Verslag van de plenaire vergadering van dinsdag 20 februari 2018

Voorzitter: Flierman

Tegenwoordig zijn 64 leden, te weten:

Van Apeldoorn, Atsma, Baay-Timmerman, Beuving, Van Bijsterveld, Bikker, Bredenoord, Broekers-Knol, Bruijn, De Bruijn-Wezeman, Dercksen, Peter van Dijk, Diederik van Dijk, Don, Duthler, Engels, Faber-van de Klashorst, Flierman, Ganzevoort, Gerkens, De Grave, Van Hattem, Ten Hoeve, Huijbregts-Schiedon, Jorritsma-Lebbink, Van Kappen, Niek Jan van Kesteren, Ton van Kesteren, Koffeman, Köhler, Kok, Kox, Kuiper, Lintmeijer, Lokin-Sassen, Martens, Meijer, Nagel, Nooren, Oomen-Ruijten, Overbeek, Pijlman, Postema, Prast, Rinnooy Kan, Rombouts, Ruers, Schaap, Schalk, Schaper, Schnabel, Schouwenaar, Sent, Sini, Van der Sluijs, Stienen, Van Strien, Strik, Teunissen, Van de Ven, Vlietstra, De Vries-Leggedoor, Wezel en Van Zandbrink,

en de heer Harbers, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, en mevrouw Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, viceminister-president.

De voorzitter:

Ik deel aan de Kamer mee dat de volgende leden zich hebben afgemeld:

Broekers-Knol, Brinkman, Rombouts en Knapen, wegens het bijwonen van de uitvaart van oud-premier Lubbers;

Ester en Van Rij, wegens verblijf buitenslands in verband met deelname aan de halfjaarlijkse interparlementaire conferentie in Brussel namens de commissie Financiën;

Vos, wegens verblijf buitenslands;

Van Beek, Klip-Martin, Backer, De Graaf en Verheijen, wegens ziekte.

Deze mededeling wordt voor kennisgeving aangenomen.

De voorzitter:

Vandaag brengen studenten van de Academie voor Wetgeving een werkbezoek aan de Eerste Kamer. Ze zijn op dit moment aanwezig op de publieke tribune. Ik heet ze van harte welkom in de Eerste Kamer en wens ze een heel leerzame dag toe.

Zoals u weet vindt vanmiddag de uitvaart plaats van oud-premier Lubbers, die vorige week op 78-jarige leeftijd is overleden. De Eerste Kamer is voornemens hem in haar vergadering van 6 maart aanstaande te herdenken.

Op verzoek van de fractie van de PVV heb ik aangewezen als lid van de commissie Volksgezondheid, Welzijn en Sport de heer Van Kesteren in plaats van de heer Van Dijk en als lid van de commissie Economische Zaken en Klimaat/Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de heer Van Dijk in plaats van de heer Van Beek.

Op verzoek van de fractie van de Partij van de Arbeid heb ik aangewezen:

tot lid van de commissie Economische Zaken en Klimaat/Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de heer Van Zandbrink in plaats van de heer Postema;

tot lid van de commissie Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de heer Van Zandbrink in plaats van mevrouw Sent;

tot lid van de vaste commissie Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis van de Koning de heer Verheijen in de bestaande vacature;

tot lid van de commissie Infrastructuur, Waterstaat en Omgeving de heer Van Zandbrink in plaats van mevrouw Vlietstra;

tot lid van de commissie Justitie en Veiligheid de heer Van Zandbrink in de bestaande vacature;

tot lid van de commissie Immigratie & Asiel/JBZ-Raad de heer Van Zandbrink in de bestaande vacature;

tot lid van de commissie Volksgezondheid, Welzijn en Sport de heer Van Zandbrink in de bestaande vacature.

Tot voorzitter van de commissie Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking heb ik benoemd mevrouw Vlietstra in plaats van de heer Postema.

Op de tafel van de Griffier ligt een lijst van ingekomen stukken. Op die lijst staan voorstellen voor de behandeling van deze stukken. Als voor het einde van de vergadering daartegen geen bezwaar is gemaakt, neem ik aan dat daarmee wordt ingestemd.

Ik deel aan de Kamer mee dat het wetsvoorstel Regels over de informatie-uitwisseling betreffende bovengrondse en ondergrondse infrastructuur van netten en netwerken ter voorkoming van graafschade en ter bevordering van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid, alsmede wijziging van de Telecommunicatiewet ter bevordering van medegebruik van fysieke infrastructuur en van de gecoördineerde aanleg van civiele werken (Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken) (34739) als hamerstuk aan de agenda van vandaag is toegevoegd.

Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Regels over de informatie-uitwisseling betreffende bovengrondse en ondergrondse infrastructuur van netten en netwerken ter voorkoming van graafschade en ter bevordering van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid, alsmede wijziging van de Telecommunicatiewet ter bevordering van medegebruik van fysieke infrastructuur en van de gecoördineerde aanleg van civiele werken (Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken) (34739);

het wetsvoorstel Regels voor de terugvordering van staatssteun (Wet terugvordering staatssteun) (34753).

Deze wetsvoorstellen worden zonder beraadslaging en zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

Verlangt iemand aantekening?

Mevrouw Faber-van de Klashorst i (PVV):

Wij willen aantekening dat wij tegen het wetsvoorstel voor een Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken (34739) hebben gestemd.

De voorzitter:

De leden van de fractie van de PVV wordt conform artikel 121 van het Reglement van Orde aantekening verleend dat zij geacht willen worden zich niet met het wetsvoorstel Regels over de informatie-uitwisseling betreffende bovengrondse en ondergrondse infrastructuur van netten en netwerken ter voorkoming van graafschade en ter bevordering van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid, alsmede wijziging van de Telecommunicatiewet ter bevordering van medegebruik van fysieke infrastructuur en van de gecoördineerde aanleg van civiele werken (Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken) (34739) te hebben kunnen verenigen.

Stemming Recht op een eerlijk proces

Aan de orde is de stemming in verband met het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een bepaling over het recht op een eerlijk proces (34517).

(Zie vergadering van 13 februari 2018.)

De voorzitter:

Ik heet de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van harte welkom in de Eerste Kamer. Ik constateer dat alle leden de presentielijst hebben getekend en dat er behoefte is aan het afleggen van een stemverklaring.

Ik geef gelegenheid tot het afleggen van een stemverklaring vooraf.

De heer Van Hattem i (PVV):

Voorzitter. De wijze waarop de regering het wetsvoorstel tot het opnemen van een bepaling over het recht op een eerlijk proces in de Grondwet heeft uitgewerkt, is grotendeels een codificatie van reeds geldend internationaal verdragsrecht. Wat de PVV betreft is het zeer onwenselijk om allerlei bepalingen uit Europese en andere internationale verdragen te verpakken binnen onze Nederlandse Grondwet. Ook de ruimere reikwijdte die deze normatieve bepaling zal krijgen ten aanzien van onder andere de toelating en uitzetting van vreemdelingen is wat de PVV betreft onacceptabel. Daarom zal de PVV-fractie tegen dit wetsvoorstel stemmen.

De voorzitter:

Dank u wel. Ik constateer dat er geen andere leden zijn die een stemverklaring willen afleggen.

Dan stel ik u voor te stemmen bij zitten en opstaan.

In stemming komt het wetsvoorstel.

De voorzitter:

Ik constateer dat de leden van de fracties van de SGP, de ChristenUnie, de VVD, de PvdA, het CDA, GroenLinks, de PvdD, 50PLUS, de OSF, de SP en D66 voor dit wetsvoorstel hebben gestemd en de leden van de fractie van de PVV ertegen, zodat het is aangenomen.

Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een algemene bepaling (34516).

De voorzitter:

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heb ik reeds welkom geheten in de Eerste Kamer.

Ik open de beraadslaging.

De beraadslaging wordt geopend.

De voorzitter:

Ik geef het woord aan de heer Van Hattem van de PVV.

De heer Van Hattem i (PVV):

Dank u wel, voorzitter. De algemene bepaling die met dit wetsvoorstel aan de Grondwet zou moeten worden toegevoegd, luidt kortweg: de Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat. Hoewel de algemene bepaling zelf zeer kort is, gaat deze wel vergezeld van een memorie van toelichting van tien pagina's. In paragraaf 3.4 van deze memorie van toelichting, getiteld Beknopte formulering, geeft de regering aan dat sprake is van drie te waarborgen elementen: de democratie, de rechtsstaat en grondrechten. De regering heeft ervoor gekozen deze niet nader te expliciteren door vermelding van de denkbare verschillende deelelementen. Weliswaar expliciteert de regering dit niet in de tekst van de Grondwet, maar impliciet doet zij dit wel door uitvoerige bespreking in de memorie van toelichting, die evengoed als rechtsbron de bedoeling van de wetgever weerspiegelt.

De Raad van State verwijst in zijn advies nadrukkelijk naar de toelichting: "Naar haar oordeel ontbreekt in de toelichting een toereikende uiteenzetting van de normatieve betekenis en reikwijdte van de algemene bepaling en worden de status en functies van de bepaling onvoldoende geëxpliciteerd." Derhalve is het zaak om niet alleen de voorgestelde grondwetsregel, maar vooral ook de toelichting goed te wegen.

