Verslag van de vergadering van 24 maart 2015 (2014/2015 nr. 25)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.04 uur
De heer Kok i (PVV):
Voorzitter. Als sluitstuk op de Participatiewet is zekerheidshalve de quotumdreigwet maar van de plank gehaald om als de bekende stok achter de deur de afspraken af te dwingen om op termijn 125.000 extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking te realiseren. De papieren vrijwillige afspraken uit het sociaal akkoord van 11 april 2013 worden bepaald niet hoog ingeschat. Niettemin hoopt het kabinet toch dat er met "het quotum banen ontstaan", zoals ook te lezen is in de contourenbrief van SZW van eind 2012. Het gaat dan ook nog om wat heet "echte en betekenisvolle banen", die ook nog als extra banen zullen worden gekwalificeerd. Voorwaar een hele opgave!
De kernvraag is of deze quotumwet — een tamelijk onzinnige benaming overigens — daadwerkelijk deze extra banen genereert of juist het tegenovergestelde bereikt. Hoe realistisch is het te veronderstellen dat juist deze wet de grote groep mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt echt aan een baan helpt? En wordt hier per saldo niet gesold met de fundamentele belangen van een kwetsbare groep, die minder in staat is voor zichzelf op te komen? Achterliggende vraag is ook of de werkelijkheid zich laat modelleren naar de maakbaarheidsvisie van dit kabinet. Dat dit wetje er moet komen is geheel en al een direct gevolg van de Participatiewet; een wet die de pretentieuze ambitie heeft om de ontschotte doelgroepen, zo'n ruim 650.000 mensen, onder te brengen in de verhevenheid van een inclusieve arbeidsmarkt, die immers de gelegenheid moet bieden om volwaardig mee te doen. Die inclusieve arbeidsmarkt zou meer kansen moeten geven op een reguliere baan, onder de impliciete suggestie dat de groep er baat bij zou hebben om — althans verbaal — de onderkant van de arbeidsmarkt te ontstijgen ten gunste van die ideaaltypische volwaardige, reguliere baan, zoals in het vooruitzicht wordt gesteld door dit kabinet, kennelijk in een vlaag van overambitie.
Achter deze etikettenwissel schuilt de opportunistische gelegenheidsargumentatie dat deze megaoperatie een bezuiniging moet opbrengen van ruim 1,8 miljard op diezelfde onderkant. De uitvoering wordt gemakshalve maar naar de gemeenten geschoven, die dit klusje in het kader van de grote voorwaartse decentralisatiesprong mogen opknappen met aanzienlijk minder geld.
Vergeten lijkt te zijn dat het initiële rapport "Werken naar vermogen" uit 2008 juist de bedoeling had om "meer mensen te helpen voor hetzelfde geld". De geestelijk vader van dit rapport, voormalig minister Bert de Vries, gaf al eerder te kennen dat "zijn rapport misbruikt is om de zaak over de schutting van de gemeenten te gooiden en 1,8 miljard te besparen". Hoe beoordeelt de staatssecretaris deze kritiek en kan ze ook aangeven waar die 1,8 miljard concreet gevonden wordt?
Opmerkelijk is dat de conceptuele onderbouwing van de operatie ook niet meer wordt gehoord; het gebruikte gelegenheidsjargon variërend van "vertrouwen in burgers en loslaten in vertrouwen tot de Doe-democratie als niet te stuiten ontwikkeling" is gelukkig bijgezet in het kabinetje van platitudes over een participerende samenleving. Helaas heeft de kritiek uit eigen kring, met name die van de staatssecretaris zelf, als ook die van de Raad van State niet kunnen verhinderen dat de wet is aangenomen. De Raad van State had fundamentele bezwaren waar het het doel van de decentralisaties betreft, de diversiteit aan doelgroepen, de adequaatheid van in te zetten middelen en met name de afhankelijkheid van veranderingen op de arbeidsmarkt en daarmee de kans op succes voor deze groep. Het mocht helaas niet baten.
