Verslag van de vergadering van 15 maart 2016 (2015/2016 nr. 23)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.07 uur
Mevrouw Stienen i (D66):
Voorzitter. Zoals eerdere sprekers al memoreerden, spreken we vandaag over een van de grootste wetgevingsoperaties in de moderne Nederlandse geschiedenis, die het omgevingsrecht integraal beoogt te herzien. De totstandkoming van dit wetsvoorstel kent een lange voorgeschiedenis. Ook na deze behandeling is het proces nog niet ten einde. De komende jaren komen er immers nog aanvullings- en invoeringswetten naar ons toe. Ook moet nog een behoorlijk aantal Algemene Maatregelen van Bestuur en ministeriële regelingen worden opgesteld. De D66-fractie ziet dat de regering hiermee de urgentie van harmonisering van versnipperde wetgeving onderkent. Deze urgentie mag echter niet leiden tot het buitenspel zetten van de Tweede en Eerste Kamer bij het opstellen van de AMvB's, zeker niet nu deze zo cruciaal zijn voor de verdere invulling van de Omgevingswet.
De manier waarop de minister en haar ambtenaren de communicatie over deze wetswijziging en -bundeling naar de samenleving hebben aangepakt verdient onze complimenten, maar communicatie is natuurlijk niet alles. Het einde van de rit is namelijk nog lang niet in zicht voor deze wetgevingsoperatie. Zoals de Britten zo mooi zeggen: the proof of the pudding is in the eating. En inderdaad, de praktijk zal leren of de minister net zo open blijft communiceren als er kritiek en verbeterpunten uit het veld komen op het uitvoerings- en implementatietraject bij deze Omgevingswet. Hierbij hoopt mijn fractie dat deze uitvoeringsregels niet opnieuw een woud van regels gaan opleveren waarin alleen gespecialiseerde omgevingsrechtjuristen nog door de bomen het bos zien. Op dat punt willen we even wat geruststelling van de minister.
"Regels over het beschermen én benutten van de fysieke leefomgeving" en "eenvoudig beter": dat klinkt zo simpel. Dat is het vanzelfsprekend niet. We zijn tenslotte een dichtbevolkt land met een kleine oppervlakte en grote ambities. Burgers, bedrijven en bestuurders hebben lang niet altijd dezelfde belangen. Er zal altijd spanning bestaan tussen het beschermen van de leefomgeving zodat we kunnen genieten van bijvoorbeeld schone lucht, schoon water en een prachtig landschap enerzijds, en het benutten van diezelfde omgeving voor economische groei anderzijds. Ook willen we allemaal dat we de leefomgeving in ons land voor de toekomstige generaties zo inrichten dat ook zij in een gezond en welvarend land kunnen wonen.
Hoe beoordeel je nu deze omvangrijke wetsherziening? De D66-fractie onderschrijft de kerngedachte van het wetsvoorstel om te komen van "nee, tenzij" naar "ja, mits". Wij zien dat dit voorstel veel kansen biedt: kansen voor burgers om meer invloed uit te oefenen op hun directe leefomgeving, kansen voor lokale overheden om regie te voeren op de inrichting van de ruimte, en om de gezondheid en veiligheid van hun inwoners te beschermen. Ook biedt het kansen voor duurzame bedrijvigheid bij bijvoorbeeld het midden- en kleinbedrijf en bij grote, complexe organisaties in de haven van Rotterdam of het Chemelot-terrein in Zuid-Limburg. Jullie begrijpen dat ik Rotterdam natuurlijk wel even moest noemen.
Eveneens heeft mijn fractie geconstateerd dat de parlementaire behandeling aan de overkant ertoe heeft geleid dat een aantal belangrijke thema's scherper is neergezet en ingekaderd. Ik denk dan aan het onderwerp gezondheid, dat een meer centrale plaats in de wet heeft gekregen. Daarbij wordt het mogelijk voor lokale overheden om een vergunning te weigeren of te wijzigen als sprake is van mogelijk ernstige schadelijke gevolgen voor de gezondheid. Dat is een goede zaak. Leefbaarheid en gezondheid ziet mijn fractie als onlosmakelijk met elkaar verbonden. De vraag blijft wel bij wie de bewijslast ligt als er mogelijk schadelijke gevolgen voor de gezondheid dreigen bij bijvoorbeeld bouw of uitbreiding van bedrijven. Bij de overheid, de aanvrager of de burger? Graag een reactie van de minister.
De D66-fractie is tevreden dat is geregeld dat participatie expliciet wordt meegenomen in de evaluatietrajecten van de Omgevingswet. Mijn fractie juicht het toe dat de minister bij de evaluatie gaat kijken naar de uitwerking van de wet op de rechtszekerheid van burgers en naar de vraag of de inzet van de flexibiliteitsbepalingen tot meer of juist minder procedures bij de rechter leidt. Een belangrijke vraag in onze schriftelijke inbreng was immers waar de burger staat in het spanningsveld tussen flexibiliteit en rechtszekerheid.