Deze memorie van toelichting plaatst de voorgestelde grondwetsregel in paragraaf 2.2 in een internationale context. Zij stelt onder meer: "De rechtsstaat, de democratie en de mensenrechten zijn de drie pijlers van de Raad van Europa." Moet een supranationale organisatie, waarin onder andere het islamitische Turkije als lid mede de dienst uitmaakt als maatstaf dienen voor onze Grondwet en de genoemde pijlers in het bijzonder?

Verder verwijst deze paragraaf naar het Verdrag betreffende Europese Unie (VEU) met daarin: "de gehechtheid aan de beginselen van vrijheid, democratie en de eerbiediging van mensenrechten en de fundamentele vrijheden en de rechtsstaat". In artikel 2 worden de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten als de waarden bestempeld waarop de Unie berust.

Eveneens wordt verwezen naar het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In de preambule staat dat de Unie haar grondslag vestigt op de ondeelbare en universele waarden van menselijke waardigheid en vrijheid, gelijkheid en solidariteit, en dat de Unie berust op het beginsel van democratie en het beginsel van de rechtsstaat. Ook hiervoor geldt: wat voegt deze EU-geloofsbelijdenis toe aan onze Nederlandse Grondwet? Hoe ongeloofwaardig zijn deze EU-beginselen over democratie en vrijheid bovendien als Brussels bolwerk van ongekozen eurocraten? Onze Grondwet heeft deze context niet nodig. Verder stelt de memorie van toelichting in paragraaf 3.2 over de rechtsstaat: "De grond- en mensenrechten zijn bij wijze van opsomming vastgelegd in de Grondwet en in onder meer het Europees Verdrag tot de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het Handvest van de Europese Unie en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politiek Rechten." Het gebruik van de woorden "onder meer" in deze opsomming schept ruimte voor verdere invulling en interpretatie, en geeft bijvoorbeeld ook ruimte om de Caïroverklaring van de mensenrechten in de islam op gelijke voet mee te nemen als maatstaf voor mensenrechten. Deze islamitische verklaring maakt alle mensenrechten ondergeschikt aan de sharia. Of kan die interpretatie expliciet worden uitgesloten? Graag een reactie van de minister.

Ten aanzien van het waarborgen van de democratie stelt paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting: "Daarnaast is om van democratie te kunnen spreken actief en passief kiesrecht noodzakelijk. De democratie staat ook in nauwe verbinding met de andere grondrechten. Zo zijn grondrechten nodig om het pluralistische karakter van democratie te kunnen garanderen. Het gaat dan niet alleen om het kiesrecht, maar ook om bijvoorbeeld om de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van vereniging en de vrijheid van vergadering en betoging." De vraag is wat de meerwaarde van deze toelichting bij de voorgestelde grondwetstekst in de praktijk zal betekenen. Hoeveel betekenis heeft deze uitleg voor de directe democratie, voor de vrijheid van burgers om zich uit te kúnnen spreken in referenda, voor de eerbiediging van het democratisch proces bij wetgeving? Hoe wordt het pluralistisch karakter van een democratie gegarandeerd ten opzichte van bijvoorbeeld een wethouder die haar stad tot republiek wil uitroepen als de democratische voorkeur van de kiezer haar niet bevalt? En wat is in de praktijk de meerwaarde voor de vrijheid van meningsuiting voor bijvoorbeeld islamkritische cartoonisten en politici? Genieten zij met deze algemene bepaling grondwettelijk meer bescherming tegen vervolging? Graag een reactie van de minister.

Voorzitter. Tot slot het volgende. Ruim twee weken geleden sprak minister Ollongren de Burgemeester Dales Lezing uit. In deze lezing hield de minister van Binnenlandse Zaken een tirade over wijlen Pim Fortuyn en over onze PVV-partijleider Geert Wilders omdat zij zich kritisch hebben uitgelaten over het pas in 1983 ingevoerde artikel 1 van de Grondwet. Ik citeer de minister: "Het populisme valt dit fundament van onze samenleving geregeld aan." Hoe tegenstrijdig is het ten opzichte van de bedoeling van de voorliggende algemene bepaling dat democratisch gekozen volksvertegenwoordigers hun vrijheid van meningsuiting niet zouden mogen gebruiken om rechtsstatelijke kritiek te uiten op een grondwetsbepaling, dat dit door een minister, door de uitvoerende macht wordt afgedaan als een aanval op het fundament van onze samenleving? Vervolgens refereert de minister in haar lezing ook expliciet aan het voorliggende wetsvoorstel en aan artikel 1 in het volgende, vrij uitgebreide citaat:

"Een andere manier om die Grondwet levendiger te maken, kan via een inleidende tekst boven de Grondwet. Of wat chiquer: een preambule. Een algemene bepaling nog vóór artikel 1. Die ligt over 2 weken voor in de Eerste Kamer. Het voorstel voor die algemene bepaling luidt: 'De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat'. De Nederlandse politieke gemeenschap heeft een eerbiedigwaardige geschiedenis. Denk aan de strijd voor de vrijheid en gelijkheid. Dat in die context grondrechten en de democratische rechtsstaat worden genoemd als uitgangspunten van ons politieke systeem, van onze identiteit, kan ik zeer wel waarderen. Daar gaat een zekere symboolfunctie vanuit. En het geeft wat mij betreft richting. De algemene bepaling omvat immers het kader waarin de rest van de Grondwet moet worden begrepen."

Voorzitter. De minister plaatst in haar lezing de voorliggende algemene bepaling in een richtinggevende context. Moet binnen die context van de preambule ook worden verstaan wat de minister even daarvoor in haar lezing over, in haar woorden, "populisten" opmerkte? Graag een reactie van de minister hierop.

Voorzitter, tot zover in eerste termijn.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Van Hattem. Dan geef ik nu het woord aan de heer Engels.

De heer Engels i (D66):

Dank u wel, mijnheer de voorzitter. Op 14 februari 2012 nam deze Kamer na een debat over het rapport van de Staatscommissie Grondwet uit 2010 en de reactie daarop van het kabinet een motie aan waarin de regering werd verzocht een wetsvoorstel te ontwikkelen voor het opnemen van een algemene bepaling in de Grondwet. Deze bepaling zou moeten uitdrukken dat Nederland een democratische rechtsstaat is.

Deze motie was ingegeven door een voorstel van de staatscommissie om een aantal fundamentele beginselen van rechtsstaat en democratie meer expliciet in de Grondwet tot uitdrukking te brengen. Dat zou bijdragen aan het normatieve karakter van de Grondwet. De Kamer overwoog daarbij dat de Grondwet geacht wordt de fundamentele normen en beginselen te bevatten die als grondslag dienen voor de inrichting van de rechts- en gezagsverhoudingen in de Staat. Voorts overwoog de Kamer dat het principe van de democratische rechtsstaat tot de constitutionele essentialia behoort en uit dien hoofde herkenbaar en zichtbaar in de Grondwet terug te vinden moet zijn.

Voorzitter. Als eerste ondertekenaar van de motie verheugt het mij en mijn fractie zeer dat de regering in de vorm van het voorliggende wetsvoorstel gevolg heeft willen geven aan deze uitspraak van de Kamer. Toch wil ik namens mijn fractie enkele opmerkingen maken bij het voorstel en met de regering over een aantal kwesties nader van gedachten wisselen.

Voorzitter. Het is mijn fractie niet ontgaan dat er vanuit de wetenschap, door de Raad van State en tijdens de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer de nodige vraagtekens zijn gezet bij het wetsvoorstel. De uiteenlopende kritiekpunten komen er samengevat op neer dat getwijfeld wordt aan het nut en de noodzaak, de status, de functie, de normatieve betekenis, de reikwijdte en de inpassing in de Grondwet van de voorgestelde algemene bepaling. Voor een deel zijn deze aarzelingen terug te voeren op — naar mijn smaak veelal onjuiste — veronderstellingen over de bedoeling en consequenties van een algemene bepaling. Voor een ander deel is de politieke en staatsrechtelijke realiteit dat over het antwoord op de vraag wat er nu precies wel en niet in de Grondwet thuishoort, hoe de verschillende bepalingen moeten worden geformuleerd en in welke volgorde deze in de Grondwet moeten worden opgenomen, verschillend wordt gedacht. Daarmee vervult de Grondwet in mijn ogen vooral een functie voor het vasthouden aan de staatkundige status quo.

Wat hier verder van zij, wij menen dat de regering deze kritiekpunten grotendeels afdoende heeft weerlegd. De beginselen van de democratische rechtsstaat zijn thans inderdaad slechts impliciet, niet systematisch en onvolledig in de Grondwet terug te vinden. Het in de Grondwet expliciteren van deze principes versterkt de normativiteit en daarmee de waarborgfunctie daarvan. Een algemene bepaling van deze strekking bevestigt bovendien dat de inhoud van de Grondwet in overeenstemming is met de algemeen aanvaarde constitutioneelrechtelijke beginselen. Een dergelijke bepaling biedt tot slot een interpretatief kader voor de uitleg en toepassing van de Grondwet.