De kritiek die mijn fractie eerder had, is tevens medebepalend voor onze appreciatie van de quotumwet. De samenhang is evident. Zo heeft een heldere analyse om de gratuite doelstelling van "zo veel mogelijk mensen met een arbeidshandicap aan de slag te helpen" te onderbouwen, ontbroken. En evenmin de noodzaak van ontschotting van zo verschillende doelgroepen en samenvoeging van budgetten. Niet ontkomen kan worden aan de indruk dat de budgettaire taakstelling de enige bepalende factor was voor deze risicovolle operatie.
Meer in het bijzonder is gewezen op de bijkans onmogelijke positie van de gemeenten om zo diverse groepen met minder geld middels een evenwichtige verdeling te bemiddelen naar regulier werk, laat staan in de vorm van maatwerk. Voorrangsbehandeling en verdringing zijn niet denkbeeldig. De sterk veranderende arbeidsmarkt is niet direct toegesneden op de nieuwe doelgroep als het gaat om gepast aanbod; nog afgezien van krimp en het verdwijnen van lager gekwalificeerd werk, alsook EU-instroom. Een reëel gevaar is het ontstaan van een werklozencarrousssel.
De conclusie kon niet anders luiden dan dat grote groepen onder de noemer van participatiegroep bewust zijn weggedefinieerd en onder het bijstandsregime zijn geschoven, met een grote kans op een lager bijstandsniveau of, vaker, helemaal geen bijstand. De Participatiewet, kortom, als doorgeefluik naar de bijstand zonder perspectief op werk. En dat terwijl deze staatssecretaris nog optimistisch opmerkt dat "we gehandicapten niet langer aan de kant laten staan". Is zij nog steeds van mening dat deze wet hier verandering in brengt?
Samenvattend: een contraproductieve sanering van de onderkant van de samenleving, enkel en alleen ter wille van een ingeboekte bezuiniging.
Duidelijk is dan ook dat de reden om nu al de Quotumwet in te zetten uitsluitend is gelegen in het simpele feit dat de Participatiewet uit zichzelf niet zal werken, dat wil zeggen arbeidsgehandicapten niet aan het werk helpt. Sterker nog: het tegendeel gebeurt al, getuige onder meer de trend bij gemeenten om de sociale werkplaatsen al te sluiten omdat deze voorziening het participatiebudget al bijna volledig opslokt.
Mijn fractie constateert dat waar al zichtbaar is dat de banenafspraak op vrijwillige basis niet gaat lukken, deze dreigwet al vroegtijdig moet worden ingezet om de in de taakstelling opgenomen reguliere banen te creëren. Te voorzien was dat de vrijwillige aanpak op voorhand kansloos zou zijn en dat de verplichtende aanpak dit zou moeten repareren. Het geheel is niet meer dan een volstrekt instrumenteel verhaal dat ver af staat van de realiteit. Het lost het grote maatschappelijke probleem, dat er simpelweg te weinig banen voor de doelgroep zijn, niet op. De opmerking van het kabinet dat de afspraak is gemaakt in een economisch slechte periode en is gericht op een langetermijnontwikkeling, is hooguit te kwalificeren als een ongefundeerde hypotheek op een onzekere toekomst. Niet meer dan wishful thinking.
De gedachtegang achter beide wetten klopt niet: de bedoeling is mogelijk goed maar onhaalbaar, en dat om meerdere redenen. Onderkend moet worden dat de arbeidsmarkt al decennialang steeds minder plaats biedt aan de groep arbeidsgehandicapten. De arbeidsdeelname van deze groep is vooral sinds 2000 relatief harder gedaald, de werkloosheid ligt structureel veel hoger dan die van de niet-arbeidsgehandicapten en de kans op ontslag is veel hoger, zelfs voor degenen die wel het minimumloon kunnen verdienen. Alleen dit laat al zien dat de beleidsuitdaging om de quotumdoelgroep te integreren op de reguliere arbeidsmarkt sowieso al buitengewoon fors is. Persoons- en baankenmerken maken deze groep kwetsbaar, zeker in tijden van crisis en transitie. De sectoren waarin men werkzaam was of is, zijn sterk gekrompen. De arbeidsmarktpositie is gewoon slecht te noemen. Sinds de jaren zeventig is de vraag naar lager geschoold werk constant aan het afnemen.
