wij vinden dat belangrijk. Daarom vraag ik op de valreep van mijn vertrek nog één keer: hoe staat het met de ratificatie van het derde optioneel protocol bij het Kinderrechtenverdrag en de overige facultatieve protocollen? Graag een antwoord. Ik beloof hem alvast dat ook wanneer ikzelf deze Kamer verlaat, mijn collega's deze vraag zullen blijven stellen.
Maar dat recht van de leerling, dat impliciet wel degelijk aanwezig was bij artikel 23 als pendant van de zorgplicht en de onderwijsvrijheid, zou vandaag eigenlijk centraal moeten staan. Artikel 23 en alle discussies daarover moeten niet gaan over de vrije ruimte van schoolbesturen, maar over de vrije ruimte van het kind voor de ontplooiing van zijn of haar persoonlijkheid. De discussies gaan veel te veel over de machtsstrijd tussen de overheid en onderwijsinstellingen, waarbij de minister graag meer wil kunnen doorpakken en vooral het bijzonder onderwijs vaak in een pavlovreactie over artikel 23 begint. Daarmee maken we er een machtsdiscussie van, terwijl het feitelijk zou moeten gaan over de pedagogische verantwoordelijkheid voor een goede leeromgeving voor de leerling. Wat ons betreft zou artikel 23 in een eventueel herziene versie dat veel meer centraal mogen stellen.
In dat spanningsveld liggen ook ambivalenties. We zijn het er in onze bijna gefuseerde fractie over eens dat het recht van leerlingen, met name van kinderen, jongere leerlingen dus, op veilig, vrij, vormend en goed onderwijs voorop moet staan. Daarom snappen we ook goed de behoefte die de minister had, ook aangevuurd door de soms wat hijgerige Tweede Kamer met haar sterke risico-regelreflex, om bij de incidenten die er waren sneller te kunnen inrijpen. Na eerdere aanscherpingen, in 2010 en 2014, gaat het nu dus om een stap verder. Maar het advies van de Raad van State — het is al een paar keer genoemd — was opvallend negatief: nut, noodzaak en proportionaliteit waren onvoldoende aangetoond, de probleemanalyse en de evaluatie ontbraken, andere en lichtere oplossingen, zoals het versterken van de inspectie, waren niet genoeg verkend enzovoorts. De regering haalde de scherpe kantjes eraf en er kwam een nieuwe minister, die bij zijn aantreden weer wat extra spierballen toevoegde. De Tweede Kamer verzachtte het weer wat door wat nieuwe wetstermen toe te voegen, "flagrant" en "wezenlijk", die wel de politieke ambivalentie oplosten maar de wetstechnische kwaliteit zeker geen goed deden. Het is niet anders: in deze vorm moeten wij er iets van vinden.
Om het goed te kunnen wegen, hebben we antwoord op een paar belangrijke vragen nodig. Daarbij speelt natuurlijk mee dat de Raad van State meende dat het oorspronkelijke voorstel niet zo naar de Kamer gestuurd moest worden en dat de nu voorliggende versie deels naar dat oorspronkelijke voorstel is teruggekeerd, en dus valt onder dat oorspronkelijke advies.
In de eerste plaats zijn we benieuwd naar de duiding van het begrip "flagrant". Deze term is nieuw in de wetssystematiek en blijkens het amendement-Segers/Peters kan een aanwijzing wegens wanbeheer worden gegeven als dat structureel of flagrant is. De Raad van State meent dat dat begrip zou kunnen worden gebruikt indien — dat is een voorwaardelijke term — dat zodanig wordt uitgelegd dat een enkel ernstig incident nog geen wanbeheer hoeft te betekenen, maar het bevoegd gezag ruimte gegeven wordt om op het incident snel te reageren. Daar is de regering het niet mee eens, op basis van de toelichting bij het amendement. Dat is wonderlijk, want bij het debat over het amendement is geen advies van de Raad van State geweest over precies deze nieuwe term in het bestuursrecht. Dus als de Raad van State na het debat zegt "dat is een ongelukkige term, tenzij je die zo uitlegt", dan is het argument "ja, maar de toelichting was zus" niet toereikend. Daarover is toch wel aanvullende uitleg nodig. Als zelfs de hoogste adviseur daar iets van vindt en zegt dat het juridisch kwetsbaar is, dan moeten we op z'n minst tot een heldere wetsinterpretatie komen. Wij lezen de recente voorlichting zo dat de term "flagrant" duidt op evidente overtredingen van de burgerschapsopdracht, dus niet op verschillende culturele of levensbeschouwelijke interpretaties, die misschien ongemakkelijk zijn maar geen evidente overtreding.
Kortom, zoals de Raad van State aanmerkt, gaat het in feite om strafwaardige gedragingen waarbij de onderwijsvrijheid niet aan de orde is. Daarom toch wat explicieter: deelt de minister deze interpretatie van de Raad van State? Daar zouden we graag een expliciete toezegging over horen, omdat de minister in zijn beantwoording van de vragen daar toch te ver bij vandaan blijft. Het is voor ons een belangrijk punt, dat uiteindelijk ook zal meewegen bij hoe wij zullen stemmen. En als het zo is, was er dan, vraag ik de minister, sprake van flagrante overtredingen bij een of meer van de incidenten die telkens worden aangevoerd? Zijn die voorgekomen en, zo ja, waar precies? Waar was sprake van flagrant handelen in strijd met de burgerschapsopdracht waarbij de minister op basis van deze wetsaanpassing met een directe interventie had kunnen ingrijpen en waarbij dat toen dus niet kon?