Uiteraard hebben we nog steeds een behoorlijk aantal vragen. Dat is niet vreemd bij een wet die wel kaders geeft maar nog nadere invulling op zo veel terreinen behoeft. De kernvraag is of dit wetsvoorstel het voor de drie groepen — burgers, bedrijven en bestuurders — inderdaad eenvoudiger en beter maakt als het gaat om het beschermen en benutten van onze leefomgeving. Een belangrijke vraag bij de beoordeling daarvan is of de aannames die aan deze grootscheepse stelselherziening ten grondslag liggen wel altijd kloppen. Wat het ingewikkeld maakt, is dat uiteraard nog niemand kan voorspellen hoe deze kaderwet in de praktijk zal werken. Daarbij komt dat er bij inwerkingtreding van voorliggend voorstel nog een groot uitvoeringstraject zal volgen. Dat betekent dat een behoorlijk aantal inhoudelijke normen nog niet is vastgesteld en nu dus ook nog niet beoordeeld kan worden. Waarom heeft de minister er eigenlijk voor gekozen om zo veel normen in te vullen door lagere regelgeving?
Mijn fractie heeft tijdens de schriftelijke rondes een groot aantal vragen gesteld. De minister heeft een aanzienlijk deel uitgebreid en helder beantwoord, waarvoor dank. Bij een aantal gestelde vragen hebben de antwoorden nog niet al onze zorgen geheel kunnen wegnemen. Daarbij ontvangt mijn fractie uit het land verontrustende berichten van gemeenten die nog niet klaar zijn om met de wet te gaan werken. We lezen de eindevaluatie pilots omgevingsvisie, de voortgangsrapportage van de Crisis- en herstelwet, adviezen van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur en het al eerder genoemde recente rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau over betrokkenheid van burgers bij de Omgevingswet. Deze rapporten, samen met verschillende gesprekken met experts, maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en bestuurders geven aanleiding tot een aantal vragen aan de minister waar we graag nadere uitleg over krijgen. Overigens deelt mijn fractie ook zorgen die eerder zijn geuit door vorige sprekers over de rol van de ICT, doorzettingsmacht van verschillende bestuurslagen en de zorgen rondom termijnen in verband met rechtszekerheid. De D66-fractie zal zich in dit plenaire debat op een drietal thema's concentreren: participatie, duurzaamheid en grensoverschrijdende effecten.
Eerst ga ik in op participatie. De Omgevingswet gaat iedereen in Nederland aan. Of het nu gaat om het hek van de buurman, een snelweg, een industrieterrein, megastallen of windparken: elke burger, bestuurder en eigenaar van een bedrijf krijgt te maken met de inrichting van de leefomgeving. Daarom hecht mijn fractie veel waarde aan de betrokkenheid van burgers bij de inrichting van hun fysieke leefomgeving en ruime mogelijkheden voor inspraak en participatie in de keuzes rondom de inrichting van hun leefomgeving. In de visie van mijn fractie is het dan ook van belang dat lokale overheden voldoende tijd nemen voor zorgvuldige participatie aan het begin van het traject van de verkenningsfase en projectbesluiten. Dit is cruciaal voor het bereiken van duurzame winst aan de achterkant van het proces.
Daarbij komt dat met dit wetsvoorstel de rol van de burger nog belangrijker wordt. Het is mooi dat bij amendement nu wettelijk is geregeld dat een initiatiefnemer bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning gegevens moet overleggen over participatie en overleg met belanghebbenden, maar wat betekent dit in praktijk? Wat wordt er dan getoetst? Het feit dát er is geparticipeerd? Of in welke mate er tegemoet is gekomen aan de wensen en bezwaren? Ik hoor graag hoe de minister dit ziet.
Participatie is maatwerk. Dat is de D66-fractie geheel met de minister eens. Participatie mag overigens nooit leiden tot inperking van rechtszekerheid of beroepsmogelijkheden. Ik neem aan dat de minister dat ook zo ziet. Toch ligt hier nog een zorg van mijn fractie. Het is uiteraard aan de lokale overheden zelf hoe zij bij de voorbereiding van omgevingsvisies, programma's en omgevingsplannen omgaan met de inbreng van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Het is echter altijd maar weer de vraag hoe representatief de actieve participanten zijn die inbreng leveren tijdens de voorbereiding van plannen en besluiten die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de leefomgeving. Hoe kunnen de bestuursorganen maximaal worden gestimuleerd en zo nodig worden bijgestaan om de participatie zo effectief mogelijk te organiseren, ook op het gebied van representativiteit? Ik hoor graag een reactie van de minister.