Het werken onder niveau heeft geleid tot verdringing van lager opgeleiden, niet gerekend de afname van de categorie middenbanen. Illustratief voor de kansen op werk is het feit dat van de 110.000 vacatures in januari 2015 voor 1,5 promille, dat wil zeggen in 160 gevallen, werd verwezen naar de Participatiewet; 140 keer ging het om een beleidsmedewerker voor de uitvoering daarvan. Is de staatsecretaris op de hoogte van deze feiten?
De context van beide wetten is daarnaast te beperkt; voorbij wordt gegaan aan een groter kader waarin beleidswijzigingen in de aanbod- en vraagkant van de arbeidsmarkt aan de orde worden gesteld teneinde werkelijk de positie van de doelgroep te verbeteren. Het feit dat een business case nog moet aantonen "hoe het economisch rendabel is om mensen uit de doelgroep aan de slag te helpen" is veelzeggend. Wat rest, is de ongefundeerde hoop op een betere toekomst, waarin de economie aantrekt en er meer banen naar verwachting bij zullen komen. De huidige werkloosheid van zo'n 635.000 personen is een slecht teken in dat kader.
Duidelijk mag zijn dat de langjarige daling van de arbeidsdeelname van arbeidsbeperkten zich niet simpel laat keren door banen af te dwingen bij werkgevers. De dynamiek op de arbeidsmarkt laat zich niet ondervangen met een enkel dreigwetje. En recente signalen van het werkgeversfront zijn bepaald niet positief: ruim de helft — 56% — zegt er niets voor te voelen deze groep in dienst te nemen: te bewerkelijk en te intensief, ook qua begeleiding.
Het UWV meldt in een kennisverslag dat slechts 4% van de grotere bedrijven zich iets zal aantrekken van een eventuele boete; werkgevers in de relevante sectoren als land- en tuinbouw zullen zich helaas niet extra inspannen. Slechts 35% is bereid zich wat meer in te spannen voor werkplekken, met dien verstande dat extra maatregelen nodig zijn. Het is nog maar de vraag of de inzet van de diverse ondersteunende instrumenten om de werkgevers deels te compenseren voor een verminderde productiviteit en anderzijds te ontzorgen, wel zullen opwegen tegen de lagere productiviteit en het vermijden van een mogelijke boete.
Kennelijk is na de euforie van het ooit gesloten sociaal akkoord de realiteit inmiddels een andere dan deze staatsecretaris nog steeds voor ogen staat. Tijd voor een wake up call, maar mijn fractie denkt dat het point of no return in dit heilloze bezuinigingsspel al is gepasseerd, ten koste van deze kwetsbare groep. Krampachtig doorgaan lijkt nog de enige optie.
De zelf aangebrachte tijdbom onder het participatiegebeuren tikt langzaam weg. Mogelijk is dit ook een gevalletje van "koers houden", zoals dat genoemd wordt?
De gang naar reguliere en betekenisvolle banen lijkt te verworden tot het gedwongen creëren van kunstmatige banen met een beperkte houdbaarheid en tot een voor de doelgroep zelf heilloze weg.
Ik noem nog een aantal kritische aspecten in willekeurige volgorde.
Gekozen is voor een beperkte definitie van de doelgroep die met voorrang aan een garantiebaan moet worden geholpen. Mensen met een WAO- of WIA-indicatie, gehandicapten die nog wel het minimumloon kunnen verdienen of überhaupt niet geregistreerd staan, maken geen kans. En hoe met de langdurig zieken om te gaan, een vergeten groep? Wat zijn de overwegingen tot opknippen van de diverse groepen? Zijn dat budgettaire overwegingen geweest?
Verder is het weinig realistisch om de gemeenten als uitvoerder van een wel heel brede decentralisatieagenda ermee op te zadelen om ook nog met minder geld deze grotere en meer diverse groep adequaat te re-integreren. De kans is groot dat binnen die ruime mate van beleidsvrijheid alleen de makkelijkste gevallen uit het beperkte doelgroepenregister aan het werk worden geholpen, ten koste van de minder kansrijke, laat staan alle niet-voorrangsgerechtigden die nu niet in het register staan. Hoe wil een gemeente met een krap budget hier nog iets voor kunnen betekenen? Het bieden van een evenwichtig aanbod lijkt zo toch een illusie?