In de tweede plaats zijn we op zoek naar het begrip "wezenlijk vermoeden", essentieel voor de rechtmatigheid van een spoedaanwijzing. Het is opnieuw een nieuwe term, een compromis, een politiek compromis tussen "redelijk" en "ernstig". Maar als dat de grond is voor een spoedaanwijzing, dan moet het wel heel helder zijn. Nu is het bijzondere dat voor een spoedaanwijzing een onderzoek van de inspectie noodzakelijk is waarin feitelijk wordt vastgesteld dat het bevoegd gezag tekortschiet in de naleving van wet- en regelgeving en dat uit dat tekortschieten een wezenlijk vermoeden van wanbeheer volgt. Maar hier raak ik toch een beetje in de war. Als er een wettelijke overtreding is van bijvoorbeeld de zorgplicht of de wettelijke financiële vereisten, dan is dat volgens de definitie van artikel 153, nieuw, wanbeheer. Maar dan is er dus geen sprake van een wezenlijk vermoeden, maar van een door de inspectie vastgesteld feit, en een feit is iets anders dan een vermoeden. Maar dan kan een feit toch niet de grond zijn van een wezenlijk vermoeden? Ik raak hier, ook filosofisch, in de war en dat is geen goede zaak. Kan de minister aan de hand van de genoemde incidenten nog eens duidelijk maken waarvoor hij dit begrip "wezenlijk" nu echt nodig heeft en hoe dat zich verhoudt tot het feitelijke aspect?
Voorzitter. De verantwoordelijkheid van de minister voor het stelsel kan betekenen dat er moet worden ingegrepen wanneer een instelling tekortschiet in de eigen verantwoordelijkheid. Dat speelt voor onze fracties met name wanneer het recht van de leerling op goed, vrij, vormend en veilig onderwijs in het gedrang komt. Maar vanwege de balans in dat stelsel moet de regering altijd de grootst mogelijke voorzichtigheid en terughoudendheid in acht nemen om niet bepaalde eigen voorkeuren door te drukken. Daarom is het voor de wetsgeschiedenis van belang dat die terughoudendheid in het toezicht en in de interventiemogelijkheden is verankerd. Dat zal ook van belang zijn bij hoe deze wet wordt gebruikt en hoe er een beroep op kan worden gedaan bij de rechter. De vraag waar onze fracties voor staan is of deze wet inhoudelijk en wetstechnisch helder genoeg is, zodat een eventuele interventie ook standhoudt bij de rechter en nut, noodzaak en proportionaliteit helder genoeg zijn, en of het echt iets gaat betekenen voor onze leerlingen, want dat is het belangrijkste.
Daarom als laatste de checkvraag. Wat zou de minister met deze wet in de hand anders gedaan hebben dan zijn voorgangers zonder deze wet op het moment dat er een incident was? Wat zou hij anders hebben gedaan? Waar gaat het nou echt verschil maken?
Onze fractie ziet uit naar het antwoord op onze vragen. Na dit debat zullen wij de balans opmaken.
De voorzitter:
Maar niet dan nadat de heer Schalk nog een vraag heeft gesteld.
De heer Schalk i (SGP):
Een helder betoog. Vooral op het laatste zou ik willen ingaan. Formuleer ik het juist dat de heer Ganzevoort eigenlijk zegt dat de nadere toelichting van de Raad van State in feite de ruimte is die de fracties van GroenLinks en de Partij van de Arbeid zouden willen bieden aan de minister? Klopt het dat hij in feite vraagt aan de minister: geef aan dat je die route volgt?
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
We hebben heel goed gelezen dat de Raad van State zegt: we snappen dat zo'n interventie nodig kan zijn, maar als je het zuiver wilt doen, dan moet je het op deze manier interpreteren. Met die interpretatie kunnen wij de lijn van de Raad van State goed begrijpen. De minister zegt echter: materieel komen we daar eigenlijk wel op uit, maar formeel ben ik het daar niet mee eens. Dat is toch wel een wat problematische interpretatie, want dat betekent dat we de formele categorie in de wet niet meer helder hebben.
De heer Schalk (SGP):
Ik probeer het even zuiver te formuleren, zodat ik er zicht op heb. Dat is ook van belang voor de tweede termijn van dit debat. In feite zegt de heer Ganzevoort dus: minister, geef nou klip-en-klaar aan dat uw reactie, uw laatste brief eigenlijk, van tafel moet en geef gewoon aan "ik volg de interpretatie van de Raad van State".
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Ik heb ook weleens een ongelukkige brief geschreven in mijn leven, maar mijn advies aan de minister zou inderdaad zijn: keer terug naar de formulering van de Raad van State als zijnde de betekenis van de termen "flagrant" en "wezenlijk", want dat zou ons zeer helpen bij een voorstem.
De voorzitter:
Dank u wel. Wenst een van de leden in de eerste termijn nog het woord? Dat is niet het geval.
De beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter:
Morgenochtend, dinsdag, zal de beraadslaging om 9.00 uur worden voortgezet met de beantwoording in eerste termijn door de regering.