Hoe wil de minister bijvoorbeeld voorkomen dat slechts een kleine groep burgers met tijd, expertise, een netwerk en politieke wil gaat meebeslissen over omgevingsvisies en projectbesluiten? De overheid is zelf natuurlijk ook aan zet, met het organiseren van inspraak op de nationale omgevingsvisie. Heeft de minister al ideeën over de manier waarop zij deze participatie gaat regelen? Zou de minister wellicht kunnen putten uit de ervaringen en lessen die inmiddels zijn opgedaan bij de drie grote decentralisaties in het sociale domein, omdat burgerparticipatie ook daar een cruciale voorwaarde is voor het laten slagen van deze decentralisaties? Ziet de minister andere mogelijkheden om het delen van ervaringen met participatie te vergemakkelijken, zodat deze gegevens en ervaringen gemakkelijk toegankelijk zijn voor andere overheden waardoor succesvolle initiatieven als voorbeeldprojecten kunnen fungeren? Is de regering bereid om op termijn op de Laan van de Leefomgeving inzichtelijk te maken welke best practices er zijn op het gebied van participatie op lokaal niveau? Ik hoor hierop graag een reactie van de minister.
Een thema dat sterk samenhangt met participatie is cultuurverandering. Het succes van de uitvoering van de Omgevingswet zal voor een groot deel gaan afhangen van de cultuurverandering bij burgers, bedrijven en bestuurders. In de evaluatie van de pilot zijn er grote vraagtekens gezet bij de ambitie om de nodige cultuurverandering binnen de diverse bestuurslagen binnen enkele jaren te laten slagen. Het spreekt voor zich dat deze cultuurverandering zich niet binnen één jaar voordoet. Dat zou ook een onrealistische verwachting zijn. Respondenten hebben bij de pilotevaluatie echter vraagtekens gezet bij de mogelijkheid dat een cultuurverandering überhaupt gaat lukken. Hoe kijkt de minister tegen deze zorgen aan? In het voorwoord van de eindrapportage over de pilots omgevingsvisie staat letterlijk dat wie niets wil veranderen, ook onder de nieuwe Omgevingswet nog een heel eind kan komen. Laten we wel zijn, hoe graag mijn fractie ook wil dat deze wet kan bijdragen tot een vereenvoudiging van het bestuurlijke landschap, we zullen voorlopig te maken blijven houden met bestuurlijke complexiteit bij de verschillende bestuurslagen. Wat is de reactie van de minister op deze bewering? Hoe denkt zij dit te voorkomen?
Ik kom bij het tweede thema: duurzaamheid. Eerder noemde ik als kernvraag: maakt dit wetsvoorstel het inderdaad eenvoudiger en beter voor burgers, bedrijven en bestuurders als het gaat om het beschermen en benutten van onze leefomgeving? Laten we ook de volgende vraag niet uit het oog verliezen, namelijk: wat heeft "de omgeving" aan het voorstel? Is de Omgevingswet ook eenvoudig beter voor de natuur, de gezondheid en het milieu?
In de memorie van toelichting schrijft de minister dat het voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving van belang is dat er voor een maximale onderlinge afstemming tussen de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet wordt gezorgd, onder andere door de integratie van beleids- en visievorming. Dat wordt op zijn beurt weer verzekerd doordat onderdelen van de natuurvisie die relevant zijn voor de kwaliteit en het beheer van de fysieke leefomgeving onderdeel gaan uitmaken van de omgevingsvisie. Hoe wordt deze integratie van beleids- en visievorming tussen de natuurbescherming en deze Omgevingswet geborgd op het gemeentelijke niveau? Ik hoor hierop graag een reactie van de minister.
Een andere vraag van mijn fractie betreft omgevingswaarden, ofwel normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving als beleidsdoel vastleggen. Het Rijk en de provincies zijn voor een aantal onderwerpen verplicht om omgevingswaarden vast te stellen. Zoals gezegd is mijn fractie voorstander van het vastleggen van een aantal belangrijke waarden in de wet en niet in de AMvB's. Voor gemeenten geldt deze verplichting niet. Lopen we zo niet het risico dat als er geen minimumomgevingswaarden worden vastgesteld voor schoon water, schone lucht en inperking geluidsoverlast, er in bepaalde gebieden door cumulatie alsnog overschrijding van die nationale omgevingswaarden plaatsvindt? Ik hoor hierop graag de reactie van de minister.
Tijdens de schriftelijke ronden heeft de D66-fractie de minister ook gevraagd of voorliggend wetsvoorstel bijdraagt tot een verbetering van omgevingskwaliteit door ook bedrijven ruimte en aansporing te geven tot duurzaam ondernemen. Mijn fractie is nog niet helemaal gerustgesteld met de antwoorden van de minister en zou een nadere toelichting op prijs stellen. Biedt deze Omgevingswet, in de visie van de minister, voldoende mogelijkheden tot het stimuleren van een aantrekkelijk klimaat voor duurzame bedrijvigheid en, zo ja, op welke manier?