Tot zover zitten de regering en mijn fractie op één lijn. Wij hebben nog wel enkele vragen bij de formulering van de voorgestelde bepaling.

De staatscommissie heeft in haar rapport een tekstvoorstel voor een algemene bepaling gedaan. Daarin wordt tot uitdrukking gebracht dat Nederland een democratische rechtsstaat is, in lid 1, dat de overheid de menselijke waardigheid, grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen eerbiedigt en waarborgt, in lid 2, en dat openbaar gezag alleen wordt uitgeoefend krachtens de Grondwet en de wet, in lid 3. De regering heeft ervoor gekozen dit voorstel niet over te nemen maar te komen met een eigen, stringentere formulering. Aanvankelijk luidde de tekst: "De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten". Bij amendement is de tekst gewijzigd naar: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat".

Mijn fractie kan op zichzelf begrip opbrengen voor de keuze van de regering voor een stringent geformuleerde bepaling. De tekst van de staatscommissie klinkt op het eerste gezicht aantrekkelijk, maar bij nader inzien bevat die formulering de nodige complicaties. Zo wordt bijvoorbeeld niet duidelijk wat de relatie is tussen het begrip "democratische rechtsstaat" in het eerste lid en de in het tweede en derde lid van de tekst van de staatscommissie opgenomen omschrijvingen. In die zin roept de gekozen uitwerking meer vragen op dan dat deze de betekenis van het principe van de democratische rechtsstaat verduidelijkt.

In dat licht is het niet onbegrijpelijk dat de regering er bewust van heeft afgezien een specifieke inkleuring te geven aan de beginselen van democratie en rechtsstaat. Hoe zouden deze uit een oogpunt van volledigheid vorm hebben moeten krijgen? Uit de staatstheoretische literatuur kan worden opgemaakt dat het democratiebegrip zijn oorsprong vindt in het door Rousseau bedachte concept van de volkssoevereiniteit, op basis waarvan in de moderne staatsontwikkeling een aantal meer concrete beginselen tot ontwikkeling is gekomen. Men kan hier bijvoorbeeld denken aan het representatiebeginsel, het meerderheidsbeginsel, het verantwoordingsbeginsel, het openbaarheidsbeginsel en het participatiebeginsel. Over de plaats en betekenis van deze principes wordt overigens niet eenduidig gedacht.

Eenzelfde exercitie ten aanzien van het begrip "rechtsstaat" levert vergelijkbare complicaties op. De op John Locke terug te voeren concepten van machtenscheiding en mensenrechten worden op zichzelf algemeen aanvaard als de fundamenten van het rechtsstaatbegrip. De nadere uitwerking daarvan in termen van constitutionaliteit, de rule of law, onafhankelijke rechtspraak en de reikwijdte van gecodificeerde grondrechten laat vervolgens al differentiaties zien. Om hier nog een zijstapje bij aan te haken: de gedachte om in de Grondwet een preambule op te nemen verzandde in een nog moeizamere discussie over de definiëring van een nationale identiteit.

Deze rudimentaire inventarisatie maakt duidelijk dat de ambitie om in de Grondwet een uitwerking te beproeven van de relevante elementen van de democratische rechtsstaat zo zijn eigen complicaties kent. Waar de regering dus op zichzelf niet ten onrechte de weg heeft gekozen naar een korte en puntige formulering, moet vervolgens wel de vraag worden gesteld in hoeverre de nu voorliggende tekst voldoet. Op dat punt heeft mijn fractie uit een oogpunt van grondwetsinterpretatie wel behoefte aan een nadere reflectie van de zijde van de regering.

In de eerste plaats doet zich naar onze mening een conceptueel probleem voor. Zowel in de oorspronkelijke als in de geamendeerde tekst worden de grondrechten apart benoemd, naast de democratische rechtsstaat. Die formulering suggereert dat de grondrechten geen relatie hebben met de democratie en/of de rechtsstaat. Dat lijkt mij tamelijk verwarrend. De grondrechten vormen immers, naast het machtenscheidingsprincipe, nu juist een van de twee pijlers onder de rechtsstaat. Beide concepties stellen juridische grenzen aan de machtsuitoefening door de Staat. Democratie is het concept dat de macht van de Staat begrenst door het volk als bron van de staatsmacht aan te merken. Op die grondslag zijn politieke grondrechten zoals het kiesrecht tot ontwikkeling gekomen. De grondrechten vormen met andere woorden een dragend onderdeel van wat wij nu de democratische rechtsstaat zijn gaan noemen. Mijn fractie zou er om die reden op voorhand niet voor hebben gekozen de term "grondrechten" als een apart kernbeginsel in de tekst op te nemen.

De regering onderkent overigens dat de principes van rechtsstaat en democratie onafhankelijk van elkaar tot ontwikkeling zijn gekomen, maar vervolgens in hun conceptuele, politieke en normatieve ontwikkeling steeds nauwer met elkaar verbonden zijn geraakt. Inmiddels zijn het complementaire principes die beide de uitoefening van overheidsmacht beperken en begrenzen. De rechtsstaat stelt grenzen aan de statelijke besluitvorming op grondslag van het recht en het recht wordt omgekeerd gelegitimeerd door democratische besluitvorming.

De regering lijkt zich intussen bewust van het feit dat het grondwettelijk verankeren van de grondrechten als separaat kernbeginsel niet noodzakelijk is. De uiteindelijke keuze om dit toch voor te stellen, is blijkbaar opgehangen aan de wijze waarop in internationale verdragen eenzelfde drieslag is geformuleerd. De Tweede Kamer is daar uiteindelijk, ook na amendering, in mee gegaan en plaatst de grondrechten nu zelfs voorafgaand aan de democratische rechtsstaat.

Voorzitter. Mijn fractie vraagt zich af of de formulering "Nederland is een democratische rechtsstaat" niet aantrekkelijker zou zijn geweest. Gezien de in de loop van de staatsontwikkeling ontstane vervlechting van rechtsstaat en democratie ligt een aanduiding van beide beginselen in de vorm van een samengesteld begrip het meest voor de hand. Het daarnaast expliciet benoemen van de grondrechten, die een integraal onderdeel vormen van het rechtsstaatsbegrip, voegt daar eigenlijk niets wezenlijks aan toe.

Een tweede vraag die mijn fractie bezighoudt, betreft de zinsnede "De Grondwet waarborgt ..." Ik zie een beweging.

De heer Schalk i (SGP):

Ik heb een vraag aan de heer Engels. Ik hoor hoe hij nu aankijkt tegen de formulering zoals die in de algemene bepaling is opgenomen. Voldoet dat op de een of andere manier nog aan zijn eerdere verzoek dat in een motie in 2012 is verwoord?

De heer Engels (D66):

Het is de bedoeling om een antwoord op die vraag te krijgen door een vraag te stellen aan de regering en van gedachten te wisselen over de vraag in hoeverre dat daaraan beantwoordt en voldoet. Als ik nu een antwoord geef op uw vraag, zou het buitengewoon onhoffelijk zijn als ik niet eerst de regering, in dit geval de minister, de kans bied om daarop te reageren.

De heer Schalk (SGP):

Ik zou de laatste zijn die de heer Engels hoffelijkheid zou willen ontzeggen, dus ik wacht net zo met spanning op de beantwoording als hij.

De heer Engels (D66):

Ik ga verder, met uw welnemen. Ik begon met aan te kondigen dat ik nog een tweede vraag heb. Die betreft de zinsnede "De Grondwet waarborgt ..." De regering wijst hier nadrukkelijk de grondwetgever aan als normadressaat. Wij zouden menen dat het niet primair en alleen de Grondwet is die constitutionele normen handhaaft. Het zijn in onze ogen ook en veeleer de wetgever, de rechter en uiteindelijk alle publieke organen en ambtsdragers die als overheidsdienaren geacht worden te handelen binnen de waarborgen van de democratische rechtsstaat. De regering meent blijkbaar dat door het aanwijzen van de Grondwet als normadressaat de relatie met de overige grondwettelijke bepalingen wordt verduidelijkt en dat daarmee de normatieve functie van de geformuleerde kernbeginselen wordt versterkt. Voor de waarborging van de democratische rechtsstaat door de overheid zelf gelden naar de mening van de regering blijkbaar andere bevoegdheidsgrondslagen.

Mijn fractie vraagt zich af of de optimale balans die de regering zegt na te streven tussen enerzijds het verstevigen van de institutionele, organisatorische en waarborgfunctie van de Grondwet en anderzijds het sobere karakter van de Grondwet, niet meer bereikt zou zijn als gekozen was voor de formulering "Nederland is een democratische rechtsstaat".

Voorzitter. Ik kom tot een afronding. Mijn fractie verwelkomt het voorstel van de regering om een algemene bepaling in de Grondwet op te nemen waarin wordt uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Graag vragen wij de minister op het punt van de voorgestelde wettekst nog eens nader te reflecteren op de toevoeging van het begrip "grondrechten" en op de aanwijzing van de grondwetgever als normadressaat.

