Verslag van de vergadering van 7 juni 2016 (2015/2016 nr. 33)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 17.08 uur
De heer Engels i (D66):
Voorzitter. Voor de goede orde meld ik dat ik de eer en het genoegen heb, deze bijdrage tevens uit te spreken namens de fracties van de OSF en die van de Partij voor de Dieren. Ik zie dat dat de minister niet onberoerd laat.
Onze fracties hebben met weinig vreugde kennis genomen van dit wetsvoorstel. Wij vragen ons in gemoede af in hoeverre een bijdrageplicht aan de kosten voor opsporing, vervolging en berechting beantwoordt aan het noodzakelijke evenwicht tussen onze strafvorderlijke rechtsbeginselen en wisselende strafvorderlijke belangen. Wij betwijfelen daarnaast of de voorgestelde bijdrageregeling in het licht van de rechtsontwikkeling en de stand van het maatschappelijke rechtsbewustzijn als vanzelfsprekend en algemeen aanvaard kan worden aangemerkt.
Voordat ik daar verder op inga, moet ik eerst benadrukken dat onze fracties het niet op voorhand overtuigend vinden dat blijkbaar een in het regeerakkoord opgenomen bezuinigingsdoelstelling bepalend is geweest voor de ontwikkeling van dit voorstel. Uiteraard hechten ook wij belang aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Maar tijdens het jongste debat over de begroting van V en J in december jongstleden heeft de Eerste Kamer via een motie die mijn naam draagt de minister een heldere boodschap meegegeven: de financiële risico's voor de rechtspleging kunnen en mogen niet uitsluitend binnen de bestaande begroting, dat wil zeggen via een herschikking van middelen en een disproportionele verhoging van de inkomsten, worden opgelost. De verleiding om nu meteen door te steken naar de vorige week gepubliceerde Voorjaarsnota is welhaast onbedwingbaar, maar ik weersta deze verleiding op grond van de staatsrechtelijke notie dat er in ons parlementaire stelsel een constitutionele volgtijdelijkheid in de verhouding tussen beide Kamers wordt aangenomen.
Een belangrijk uitgangspunt voor het voorstel is de gedachte dat degenen die strafrechtelijke normen overtreden een financiële bijdrage moeten leveren aan de kosten van strafprocesrechtelijke procedures. Onze fracties kunnen op zichzelf genomen geen principieel bezwaar aanvoeren tegen dit uitgangspunt. De vervolging en berechting van strafbare feiten is weliswaar bij uitstek een overheidstaak, maar dit gegeven biedt geen grondslag voor het aannemen van een beginsel op grond waarvan de kosten van de strafvordering geheel uit de algemene middelen behoren te worden vergoed. De gedachte van een eigen bijdrage in de kosten van de strafvordering wordt ook in een aantal rechtsstelsels van de landen om ons heen als legitiem aangemerkt, zo blijkt uit rechtsvergelijkend onderzoek. Maar naar de mening van onze fracties betekent dat zeker niet op voorhand dat deze weg zonder enige vorm van reflectie daadwerkelijk kan worden ingeslagen. Dat zou inderdaad een breuk betekenen met een jarenlang en zorgvuldig ingericht stelsel van strafvordering. Nog niet zo heel lang geleden, in 2008, wees de regering de figuur van de bijdrageregeling nog als niet realistisch af en zag zij ook geen toereikende rechtvaardiging voor dit type maatregelen. De memorie van toelichting bij dit voorstel bevat in deze context echter een significant zinnetje, dat de politieke wil van het kabinet en de minister kernachtig weergeeft: "Ik vind dat plegers van strafbare feiten daaraan een grotere bijdrage zouden moeten leveren". Deze opinie vormt de kennelijke ratio achter de voorgestelde bijdrageregelingen: overtreders van de strafwetgeving kunnen en moeten verantwoordelijk worden gehouden voor de kosten die met strafprocessen gemoeid zijn en moeten bovendien meer bijdragen aan de kosten van slachtofferzorg. Maar onze fracties kunnen niet uitsluiten dat met dit voorstel tegemoet wordt gekomen aan maatschappelijke gevoelens van rancune jegens veroordeelden en het op grond daarvan willen toevoegen van extra leed.
In dat licht hebben onze fracties dringend behoefte aan een meer rationele en juridisch georiënteerde motivering voor dit hoofdzakelijk op politieke en financiële motieven gebaseerde voorstel. Niet voor niets hebben belangrijke en relevante organen, zoals de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Raad voor de Rechtspraak (RvdR) en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) zich zeer kritisch uitgelaten over het gemis aan een objectieve en overtuigende onderbouwing. En om met de Raad van State te spreken: voor welk probleem of welke problemen is dit voorstel nu precies een oplossing? Graag nodig ik de minister uit, daar nog eens op in te gaan.