Niet alleen naar buiten toe, maar ook binnen de grotere groep met afstand tot de arbeidsmarkt vindt zo in feite ongewenste concurrentie en verdringing plaats. Zijn dat ingecalculeerde neveneffecten? Helaas wordt letterlijk toegegeven dat "het instellen van een quotumheffing en de afbakening van de specifieke doelgroep van de banenafspraak, (…) zonder uitzondering effecten zal hebben". Kan de staatssecretaris hier nu eens concreet toelichten wat precies bedoeld is met die neveneffecten?
Kortom, nog afgezien van de kans dat de quotumgroep waarschijnlijk nimmer in de gewenste mate in een echte baan aan de bak zal komen en dat mitsdien de wet nauwelijks zal werken, is wel op voorhand zeker dat ook de "collateral damage" groot zal zijn. Het gaat hier in feite om een stukje illusiepolitiek.
Ten slotte komen we dan uit bij het sanctioneren in het geval dat de banenafspraak niet wordt gerealiseerd. Dat lijkt gezien alle geluiden zeer waarschijnlijk.
De heer Backer i (D66):
Ik ken collega Kok inmiddels van een aantal debatten. Ik vraag me wel eens af hoe hij naar het weerbericht kijkt. Als er zon wordt voorspeld, zal hij waarschijnlijk zeggen: het zal wel weer regenen. Als ik hem zo beluister — hij documenteert dit zeer grondig — gaat het allemaal niet werken. Bovendien is het allemaal vrij zwaar aangezet, met termen als "tijdbom" enzovoort. Als wij allebei de goede doelstellingen nastreven, hoe zien de heer Kok en zijn partij dan wat er wel zou kunnen of moeten gebeuren? Dit plenaire debat is er namelijk ook voor bedoeld om mogelijkheden te bekijken die wel kunnen werken. Heeft hij daar voorstellen voor in gedachten? Ik heb die namelijk nog niet beluisterd.
De heer Kok (PVV):
Ik denk dat mijn fractie een buitengewoon realistische kijk heeft op de weersomstandigheden. Dat is volgens mij niet al te moeilijk, zeker in een tijd waarin we te maken hebben met 635.000 werklozen en waarin de economie ook niet echt aantrekt. We moeten ten fundamentele terug naar de inclusieve arbeidsmarkt, maar ik denk dat die inclusieve arbeidsmarkt voor heel veel groepen niet gaat werken. Er moet ook te veel gebeuren. Als ik terugkijk naar de kritiek van de Raad van State en van anderen die aan de wieg hebben gestaan van de Participatiewet — die gedachten zijn al lang losgelaten; waarschijnlijk hadden zij de functie om dit wetje naar voren te brengen — dan kan ik alleen maar constateren dat het feit dat er minder geld is voor al degenen die blootgesteld worden aan het risico dat zij geen baan kunnen krijgen, een buitengewoon ongewenste ontwikkeling is. Of D66 dit nog mooi weer wil noemen, laat ik aan de heer Backer. Wij zien dit als "bewolkt, met kans op regen", om het in de termen van de heer Backer te zeggen.
De heer Backer (D66):
Ik beluisterde zware stormen, maar het is dus wat positiever. Ik herinner er overigens aan dat de voorganger van de Participatiewet de Wet werken naar vermogen was. Daar heeft uw fractie volgens mij ook aan meegewerkt: u hebt het in ieder geval gedoogd. Wat zou evenwel de benadering moeten zijn om die inclusieve arbeidsmarkt die wij allebei willen, te bereiken? Het zou voor het debat of voor volgende uitvoeringswetgeving nuttig kunnen zijn om van u te horen wat er dan nog bij zou kunnen komen of wat beter zou moeten, zodat de zon gaat schijnen.