Dank u zeer.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Engels. Dan geef ik nu het woord aan de heer Lintmeijer.

De heer Lintmeijer i (GroenLinks):

Dank u wel, voorzitter. Ik feliciteer op deze plaats graag eerst de heer Engels met het effect van zijn motie uit 2012, die daadwerkelijk heeft geleid tot het voornemen van grondwetswijziging om een algemene bepaling over democratie, rechtsstaat en grondrechten aan de Grondwet toe te voegen. Vorige week spraken we in deze Kamer ook al over een voornemen tot grondwetswijziging om het recht op een eerlijk proces in de Grondwet te verankeren. Dat voornemen, waar we eerder vandaag mee instemden, is in de woorden van de minister van vorige week "een normatief en subjectief wetsvoorstel, een wetsvoorstel dat kaderstellend en normgevend is en dat burgers in onderhavige gevallen in kunnen roepen".

Het wetsvoornemen dat we vandaag behandelen, gaat over het opnemen van de algemene bepaling. Na amendering in de Tweede Kamer bestaat dat nog uit negen woorden: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat." Ook dit wetsvoorstel is normatief, maar het heeft anders dan de voorgenomen wijziging van artikel 17 geen subjectief karakter. Het komt voor artikel 1 te staan en maakt daarmee deel uit van de Grondwet zelf: een algemene bepaling met een soort van overkoepelend karakter. Daarmee kan die algemene bepaling richtinggevend zijn voor de wijze waarop we de Grondwet interpreteren en als een soort borging de wetgever behoeden voor het deconstitutionaliseren van artikelen die grondrechten vastleggen en de democratische rechtsstaat verankeren. Het kabinet geeft daar echter geen ondergrens bij aan, ook niet in zijn repliek op het advies van de Raad van State ter zake. Mijn vraag namens de fractie aan de minister is dan ook om nog eens precies uit te leggen welke vormen van deconstitutionalisering — wat een woord, zeg; dat gaan we nog vaker proberen uit te spreken — het kabinet voor ogen had die niet wenselijk zouden zijn en een betere bescherming krijgen met dit wetsvoorstel. Graag een aantal concrete voorbeelden daarvan.

Er is veel voor te zeggen om, aanvullend op wat individuele artikelen al regelen, grondrechten en de democratische rechtsstaat stevig in de Grondwet te verankeren. De Grondwet heeft zich in Nederland stapsgewijs doorontwikkeld. Grondrechten, democratie en rechtsstaat zijn inmiddels diep in ons denken en doen, ons wetgeven en ons rechtspreken verankerd. Daarmee lijken ze misschien al bijna vanzelfsprekend, maar in een bredere context zijn ze dat toch niet. Autoritair leiderschap met sterke nationalistische tendensen en regeringen die de rechtsstaat en de vrije meningsuiting onder druk zetten, zijn zichtbaar aan de buitengrenzen van Europa en manifesteren zich ook binnen lidstaten van de EU en de NAVO. Grondwettelijk nog eens extra borgen dat we niet die kant uit willen en uiting geven aan de geworteldheid van onze rechtsstaat is in die context van meer dan symbolische waarde. Het geeft ook uitdrukking aan de waarde die wij als land hechten aan onze deelname aan een EU en een Raad van Europa, organisaties die zijn gegrondvest op de genoemde principes.

Wij delen de opvatting van de indieners van de motie en het kabinet dat een algemene bepaling voorafgaand aan artikel 1 daarvan een betere manifestatie is dan een preambule die als zodanig geen onderdeel zal uitmaken van de wet. Wij hebben geen Grondwet van grote woorden en meeslepende vergezichten. Een sobere Grondwet is de omschrijving die ook het kabinet kiest. De formulering van deze algemene bepaling, ook na amendering, staat in die traditie. De werking die het kabinet er vervolgens aan toekent, vindt mijn fractie echter niet alleen sober, maar hier en daar zelfs zuinigjes. De algemene bepaling is wel overkoepelend en kaderstellend, maar heeft geen hogere werking volgens het kabinet. Welke kaders stelt deze algemene bepaling dan volgens het kabinet precies als er geen hogere werking van uitgaat en de burger er geen rechten aan kan ontlenen? Een constitutionele toetsing die in andere landen gepaard gaat met een dergelijk normatief kader is in onze wetgeving ook niet mogelijk. Welke extra's, behalve symboliek, biedt deze algemene bepaling dan? En als die niet concreter te formuleren zijn dan tot nog toe gedaan is, had het kabinet dan niet net zo goed wél kunnen kiezen voor een preambule met wat meer tekst, toelichting en duiding? Of omgekeerd: als het normatief kader tóch belangrijk wordt gevonden en concreet wordt gemaakt, zou het dán niet logisch zijn deze algemene bepaling daadwerkelijk een meer fundamenteel karakter te geven en bijvoorbeeld, zoals in Duitsland, te kiezen voor enige mate van onveranderlijkheid? Ik vermijd hierbij maar even het woord "eeuwigheidswaarde", dat de Duitse grondwet gebruikt, want dat is wellicht voor het sobere karakter van onze Grondwet wat al te meeslepend. Bovendien: de eeuwigheid is ook maar de eeuwigheid. Ik hoor opmerkingen van de kant van de ChristenUnie. Ik luister zo meteen met extra belangstelling naar hun inbreng! Maar waarom kiest het kabinet er niet op zijn minst voor om toekomstige verandering van de algemene bepaling niet aan een zwaarder regime te onderwerpen dan een gewone verandering van de Grondwet? Dat zou de algemene bepaling extra betekenisvol maken en daardoor zou juist het extra gewicht kunnen ontstaan dat we nu missen. Het blijft allemaal wat zuinigjes.

Jaren geleden lanceerde het toenmalige kabinet in aanloop naar het referendum over de Europese Grondwet de leuze "Europa, best belangrijk". De memorie van toelichting en de verdediging in de Tweede Kamer door de ambtsvoorganger van deze minister ademen een beetje dezelfde sfeer uit: een algemene bepaling over grondrechten en de democratische rechtstaat, best wel belangrijk, een beetje. Kan deze minister misschien wat meer betekenis en diepgang en misschien zelfs wel enthousiasme geven voor het wetsvoorstel?

Tot slot, voorzitter. Grond- en mensenrechten vormen de basis van onze staatsinrichting en onze deelname in internationale verdragen. Democratie en de rechtsstaat maken daar onlosmakelijk deel van uit. Dat de Tweede Kamer dat heeft geamendeerd in één begrip "democratische rechtstaat" heeft onze instemming. Of, zoals oud-minister Hirsch Ballin ooit zei: ze zijn niet afzonderlijk verkrijgbaar. Het belang van het borgen van grondrechten in de democratische rechtsstaat staat wat mijn fractie betreft dan ook buiten kijf en is niet aan discussie onderhevig. Maar het moet in de ogen van mijn fractie wel zo zijn dat de democratie zich moet kunnen vernieuwen. Eigentijdse vormen van participatie en deliberatieve democratie en vormen van directe medezeggenschap moeten ontwikkeld kunnen blijven worden. Wij zijn benieuwd naar de visie van deze minister hierop en of zij in deze algemene bepaling een kans of een belemmering ziet om de democratie naar de eisen van de tijd mee te ontwikkelen. We kijken uit naar de antwoorden.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Lintmeijer. Dan is nu het woord aan de heer Sini.

De heer Sini i (PvdA):

Voorzitter. Ik feliciteer de heer Engels. Zijn motie ligt tenslotte aan de basis van het voorstel van vandaag.

Voorzitter. Vandaag behandelen we in eerste lezing het wetsvoorstel Opnemen van een algemene bepaling in de Grondwet. Met het voorliggend wetsvoorstel heeft de regering uitvoering gegeven aan de uitwerking van de door deze Kamer aangenomen motie-Engels en anderen. Daarin wordt verzocht een voorstel te ontwikkelen voor de formulering van een algemene bepaling in de Grondwet en daarin uit te drukken dat Nederland een democratische rechtsstaat is.

Het wetsvoorstel geeft in onze Grondwet invulling aan de pijlers van de samenleving: de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten, zoals deze vastgelegd zijn in onder meer het Europees Verdrag tot de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het Handvest van de Europese Unie en het internationaal verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Met de verankering van deze kernbeginselen volgt ons land het voorbeeld van Europese landen als Noorwegen en Zweden.

Voorzitter. Mijn fractie kan zich vinden in het doel van de algemene bepaling als een ongenummerd artikel dat aan hoofdstuk 1 van de Grondwet voorafgaat. Waar de regering in het oorspronkelijke wetsvoorstel verankering van "de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten" in de Grondwet beoogde, heeft de Tweede Kamer met het amendement-Koopmans gekozen voor de formulering "de Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat", een formulering die dicht bij de aanbeveling van de staatscommissie, het advies van de Raad van State en de motie-Engels cum suis ligt.