Een volgende vraag is die naar de effecten van deze regeling. Veel veroordeelden beschikken over beperkte financiële middelen en bevinden zich in een zwakke of zwakkere sociale positie. Tijdens de detentie vallen vervolgens bestaande inkomstenbronnen, zoals de bijstandsuitkering, veelal weg. De voorgestelde eigen bijdrage verhoogt in onze ogen dan ook het risico dat als gevolg van een toenemende schuldenlast van veroordeelden recidive sneller in beeld komt. Bovendien kan de sociale problematiek van veroordeelden of gezinnen van veroordeelden toenemen en kan, in samenhang daarmee, het resocialisatie- en re-integratieproces worden belemmerd. Het hebben van schulden is immers een erkende criminogene factor en een erkende belemmering voor resocialisatie. In de literatuur wordt uitgegaan van een op zijn minst indirecte relatie tussen het hebben van schulden en recidive.
De fracties van D66, OSF en Partij voor de Dieren zijn van mening dat te allen tijde voorkomen moet worden dat gedetineerden schulden of verdere schulden opbouwen en dat een cumulatie van inkomstenverkleining en uitgavenvergroting tot onevenredige uitkomsten leidt. De minister heeft in de schriftelijke procedure aanvankelijk geprobeerd aannemelijk te maken dat deze effecten, dat wil zeggen meer recidive en inningsproblemen, zullen meevallen. De in de brief op stuk nr. 9 weergegeven cijfers betreffende de financiële positie van de doelgroep geven volgens de minister een dermate gevarieerd en genuanceerd beeld dat niet bij voorbaat gezegd kan worden dat inning van de bijdrage niet mogelijk is, of dat er per definitie situaties ontstaan waarin aflossing niet haalbaar is. Over deze gevolgtrekking kan men van mening verschillen en deze neiging hebben onze fracties dan ook. Ik nodig de minister uit, dit punt nog eens nader toe te lichten.
Het is onze fracties niet ontgaan dat de minister gaandeweg het wetgevingsproces nog enkele aanpassingen heeft gepleegd. In de memorie van antwoord kondigt de minister ook nog aan dat de forfaitaire bedragen voor de eigen bijdrage aan de strafvordering en de slachtofferzorg aanzienlijk zullen worden verlaagd. Die maatregelen zijn een stap in de goede richting, omdat daarmee tegemoet wordt gekomen aan de vrees dat veroordeelden als gevolg van de bijdrageplicht in een financieel en sociaal uitzichtloze positie geraken. Maar deze aanpassingen nemen niet weg dat er nog het nodige blijft op en aan te merken, bijvoorbeeld over het karakter van de maatregel. Onder verwijzing naar de uitvoerige gedachtewisseling hierover in de schriftelijke voorbereiding geef ik de minister graag toe dat de voorgestelde bijdrageregeling juridisch niet als een straf kan worden aangemerkt. In die zin kan aan de beoogde maatregel formeel dan ook geen punitief karakter worden toegekend. Het is naar onze smaak echter zeer de vraag in hoeverre deze administratieve figuur feitelijk toch niet als extra straf zal worden opgevat of beleefd. In dat licht wreekt zich dat de rechter formeel geen rol heeft in het opleggen van een als bestuurlijke maatregel vormgegeven bijdrageregeling.
Niet uitgesloten is bovendien dat de rechter bij het opleggen van een straf bewust of onbewust rekening houdt met de nog op te leggen eigen bijdrage. Onder meer de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad van State hebben op dit risico gewezen. Ook de minister heeft erkend dat deze mogelijkheid niet illusoir is. Hij wuift dit punt echter weg met de uitspraak dat dit eenvoudigweg niet de bedoeling kan zijn. Administratieve heffingen hebben nu eenmaal geen relatie met het strafbare feit, de pleger of de omstandigheden van het geval. Om die reden is de bijdrage volgens hem geen onderdeel van een straf, noch een straftoemetingsfactor.
De moeilijkheid in deze redenering is dat een administratieve heffing onder omstandigheden toch een repressief karakter kan krijgen. In de nadere memorie van antwoord heeft de minister mede om die reden uitvoerige beschouwingen gewijd aan de vraag wanneer in de context van art. 6 EVRM sprake is of kan zijn van een straf (criminal charge). Kijkend naar de aard, het doel en de zwaarte of hoogte van de eigen bijdrage kan echter niet worden uitgesloten dat zowel de rechter als de verdachte onder omstandigheden de bijdrage interpreteert als een bijkomende straf.