De heer Kok (PVV):
Ik vraag mij in gemoede af of die inclusieve arbeidsmarkt — kennelijk wordt die voorgeschoteld als een soort heilstaat waar iedereen heel gelukkig van wordt — überhaupt bereikbaar is en of wij die gedachte niet moeten loslaten. De goede bedoelingen spatten van het wetsvoorstel en het naar voren brengen van de zogenoemde inclusieve arbeidsmarkt af. Ik gun ook iedereen het beste, zeker deze groep, maar er moet wel een reële kans zijn dat ze daadwerkelijk aan de bak komen. Het moet niet zo zijn dat ze met minder geld geloosd worden in banen die kunstmatig voor hen gecreëerd worden. Bovendien is de doelgroep op zichzelf ook heel beperkt. Er zijn andere groepen die misschien net het minimumloon kunnen verdienen, maar die door verdringing weer terugvallen en dan geen kans meer hebben. Dus er zitten veel te veel haken en ogen aan om dit tot een succes te kunnen maken. En dan heb ik het nog niet eens over het pièce de résistance waar wij het nu over hebben: de quotumwet waarmee dat opgelegde quotum gesanctioneerd en geactiveerd wordt. Dat is een verhaal op zichzelf, waar ik hopelijk zo meteen aan toe kom.
De heer Backer (D66):
Ik zal mijn eigen termijn gebruiken om mijn visie hierop uiteen te zetten.
De heer Kok (PVV):
Voorzitter. Komen we ten slotte uit bij het sanctioneren in het geval dat de banenafspraak niet wordt gerealiseerd. En dat lijkt gezien alle geluiden zeer waarschijnlijk. De gedachte dat de noodzaak van een cultuuromslag alom wordt onderschreven als basis van de vrijwillige banenafspraak, lijkt immers meer te berusten op een bezwering van het moment van afspraak dan op een werkelijke intentie. De realiteit zal eerder zijn dat werkgevers een boete zullen zien als een afkoopsom onder het motto: "a fine is a price". Opmerkelijk is dat activering van de quotumheffing, op z'n vroegst pas vanaf 2017, niet direct automatisch wordt opgelegd, maar eerst na uitvoerig polderoverleg met alle partijen; het gaat immers om een besluit met "aanzienlijke gevolgen". Dat geldt in ieder geval al wel direct voor de betrokkenen die niet aan die betekenisvolle baan zijn geholpen. Het uiteindelijke politieke besluit mag even duren; eventuele "verklarende factoren" voor het niet-halen van de banenafspraak kunnen zomaar leiden tot het niet activeren. Criteria zijn onbekend en de black box is groot. De ontsnappingsclausule is al op voorhand ingebouwd. De hele bureaucratische procedure lijkt sterk op deelnemen aan het WK tegen de wind in fietsen op de Afsluitdijk; je weet eigenlijk al op voorhand dat je het doel nooit zal bereiken. Een bijkomend probleem is dat op hoog macroniveau wordt bezien of de beide sectoren de banenafspraak hebben gehaald. Het is zeer de vraag of de respectieve werkgevers wel een gemeenschappelijk belang onderkennen. Hoe denkt de staatssecretaris om te gaan met alle freeriders die dit prisoner's dilemma gratis aangeboden krijgen? Is dit ook een ingebouwde ontsnappingsclausule?
Ik ga afronden met een eerste conclusie. De beide samenhangende wetten zijn een ongelukkig samenstel van goede bedoelingen en wensdenken, waarbij het fraaie inclusieve arbeidsmarktconcept de ingeboekte bezuiniging moet verpakken. Ik heb dat net al op de interruptie van de heer Backer gezegd. Per saldo is de gehele operatie niet meer dan het massaal omboeken van een kwetsbare groep naar de tucht van de markt in de illusie dat deze vrijwillig zal meewerken aan reguliere en ook nog extra banen. Kenmerkend is dat de voorzitter van VNO-NCW al over "chantage" sprak, een zwaar woord. Wat uiteindelijk resteert, is een technisch monstrum van een wet en een bureaucratisch circus, waarin alleen nog de uitvoerders participeren. Dit was mijn eerste termijn.