In het gewijzigd voorstel van wet wordt de volgorde van de Grondwet zelf aangehouden: eerst de grondrechten en vervolgens de additionele elementen van onze democratische rechtsstaat. De indiener van het amendement geeft terecht aan dat niet apart wordt gesproken over democratie en rechtsstaat, maar van de "democratische rechtsstaat". De democratie en de rechtsstaat zijn immers in het Nederlandse staatsbestel onverbrekelijk met elkaar verbonden. Of in de woorden van de voormalig minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin, al eerder gezegd: "Democratie en rechtsstaat zijn niet los verkrijgbaar", zoals ook in de Tweede Kamer is gememoreerd. De fractie van de PvdA kan zich goed vinden in de formulering in het gewijzigd voorstel van wet. Mijn partij staat voor waarden als gelijkwaardigheid, menselijke waardigheid en solidariteit. De verankering van de grondrechten en de democratische rechtsstaat in de Grondwet is in onze ogen geenszins overbodig en staat het sobere karakter van de Grondwet niet in de weg. Mijn fractie had graag gezien dat voornoemde formulering aangevuld was met de pijler menselijke waardigheid, zoals aanbevolen door de staatscommissie. Graag vernemen wij van de minister waarom niet hiervoor gekozen is.

Voorzitter. De staatscommissie adviseerde een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen die niet alleen een declaratoir, maar ook een normatief karakter heeft, een bepaling die inhoudt dat de overheid fundamentele rechten en vrijheden van burgers eerbiedigt en waarborgt. De regering had dit kunnen realiseren door naast de formulering "de Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat" de toevoeging "de overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid" in het wetsvoorstel op te nemen. Waarom heeft de regering niet hiervoor gekozen, zo vraagt mijn fractie. De regering voert met name het argument van het sobere karakter van de Grondwet aan om dit niet te doen. Mijn fractie vindt deze argumentatie niet overtuigend. Kan de minister uitleggen waarom dit sobere karakter in haar ogen zwaarder weegt dan de voordelen van een algemene bepaling die de betekenis van de normativiteit en de rechtskracht voor de burger zou kunnen versterken?

Voorzitter, ik kom tot een afronding. De regering geeft aan dat de algemene bepaling in het voorliggende wetsvoorstel een declaratief, normatief en symbolisch karakter heeft. Het College voor de Rechten van de Mens stelt daarentegen dat het voorstel een enigszins ambitieloze indruk maakt en dat het richtinggevende karakter gering is. Ook de Raad van State geeft aan dat de voorgestelde algemene bepaling vooral verklarend-symbolisch lijkt te zijn en hoogstens een zwakke normatieve betekenis heeft. Graag ontvangt mijn fractie een reactie van de minister op het door de regering beoogde normatieve karakter. Ook horen we graag het oordeel van de minister over de opvattingen van de Raad van State en het College voor de Rechten van de Mens over dit punt.

Mijn fractie wacht de reactie van de minister met belangstelling af.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Sini. Dan is nu het woord aan mevrouw Van Bijsterveld.

Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):

Dank u wel, voorzitter. Mijn fractie voegt zich ook graag bij de felicitaties aan het adres van de heer Engels.

Voorzitter. "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat." Vandaag spreken wij over de toevoeging van dit enkele zinnetje aan onze Grondwet. Het is in beginsel een mooie gedachte om de bescherming van de grondrechten en de democratische rechtsstaat expliciet in de Grondwet te verankeren. De democratische rechtsstaat, inclusief de grondrechten, is immers de hoeksteen van het Nederlandse staatsbestel. De leden van mijn fractie zijn, zoals zij tijdens de schriftelijke behandeling ook al naar voren hebben gebracht, niet principieel tegen een dergelijke verankering. Wel zijn wij van oordeel dat die verankering inhoudelijke betekenis moet hebben. Normen die uiterlijke glans willen uitstralen maar waarachter inhoudelijk weinig schuilgaat, horen niet in onze Grondwet thuis. Het is de taak van de grondwetgever ook te waken voor materiële devaluatie van de Grondwet.

De leden van mijn fractie hebben, net als de Afdeling advisering van de Raad van State, toch zwaarwegende bedenkingen over de normatieve betekenis en de reikwijdte van deze algemene bepaling. Ook naar het oordeel van de leden van mijn fractie worden de status en de functies van de bepaling onvoldoende geëxpliciteerd. Wij hebben de regering daarom meermaals gevraagd om de algemene bepaling nader te duiden. De interpretatieve uitleg die de regering aan de voorgestelde bepaling heeft gegeven, is heel beperkt gebleven. De vraagt dringt zich dan ook op welke waarborg de algemene bepaling überhaupt biedt bij toekomstige wijzigingen van de Grondwet, anders dan de waarborgen die de Grondwet ook op dit moment al biedt. Zou de regering daar nog eens op kunnen ingaan?

Tot op heden hebben de leden van de CDA-fractie in ieder geval geen concrete handvatten uit de algemene bepaling kunnen herleiden die de grondwetgever en de wetgever ter beschikking zouden staan bij door hen te maken afwegingen. Vastgesteld moet worden dat de bescherming van de democratische rechtsstaat, inclusief de grondrechten, op dit moment geenszins afwezig is in de Grondwet. Zij komt immers uitgebreid terug in de daarin opgenomen materiële bepalingen. Het wijzigen van deze bepalingen vereist een behandeling door de grondwetgever in twee lezingen, waarbij uiteindelijk een tweederdemeerderheid in beide Kamers van de Staten-Generaal is vereist om een wijziging door te kunnen voeren. Van de huidige concrete materiële bepalingen in de Grondwet gaat dus al een grote normatieve werking uit. Zij vormen zelf een argumentatiedrempel voor verandering. Of ziet de regering dit anders?

Voor zover de regering met de algemene bepaling heeft beoogd een aanvullende argumentatiedrempel op te werpen, moet worden geconstateerd dat ook voor de algemene bepaling zal gelden dat zij uiteindelijk met een tweederdemeerderheid door de grondwetgever terzijde kan worden geschoven. Ook op dit punt graag een reactie van de regering.

Voorzitter. Daadwerkelijke bescherming van de democratische rechtsstaat, inclusief de grondrechten, is niet gewaarborgd door louter de voorgestelde algemene bepaling in de Grondwet op te nemen. Daadwerkelijke bescherming vereist continue aandacht en een kritische houding van alle betrokken instituties. De leden van de CDA-fractie zijn verheugd dat de regering dit expliciet erkent. Wij moedigen de regering daarom ook aan om met concrete initiatieven te komen die bijdragen aan een brede bewustwording in onze samenleving ten aanzien van onze Grondwet, in de woorden van de regering zelf: de daarin verankerde vrijheden, rechten en plichten die horen bij Nederland, het Nederlanderschap en de democratische rechtsstaat. Hoe ziet de regering dit voor zich?

De leden van mijn fractie zijn, zoals uit mijn bijdrage tot nu toe is gebleken, echter nog steeds niet overtuigd van nut en noodzaak van het onderhavige wetsvoorstel. Het voorstel noemt bovendien de grondrechten in nevenschikking aan de democratische rechtsstaat, terwijl zij er een onderdeel van vormen. Waarom is hiervoor gekozen? Ik vraag dit mede omdat het in onze ogen een gemiste kans is dat de regering niet heeft gekozen voor codificatie van het legaliteitsbeginsel in de Grondwet. Dat had namelijk wel iets wezenlijks aan de Grondwet toegevoegd. Deze algemene bepaling, met de zeer beperkte interpretatieve uitleg die daaraan is gegeven, vinden de leden van de CDA-fractie echter te veel een lege huls. En lege hulzen horen niet thuis in onze Grondwet.

De voorzitter:

Dank u wel, mevrouw Van Bijsterveld. Dan is nu het woord aan de heer Köhler.

De heer Köhler i (SP):

Dank u wel, voorzitter. Het voorstel tot het opnemen van een algemene bepaling in de Grondwet, dat wij vandaag in eerste lezing behandelen, heeft inmiddels een vrij lange voorgeschiedenis. Het komt voort uit het advies van de Staatscommissie Grondwet onder voorzitterschap van mevrouw Thomassen, dat op verzoek van het toenmalige kabinet-Balkenende in 2010 werd uitgebracht. De commissie beantwoordde de vraag of het goed zou zijn de Grondwet van een algemene bepaling te voorzien met een volmondig ja. Zij stelde voor om deze bepaling uit drie zinnen te laten bestaan:

1. Nederland is een democratische rechtsstaat.

2. De overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen.

3. Openbaar gezag wordt alleen uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet.

De commissie betoogt dat hiermee het normatieve karakter van de Grondwet wordt versterkt, wat van belang is voor de burger en voor de overheid.

Vervolgens kwam er een preadvies van het destijds inmiddels aangetreden kabinet-Rutte I, dat het rapport van de staatscommissie nagenoeg helemaal terzijde schoof, met een dat kabinet typerende botheid en een spervuur aan gebrekkige argumenten. In haar vergadering van 7 februari 2012 besprak deze Kamer het rapport en het preadvies. Dat leidde tot de motie-Engels; ere wie ere toekomt. Daarin werd de regering verzocht om voor 1 oktober 2012 — ja, voor 1 oktober 2012 — met een voorstel te komen voor een algemene bepaling in de Grondwet waarin, met in achtneming van het advies van de staatscommissie, wordt uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is, zo mogelijk uitgewerkt dan wel aangevuld met nadere voorschriften.