De regering heeft eerder aangegeven dat zij groene groei stimuleert door bijvoorbeeld het aanpassen van wet- en regelgeving waar deze belemmerend werken voor groene innovaties of voor duurzaam handelen. Een recente notitie van het Planbureau voor de Leefomgeving over groene groei benadrukt — naast het belang van faciliteren van innovaties door het bieden van experimenteerruimte — ook het belang van een stok achter de deur, of een zogenoemd "wenkend perspectief". Ziet de minister hier een sturende rol voor de overheid? Is ze voornemens om maatregelen in de richting van een duurzame maatschappij op te nemen in de uitvoeringsregelgeving?
Tot slot bij dit onderwerp, voorzitter: uit de provincie hebben ons kritische geluiden bereikt ten aanzien van leegstand, welke aanleiding geven tot een vraag aan de minister. Een aantal provincies stelt dat het voor hen onder de Omgevingswet niet langer mogelijk is om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen binnen bestaande gemeentelijke omgevingsplannen direct te reguleren. Zij stellen dat het projectbesluit, als alternatief voor het inpassingsplan, niet toereikend is in bestaande gevallen van leegstand maar alleen voor nieuwe projecten. De problematiek van leegstand schuilt echter juist in bestaande gevallen. Mijn fractie zou een reactie van de minister op de geschetste problematiek op prijs stellen. Hoe kunnen gemeenten en provincies straks onder de Omgevingswet in een gezamenlijke aanpak bestaande leegstand tegengaan?
Dit brengt mij bij mijn laatste thema, namelijk de grensoverschrijdende aspecten. In de memorie van toelichting schrijft de minister dat bovenlokale gevolgen van de sterke economische groei van de vorige eeuw nog niet op alle fronten onder controle zijn. Laat staan, zo zegt de minister, mondiale opgaven, zoals het tegengaan van klimaatverandering, behoud van biodiversiteit en de afhankelijkheid van schaarse grondstoffen. Daarbij merkt de minister op dat de cultuur van "groei dankzij uitputting" cumulatieve gevolgen met zich meebrengt.
Inwoners in grensgebieden van onze buurlanden kunnen gevolgen ondervinden van maatregelen aan deze kant van de grens, zoals dat ook omgekeerd het geval is. Kwaliteit van de leefomgeving en bescherming van natuur en gezondheid laten zich nou eenmaal lang niet altijd door grenzen bepalen, of die grenzen nou lokaal, regionaal of nationaal zijn. De zorgen van inwoners van Zeeland, Noord-Brabant en Limburg over de risico's van kerncentrales vlak aan de andere kant van hun grens zijn hiervan een goed voorbeeld.
De D66-fractie onderschrijft van harte dat er binnen de implementatie van de Omgevingswet aandacht moet zijn voor bovenlokale aspecten tussen verschillende belanghebbenden in aangrenzende gemeenten en provincies. Mijn fractie vraagt zich wel af hoe de minister eraan kan bijdragen dat gemeenten zich niet schuldig maken aan not-in-my-backyardgedrag, oftewel het afschuiven van lastige projecten letterlijk tot aan de grens van een andere gemeente.
Daarnaast mag wat mijn fractie betreft ook de aandacht voor de Europese en internationale component nog wel duidelijker naar voren worden gebracht door de minister. Ook de Raad voor de Leefomgeving signaleerde het ontbreken van een doordachte visie op internationale aspecten van de Omgevingswet. Graag hoort de D66-fractie van de minister hoe zij hiertegen aankijkt. Op welke wijze wil de minister de Europese en internationale elementen een plek geven bij het vaststellen van de nationale omgevingsvisie? Denk bijvoorbeeld aan thema's als CO2-uitstoot, de grensoverschrijdende cumulatie van luchtverontreiniging, watervervuiling en goede omgang met schaarse grondstoffen. Mijn fractie is hierbij in het bijzonder benieuwd naar wat de minister denkt over de wijze waarop de Omgevingswet kan bijdragen aan het behalen van de doelen zoals omschreven in het klimaatakkoord van Parijs.
Mijn fractie ziet met deze wet veel mogelijkheden en kansen. We hebben met een kritische blik naar de onderdelen van het voorstel gekeken die in potentie goede zaken ambiëren voor de leefomgeving, maar waarbij wij vraagtekens plaatsen wat betreft de balans tussen het benutten en het beschermen van die leefomgeving. Mijn fractie kijkt uit naar de antwoorden van de minister op onze vragen, met name op de vraag of we het volle potentieel uit deze stelselherziening halen als het gaat over participatie, gezondheid, milieu en natuur op nationaal en internationaal gebied.