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
In aansluiting op de heer Backer moet ik zeggen dat ik u werkelijk geen enkel voorstel hoor doen hoe het wel moet. Eerlijk gezegd, bekruipt mij het zware gevoel dat u buitengewoon cynisch bent. Is dat een juiste conclusie of hebt u toch nog enige hoop dat er iets ten positieve kan gebeuren voor de mensen met een arbeidsbeperking?
De heer Kok (PVV):
Ik keer nog even terug naar het spreekgestoelte.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
U krijgt de kans om uw eigen plan toe te lichten, want tot nu toe heb ik eigenlijk alleen maar cynisme gehoord van uw kant.
De heer Kok (PVV):
Nou cynisme, het is meer een inschatting hoe een en ander in realiteit zal uitpakken. Ik heb net al gezegd dat de gedachte van de inclusieve arbeidsmarkt mooi is, maar ik denk niet dat die haalbaar is. Ik heb daar net voorbeelden en cijfers van gegeven. Bovendien is de definitie van de groep beperkt. U hebt zelf ook al gezegd dat er veel verdringing plaatsvindt en dat er nu weer andere groepen buiten de boot vallen. Het hele arbeidsmarktgebeuren is niet goed onderzocht. Ik denk er heel veel factoren zijn — denk aan terugval van banen en het innemen van lager betaalde banen door middengroepen — waardoor de kans juist kleiner wordt dat deze groep op een zinvolle manier aan de slag komt. Want daar gaat het om: het moeten betekenisvolle, extra reguliere banen zijn. En of je het nu cynisch vindt of niet, gezien het vertrekpunt van de Participatiewet verwacht ik niet dat het zo uitwerkt, ondanks alle goede bedoelingen. Natuurlijk zou ik het toejuichen als er wel 125.000 extra banen worden gerealiseerd. Ik geef de staatssecretaris dan ook graag de gelegenheid om binnen twee jaar middels een evaluatie de voortgang te illustreren. Ik lees nu dat werkgevers er absoluut niet van geporteerd zijn om überhaupt dit soort banen aan te bieden en ik vraag mij dan ook af waar wij in godsnaam mee bezig zijn
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Ik deel uw visie dat het buitengewoon lastig is en dat allerlei dingen door het kabinet juist de verkeerde kant op worden geholpen. Maar we zitten toch in de politiek om dingen beter te maken? U zit hier toch ook om juist voor die mensen de kansen te vergroten? Ik ben buitengewoon teleurgesteld dat u uw kritiek niet verbindt aan een plan en een inzet van de PVV om ervoor te zorgen dat die inclusieve banen er wel komen.
De heer Kok (PVV):
Ik vind dat een heel gemakkelijke vraag en een heel gratuite opmerking.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Daar gaat het toch om in ons werk ...
De heer Kok (PVV):
We zijn nu ongeveer zes jaar na het bedenken van de Participatiewet. Hele volksstammen hebben zich daarover en over de voortgang ervan gebogen. Je zou zeggen dat er uiteindelijk sprake is van voortschrijdend inzicht. Ik zie meer het resultaat van een tunnelvisie. We gaan gewoon door op de ingeslagen heilloze weg naar de heilstaat van de inclusieve samenleving, maar naar mijn visie komt die er gewoon niet. Je kunt je dus afvragen of de leidende gedachte wel goed is geweest of dat men tussentijds had moeten terugkeren. Ik denk persoonlijk dat dat een betere weg geweest zou zijn. Nu gaan we alleen maar vooruit en gaan we later evalueren wat er hopelijk wel goed is gegaan. Naar mijn inschatting zal het allemaal echter niet zo verlopen als nu gewenst wordt. Ik heb trouwens ook niet een concept klaar liggen waarmee het opeens wel zou kunnen. Ik wil hier niet pretenderen dat ik opeens de oplossing heb voor dit moeilijke probleem, want het is nu eenmaal een breder arbeidsmarktprobleem waarbij veel meer factoren spelen die ook niet onderzocht zijn.
De voorzitter:
Mevrouw Vos, u hebt uw punt gemaakt. Het woord is aan de heer De Lange.