Als reactie op deze aangenomen motie verscheen in juli 2016 het voorstel van het kabinet-Rutte II om de Grondwet te wijzigen door een algemene bepaling toe te voegen met als tekst: "De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten." Het is een slap aftreksel van het voorstel van de staatscommissie. Het is bedoeld als bondig, maar eigenlijk niet veel meer dan een samenvattende inhoudsopgave. Vorig jaar behandelde de nieuw gekozen Tweede Kamer deze tekst, zodat we waarschijnlijk nog vier jaar moeten wachten op een eventuele tweede lezing.

Het lid Koopmans van de VVD-fractie diende bij zijn maidenspeech een amendement in om de woorden "de democratie" en "de rechtsstaat" samen te voegen door te spreken van "de democratische rechtsstaat". Omdat dit amendement werd aangenomen, ligt er nu een voorstel met als tekst: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat." De SP-fractie vindt het positief dat het begrip "democratische rechtsstaat" uiteindelijk wordt opgenomen in de Grondwet, in de lijn van de staatscommissie-Thomassen en de motie-Engels. Maar verder is de nu voorgestelde tekst weinig duidelijk. Waarom wordt er naast de democratische rechtsstaat één kenmerk ervan vermeld, namelijk de grondrechten? Ik kan het de minister moeilijk vragen, want zij noch haar voorganger heeft deze formulering verzonnen.

Waar de staatscommissie voorstelde dat de overheid de grondrechten waarborgt, als een normatieve tekst, wordt nu gesteld dat de Grondwet de grondrechten waarborgt. Maar daar vallen nog wel wat kanttekeningen bij te plaatsen. In de eerste plaats natuurlijk dat de Grondwet te weinig waarborgen biedt zolang de rechter formele wetten niet aan de Grondwet mag toetsen. Het wetsvoorstel van mevrouw Halsema wil ik nu niet ter sprake brengen, want daarover is vorige week in deze Kamer al een en ander gewisseld. Meer toegespitst vraag ik de minister: vindt u, net als de staatscommissie-Thomassen, dat de grondrechten beter door de Grondwet gewaarborgd zouden worden als het verbod voor rechters om wetten aan de Grondwet te toetsen, wordt geschrapt, in ieder geval waar het de grondrechten betreft? In de praktijk worden onze grondrechten nu vooral gewaarborgd doordat Nederland partij is in internationale mensenrechtenverdragen, zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het EVRM, dat rechtstreekse werking heeft. Burgers kunnen zich er dus bij de rechter op beroepen.

Een tweede kanttekening is dat onze Grondwet ook na toevoeging van het recht op een eerlijk proces en op toegang tot de rechter, waar we zojuist toe hebben besloten, niet alle belangrijkste grondrechten bevat. In het rapport van de commissie-Thomassen worden er drie genoemd die aan de Grondwet toegevoegd zouden kunnen worden: het recht op leven, het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling en het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Ik vraag de minister wat zij daarvan vindt.

Met het vorige week gegeven antwoord dat de commissie hier ook verdeeld over was, neem ik geen genoegen. Het deel van de commissie-Thomassen dat van mening was dat het opnemen van deze grondrechten in de Grondwet op dat moment niet nodig was, stelde dat vooralsnog volstaan kon worden met de passage in de door de commissie voorgestelde algemene bepaling dat de overheid de menselijke waardigheid waarborgt. Nu deze woorden ontbreken in de algemene bepaling die voorligt, vervalt hun argument.

Voorzitter. Tot slot nog enkele woorden over het legaliteitsvereiste, punt 3 uit de algemene bepaling zoals die is voorgesteld door de commissie-Thomassen: "Openbaar gezag wordt alleen uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet." In het voorliggende voorstel tot wijziging van de Grondwet komt dit punt helemaal niet voor, terwijl dit wezenskenmerk van de rechtsstaat ook elders in de Grondwet niet duidelijk voorkomt. De leden van de CDA-fractie hebben hier in het schriftelijk overleg terecht op gewezen. De stelling van de minister in de nadere memorie van antwoord dat er tal van bepalingen in de Grondwet zijn waaruit dit beginsel kan worden afgeleid, doet hier niets aan af. Vandaar mijn laatste vraag aan de minister: zou het toch niet goed zijn om het legaliteitsbeginsel expliciet in de Grondwet op te nemen?

Voorzitter. Ik zie uit naar de reactie van de minister.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Köhler. Dan is nu het woord aan mevrouw Duthler.

Mevrouw Duthler i (VVD):

Dank u wel, voorzitter. Mijn tijd staat nog op nul. Ik vind dat niet erg, maar ... Ja, dank u wel.

Vorige week behandelden wij een wetsvoorstel dat de aanpassing van de Grondwet betrof naar aanleiding van de in dit huis met algemene stemmen aangenomen motie-Lokin-Sassen. Vandaag staat weer een wetsvoorstel op de agenda dat aanpassing beoogt van de Grondwet. Dit keer betreft het de uitvoering van de op 14 februari 2012 aangenomen motie-Engels. Ook de heer Engels feliciteer ik van harte met het feit dat het wetsvoorstel in eerste lezing door de Tweede Kamer is aangenomen en nu voor plenaire behandeling voorligt.

Er wordt in de Grondwet een algemene bepaling ingevoegd die geen nummer krijgt en die als volgt luidt: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat." Tot zover niets nieuws onder de zon. Nieuw is dat met deze bepaling expliciet tot uitdrukking wordt gebracht en wordt vastgelegd dat de Grondwet en de democratische rechtsstaat kernbeginselen zijn van onze Nederlandse constitutie. Was dat nodig, is dan de eerste gedachte. In de memorie van toelichting wordt genoemd dat de voorgestelde algemene bepaling de waarborgfunctie van de Grondwet tot uitdrukking brengt en daarmee het belang van deze functie voor de democratie.

Met het vastleggen hiervan krijgt de waarborgfunctie ook normatieve kracht, aldus de memorie van toelichting. Mijn fractie heeft daar een aantal vragen over. Allereerst is opvallend dat de voorliggende bepaling geen nummer krijgt. Welke betekenis moet hieraan worden gehecht? Verwordt de voorgestelde bepaling daarmee niet tot een louter symbolische bepaling? Daar hoeft overigens op zichzelf niets mis mee te zijn. Wanneer en door wie kan er een beroep op deze bepaling worden gedaan? Is het niet vooral de wetgever die met deze bepaling bij de les wordt gehouden? Of kunnen rechters wetten straks ook toetsen aan deze algemene bepaling, mocht het verbod op constitutionele toetsing onverhoopt ooit worden afgeschaft?

Daarnaast vraagt mijn fractie zich af hoe de regering de waarborgende functie van deze bepaling ziet. De regering heeft in de memorie van antwoord geschreven dat de algemene bepaling de bewijslast verzwaart voor intrekking of wijzigingen van bepalingen in de Grondwet, maar ook voor codificatie van nieuwe onderwerpen. De regering acht een dergelijke werking niet aanwezig bij het achterwege laten van codificatie. Wat bedoelt de regering met deze werking van het verzwaren van de bewijslast? Doelt de regering op de bewijslast voor de noodzaak om een bepaling in te trekken, te verzwaren of te wijzigen of bedoelt de regering dat de onderbouwing nog beter moet? En in vergelijking met wat? Moet de onderbouwing niet altijd goed zijn, ook zonder zo'n bepaling? En is het niet aan de Tweede en de Eerste Kamer om te bepalen of de onderbouwing beter moet? Dat kan toch niet afhangen van een algemene bepaling?

Welke waarborg biedt deze bepaling bij toekomstige wijzingen van de Grondwet, anders dan de waarborgen die de Grondwet op dit moment ook al biedt? Een dergelijke vraag heeft de CDA-fractie in het nader voorlopig verslag ook al gesteld, maar daar kwam nog geen duidelijke reactie op. De regering antwoordde dat de bepaling een belangrijk signaal afgeeft en dat dit signaal de grondwetgever aan verplichtingen bindt die voortvloeien uit de algemene bepaling. Wil de regering daar nog eens op reflecteren aan de hand van een concreet voorbeeld, zodat het antwoord wat meer body krijgt en wat meer gaat zeggen?