Een tweede probleem is dat de rechter bij de strafoplegging rekening behoort te houden met alle relevante omstandigheden van het geval. Daar is zojuist ook al op gewezen. Daartoe kan ook een eigen bijdrage aan de kosten van de strafvordering gerekend worden. In hoeverre gaan rechters dit element vervolgens meewegen in het bepalen van de strafmaat? Graag vraag ik de minister om nog eens te reflecteren op de taak en positie van de rechter en de beleving van de verdachte.
De Raad van State heeft nog een interessante staatsrechtelijke kwestie inzake het niveau van de regelgeving aangesneden. Het is de Raad opgevallen dat een aantal wezenlijke elementen van de voorgestelde regeling niet is opgenomen in het betreffende wetsvoorstel, maar wordt gedelegeerd naar het niveau van een Algemene Maatregel van Bestuur. De Raad acht dit merkwaardig, nu in de toelichting zeer nauwkeurig beschreven staat waar deze gedelegeerde regels uit zullen bestaan. Het betreft nadere regels over de termijn, de hoogte en het maximum van de bijdragen in het kader van de inningsprocedure. Naar de mening van de Raad heeft de regering onvoldoende dragend gemotiveerd waarom het noodzakelijk is deze regels op een lager niveau vast te stellen.
Ook de fracties van D66, OSF en de Partij voor de Dieren zijn van oordeel dat de wetgever zeer terughoudend moet zijn regelgevende bevoegdheden over te dragen aan de regering. En ook wij menen dat de delegatie van het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften zo concreet en nauwkeurig mogelijk moet worden begrensd. Niet voor niets zijn deze noties opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Uit een oogpunt van kwaliteit en zorgvuldigheid van regelgeving en in het licht van de democratische legitimatie en de rechtsstatelijke functie van formele wetgeving moet ervan worden uitgegaan dat de wetgever zelf zo veel mogelijk burgers bindende normen stelt. Dat geldt te meer als het om ingrijpende maatregelen gaat. Uiteraard kan de noodzaak van enige bestuurlijke flexibiliteit vragen om mogelijkheden voor maatwerk bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Maar een te sterke neiging tot vrijwel lege kaderwetgeving en substantiële, materiële regelstelling door de regering past niet in de constitutioneelrechtelijke randvoorwaarden van behoorlijke wetgeving.
De minister herhaalt in de memorie van antwoord, op zichzelf genomen terecht, dat de delegatie van op te leggen bedragen via een AMvB niet ongebruikelijk is. Hij stelt voorts dat de belangrijkste voorschriften in de formele wet zijn opgenomen, waaronder begrepen de Algemene wet bestuursrecht. Dat geldt bijvoorbeeld voor de procedure voor de inning van de bijdrage door of namens de minister, alsmede voor de kwijtschelding en voor de vaststelling van een bijdrage aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg. Voor die elementen wordt voor de daaromtrent in de AMvB op te nemen regels in een expliciete wettelijke grondslag voorzien.
Onze fracties zijn niet overtuigd dat het uit een oogpunt van zorgvuldigheid en de benodigde flexibiliteit in de uitvoering van de regeling geboden is via een AMvB tot de nodige beleidsruimte te komen, zodat zo goed mogelijk rekening kan worden gehouden met de financiële positie van de bijdrageplichtige. Graag vraag ik de minister om ook hierop een nadere toelichting te geven.
Mocht het wetsvoorstel worden aanvaard, waar ik tot nu toe geen enkele aanwijzing voor heb, dan zou het goed zijn als de minister de voorgenomen jaarlijkse monitor van het inningsproces ook aan deze Kamer zou willen toezenden. Ik ga ervan uit dat de minister de initiële bereidheid daartoe wil vastleggen in een toezegging, zodat wij die hier op onze beurt via het onvolprezen toezeggingenregister kunnen monitoren.
Ter afsluiting. Het is de fracties van D66, OSF en de Partij voor de Dieren niet ontgaan dat het wetsvoorstel in de loop van het proces op een aantal punten in de goede richting is bijgesteld. Daarvoor verdient de minister waardering. Het geheel overziende moet ik niettemin vaststellen dat dit voorstel in de kern niet overtuigt. Maar met het geven van een eindoordeel wil ik nog wel wachten totdat de minister heeft geantwoord.