Meneer de voorzitter. Mijn fractie is op zoek naar de echte reden, de echte aanleiding, om de voorgestelde bepaling in te voeren. In een van de voorstudies die is verricht ten behoeve van de staatscommissie herziening Grondwet werd onder meer genoemd dat in de debatten over herzieningen van de Grondwet sinds 1814 eigenlijk nooit serieus is overwogen om een preambule in de Grondwet op te nemen. Dat zou namelijk niet passen bij het sobere karakter van de Nederlandse Grondwet. Daarnaast werd in diezelfde studie geconstateerd dat van de toen nog 27 lidstaten van de EU er 13 een preambule hebben opgenomen in hun grondwet. Opmerkelijk is dat dat nagenoeg allemaal landen zijn met een recent dictatoriaal verleden. Belangrijke motieven voor het opnemen van een preambule in de grondwet voor die landen was het afrekenen met het verleden en het markeren van een nieuw begin volgens nieuwe regels en nieuwe beginselen. Een dergelijk motief gaat voor Nederland gelukkig niet op.

Mijnheer de voorzitter, ik rond af. Zoals u merkt, hebben de leden van de VVD-fractie vooral vragen over de toegevoegde waarde van de voorgestelde algemene bepaling. Past die wel bij het sobere karakter van de Nederlandse Grondwet en waarom is die nodig? Zij vragen zich af of de voorgestelde algemene bepaling niet vooral een symbolisch karakter heeft, waar overigens op zichzelf niets mis mee hoeft te zijn. Herhaaldelijk is in dit huis genoemd dat de rechtsstaat geen vanzelfsprekendheid is en dat die onderhoud behoeft. Niet voor niets houden wij regelmatig een debat over de staat van de rechtsstaat. Desalniettemin hebben de leden van mijn fractie behoefte aan een gemotiveerd antwoord op de zojuist gestelde vragen. Zij zien daar met belangstelling naar uit.

De voorzitter:

Dank u wel, mevrouw Duthler. Dan is nu het woord aan de heer Schalk.

De heer Schalk i (SGP):

Dank u wel, voorzitter. Ook van mijn kant natuurlijk felicitaties aan de heer Engels, hoewel nog onduidelijk is of hij deze uitwerking van zijn motie van destijds beoogde.

Voorzitter. Ik ben blij dat de commissie Binnenlandse Zaken onder de bezielende leiding van de heer Engels heeft besloten dat er twee afzonderlijke debatten nodig waren over toevoegingen aan de Grondwet. Vorige week spraken we over het recht op een eerlijk proces. In dat debat heb ik aangegeven hoe de SGP aankijkt tegen wijzigingen van de Grondwet. Ik zei toen: "Er iets uithalen zou alleen moeten gebeuren als dat weloverwogen is en als duidelijk is wat de gevolgen zijn. Iets erin stoppen moet zorgvuldig en alleen als het echt nodig is."

Ook de minister gaf een paar belangwekkende argumenten voor wijziging in de Grondwet. Ze noemde een dringende maatschappelijke behoefte en meerwaarde, maar ook voldoende constitutionele rijpheid.

Voorzitter. In dat licht was mijn fractie positief over het toevoegen van het recht op een eerlijk proces, omdat het ging om een toevoeging die concreet en toepasbaar was: recht en gerechtigheid doen, privaat en publiek. Vandaag spreken we alweer over een toevoeging, maar nu niet over een concreet recht, maar over een algemene bepaling waarvan mijn fractie zich in gemoede afvraagt wat die toevoegt, namelijk de algemene bepaling dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtstaat waarborgt.

Ik haal beide elementen even uit elkaar. Allereerst, de Grondwet waarborgt de grondrechten. Waarom moet dat in de Grondwet gezet worden, zo vraag ik aan de minister. Een grondwet veronderstelt toch al dat er regels en grondrechten zijn? Waarom zou je dat nog moeten benoemen? In een wet staan ook plichten. Zou je dan ook niet moeten zeggen dat de Grondwet de plichten waarborgt? Als er een algemene bepaling in de Grondwet zou moeten komen, moet je dan bijvoorbeeld ook in het Burgerlijk Wetboek een algemene bepaling zetten zoals "het Burgerlijk Wetboek waarborgt de burgerrechten"?

Kortom, de eerste frase lijkt me een typische dooddoener. We moeten het onze Grondwet niet aandoen er iets in te stoppen wat er niet in hoort, niets toevoegt en vooral verwarrend werkt. Graag een reactie van de minister.

Vervolgens zou de Grondwet de democratische rechtstaat waarborgen. Laat ik beginnen te zeggen dat het een groot goed is dat we in een rechtsstaat leven. Er zijn voorbeelden te over van landen waar de rechtsstaat ver te zoeken is, met alle gevolgen van dien, met name voor religieuze minderheden bijvoorbeeld. In een rechtsstaat regeert het recht over de overheid, over de wetgever en over het wetgevingsproces. In veel rechtsstaten wordt de volksvertegenwoordiging, tevens medewetgever, samengesteld als gevolg van vrije verkiezingen. En de rechtsstaat heeft een onafhankelijke rechter. Al deze belangrijke zaken, democratische rechten, worden al in de Grondwet geregeld.

In dit wetsvoorstel wordt in feite, in tegenstelling tot het recht op een eerlijk proces, een abstract concept geïntroduceerd waarover veel onduidelijkheid bestaat. Er zijn immers verschillende legitieme uitwerkingen van het concept democratische rechtsstaat mogelijk. Hoe dan ook, de algemene bepaling geeft aan dat de Grondwet de democratische rechtsstaat moet waarborgen. Kan de minister mij uitleggen hoe dat in de praktijk uitwerkt en wat dit voor toegevoegde waarde heeft, anders dan dat er een enorme discussie zou kunnen ontstaan over wat bedoeld wordt?

Laat ik een concreet voorbeeld noemen. In het donordebat van vorige week is het grondrecht van de onaantastbaarheid van het lichaam "uitgekleed". Had dat bijvoorbeeld op basis van deze algemene bepaling voorkomen kunnen worden?

Daar komt nog iets bij. Hoe kan de Grondwet iets waarborgen? Ik kan me nog voorstellen dat je zou stellen dat de Grondwet de grondrechten bevat of dat de Grondwet de democratische rechtsstaat regelt. Maar wetten, dus ook grondwetten, waarborgen niets; ze regelen, ze geven rechten en ze benoemen plichten. Waarborging, handhaving en nakoming van die wetten en verplichtingen, dat is eigenlijk een volgende stap. Hoe kijkt de minister hiertegen aan? Klopt de terminologie wel?

Het kabinet focust op meerwaarde en constitutionele rijpheid. Vorige week stelde ik de vraag aan de minister wanneer er sprake is van constitutionele rijpheid. De minister vond dat een lastige vraag. Ze tastte naar een antwoord en sprak van: "een maatschappelijk debat dat zich langzaam maar zeker vertaalt in een wens of initiatief voor zo'n grondwetswijziging." De minister noemde het dus een lastig vraagstuk en ze verwees naar ons gezamenlijk beoordelingsvermogen om het zeker te weten.

Voorzitter. Het minste wat ik dan zou verwachten is een stevige en doordachte tekst. Welnu, de tekst die door het kabinet is bedacht werd onmiddellijk onderuitgehaald en ingewisseld voor wat er nu voorligt. Vindt de minister dit dan wel voldoen aan het criterium van constitutionele rijpheid?

Voorzitter. In deze algemene bepaling staan dus twee elementen: de grondrechten en de democratische rechtsstaat. Mijn voorganger, de heer Holdijk, benadrukte dat de hoofdkenmerken van onze rechtsstaat, zoals de constitutionele monarchie en de parlementaire democratie, al uit een gecombineerd aantal grondwettelijke bepalingen worden afgeleid. Bovendien waarschuwde hij nadrukkelijk voor een algemene bepaling als een soort eersterangsbepaling, die aan de overige tweederangsbepalingen voorafgaat. En ook als je het niet wilt zien als een eersterangsbepaling, dan blijft het toch een interpretatiekader voor de rest van de Grondwet.

Neem de al genoemde constitutionele monarchie, die toch ook een wezenskenmerk is van onze rechtsstaat. Waarom zou in de algemene bepaling niet gerefereerd moeten worden aan de constitutionele monarchie? Is die niet van waarde? Of is die van een lagere orde? Sterker nog ...

De heer Engels i (D66):

Ik ben heel erg geïntrigeerd door de opmerking van mijn goede collega waarin hij het doet voorkomen alsof de constitutionele monarchie een element van de rechtstaat zou zijn. De constitutionele monarchie is inderdaad af te leiden uit de Grondwet vanwege het erfelijk koningschap. Als zodanig komt die term ook al niet voor. Het bevreemdt mij heel erg dat dit wordt gezien als een onderdeel van de rechtsstaat. Er zijn heel veel gedifferentieerde theorieën over wat tot de kern van de rechtsstaat behoort. Ik ken er niet een, althans niet in de geldende literatuur, waarin dit element is opgenomen als een element van de rechtsstaat. Ik ben dus heel benieuwd wat de bron daarvan is.

De heer Schalk (SGP):

Dank u wel voor die vraag. Ik zou me inderdaad verkeerd hebben uitgedrukt als ik zou hebben gezegd dat dit per se onderdeel van een rechtsstaat is. Dat hoeft namelijk helemaal niet, maar de constitutionele monarchie is voor onze Nederlandse rechtsstaat wel van belang. Je zou kunnen zeggen: waarom zou je dat belang ook niet definiëren als je al een algemene bepaling zou gaan toevoegen? Wat mij betreft zou in die algemene bepaling niet alleen moeten worden opgenomen dat de Grondwet grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt — ik kom daar zo meteen nog op — omdat ik juist voorstander zou zijn van een veel bredere inleiding op de Grondwet, namelijk een preambule. Daar zou de constitutionele monarchie heel goed in staan.

De heer Engels (D66):

Dat kan ik mij voorstellen, maar als u in een preambule of algemene bepaling ook iets zou willen opnemen over de staatsvorm of regeringsvorm van Nederland, dan is het volgens het algemeen geldende staatsrecht zo dat wij niet een constitutionele monarchie hebben, maar een constitutionele monarchie met een parlementair stelsel.

De heer Schalk (SGP):

Zeker. Ja. Eens.

De heer Engels (D66):

Is dat voor u een acceptabele formulering?

De heer Schalk (SGP):

In feite bewijst deze vraag hoeveel elementen er zouden moeten worden toegevoegd op het moment dat je duidingen gaat geven aan hoe onze Grondwet in elkaar zou moeten steken en welke dingen er wel of niet in en bij benoemd zouden kunnen worden.

De heer Engels (D66):

Nee, dat is alleen een complicatie als je meer ambitie hebt om iets in een algemene bepaling te stoppen wat van een heel andere orde is dan wat de grenzen van dit debat zijn. Maar als u dat wilt — ik ben daar niet voor — en iets wilt zeggen over de staatsvorm of regeringsvorm, zou ik zeggen dat we wel moeten aansluiten bij de bestaande constitutioneelrechtelijke normen. Overigens denk ik niet dat dat nodig is, want dan hebben we het over een heel ander kenmerk dan wat deze algemene bepaling beoogt.

De heer Schalk (SGP):

Ik hoor wat de heer Engels daarover aangeeft. Ik probeer aan te geven dat er wat mij betreft nu een heel korte formulering wordt genomen waaraan je een heleboel andere dingen zou kunnen toevoegen. In mijn tekst kom ik zo nog bij een paar andere onderdelen waarvan je zou kunnen zeggen dat die niet in een algemene bepaling terecht moeten komen. Dat is juist wat ik ook beoog te zeggen: volgens mij zou je beter naar een preambule kunnen kijken en daar een aantal van deze elementen in op kunnen nemen.

Mijn laatste vraag was waarom in de algemene bepaling niet gerefereerd wordt aan de constitutionele monarchie. We hebben er net een gesprek over gehad of dat wel of niet zou moeten. Sterker nog: kan je straks met een beroep op de democratische rechtsstaat een inbreuk maken op de grondwettelijke bepalingen over de monarchie?

Voorzitter. Vanaf het prille begin van deze discussie heeft de fractie van de SGP zich een voorstander getoond van een preambule. Dat zou veel meer recht doen aan de intenties om duidelijk te maken wat de Grondwet is en hoe deze functioneert in onze rechtsstaat. Bovendien zouden in een preambule kernbegrippen kunnen worden opgenomen, zoals "menselijke waardigheid", "recht op leven", "machtenscheiding" en "onafhankelijkheid van de rechterlijke macht". Gelukkig is dit nog maar een eerste lezing. Er is nog veel om over na te denken en te discussiëren. Ik zie dan ook uit naar de reactie van de minister.

Dank u wel.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Schalk. Dan is nu het woord aan mevrouw Bikker.

Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):

Dank u wel, voorzitter. Het pronkstuk van Nederland is sinds afgelopen januari het Plakkaat van Verlatinghe, de onafhankelijkheidsverklaring van de Nederlanden. Het is een van de vormende documenten van onze natie en wijst de toenmalige heerser van het volk zijn plek. In mijn beste oud-Nederlands lees ik voor wat er staat: "(...) dat een Prince van den lande van Godt gestelt is hooft over zijne ondersaten, om deselve te bewaren ende beschermen van alle ongelijk, overlast ende ghewelt gelijck een herder tot bewaernisse van zijne schapen." Het vervolgt ermee dat de onderdanen niet geschapen zijn voor de prins of om onder tirannie te leven. Ik had ook de Unie van Utrecht kunnen noemen, waarin de vrijheid van geweten erkend werd.

Duidelijk mag zijn dat belangrijke elementen van de democratische rechtsstaat zoals we deze nu kennen in ons land, de eeuwen door tot ontwikkeling zijn gekomen. Het zijn deze en andere bepalende momenten in de geschiedenis van Nederland die mijn partij in gedachten heeft bij het bepleiten van een preambule bij deze Grondwet, zodat onze sobere Grondwet een introductie heeft die hem wat meer glans geeft dan op dit moment het geval is, zodat de strijd die nodig was voor onze vrijheden meer bekend wordt — we zien dat alle vrijheden en grondbeginselen van de rechtsstaat lang niet altijd vanzelfsprekend waren — en zodat we beseffen dat de Grondwet alleen van waarde is als we ook zelf opletten hoe we omgaan met onze vrijheden, onze democratie en onze rechtsstaat.

De regering heeft de sprong om dat spoor van een preambule nog verder te verkennen tot nu toe niet aangedurfd. Ze durfde helemaal niets, zelfs niet toen de Staatscommissie Grondwet met haar advies tot een algemene bepaling kwam. Het is onder de steeds herhaalde aanmoediging van collega Engels, waarvoor waardering, gesteund door verschillende fracties, ook de mijne, en dit huis dat we vandaag toch een stapje kunnen zetten. Ik dank collega Engels voor die inspanningen. Onze Grondwet brengt zeer impliciet en dan ook nog onvolledig tot uitdrukking dat Nederland een democratische rechtsstaat is. De Staatscommissie Grondwet liet daar in 2010 geen onduidelijkheid over bestaan en stelde een algemene bepaling voor. Het wetsvoorstel dat we vandaag bespreken stelt echter een veel magerder algemene bepaling voor dan het tekstvoorstel van de staatscommissie, dat zelfs op de voorkant van het rapport van de commissie staat. Ik zou de minister toch nog eens willen vragen om beknopt te benoemen wat de winst is van deze magere variant ten opzichte van het voorstel van de staatscommissie. Ik heb in alle stukken de overtuiging gezien dat de Nederlandse Grondwet een sobere grondwet is. Maar "sober", dat is: geen overbodige franje, geen bombastische zinnen en geen overladen retoriek. Maar dat kan toch ook niet van het voorstel van de staatscommissie gezegd worden? Nu wekt de regering vooral de indruk dat zij zo minimaal mogelijk wilde aanpassen. Kan de minister die indruk bij mijn fractie wegnemen? Ik nodig haar daar graag toe uit.

De winst van de voorgestelde bepaling is in elk geval dat ze de belangrijkste juridische en staatkundige uitgangspunten van ons land tot uitdrukking brengt. Nederland is een democratische rechtsstaat. De Grondwet waarborgt dat, evenals dat de Grondwet de grondrechten waarborgt. Maar preciezer: wat houdt dat waarborgen in? De minister heeft duidelijk aangegeven dat de normadressaat eerst en vooral de grondwetgever en de wetgever in formele zin zijn. Dat betekent dat de Staten-Generaal en de regering deze woorden hebben waar te maken. Er is vervolgens geen constitutionele toetsing, die als corrigerende tegenmacht functioneert.

Ik heb met waardering, maar ook met zorg een bijdrage van oud-minister Hirsch Ballin gelezen, die nog eens de vinger legde bij een debat dat niet zo lang geleden gevoerd werd in dit huis over de samenwerkingsschool. Er was vanuit dit huis nogmaals advies gevraagd aan de Raad van State. Deze was helder in het oordeel dat het voorgestelde niet binnen de huidige uitleg van artikel 23 Grondwet paste, maar een meerderheid van de Kamer oordeelde anders door voor het eerst een teleologische uitleg bij artikel 23 Grondwet te accepteren. Ik wil dat debat hier niet overdoen, maar heb wel de zorg of de wetgever in formele zin altijd deze waarborg is die de Grondwet nu denkt te zetten. Als er politieke winst te behalen valt, lukt het dan om die rol waar te maken? Welke veiligheidskleppen zijn er dan? Hoe ziet de minister dit? Vindt zij nog andere veiligheidskleppen nodig? Ik ben heel benieuwd naar haar visie op dit punt.

Met dit wetsvoorstel wordt alsnog werk gemaakt van een belangrijke aanbeveling van de Staatscommissie Grondwet. Een van de belangrijke redenen van de oprichting van die commissie was de toegankelijkheid en bestendigheid van de Grondwet. Heeft de minister, die immers nog aan het begin van de regeerperiode staat, op dit punt meer ambities? Mijn fractie moedigt haar daar graag toe aan. Onze grondrechten en onze staatsinrichting zijn geen rustig bezit, maar hebben onderhoud en bekendheid nodig. Wat betreft het onderhoud laten de ontwikkelingen in andere landen zien hoe belangrijk het is dat de essentialia van het staatsbestel zo zijn vastgelegd dat ze in tijden van omwentelingen niet eenvoudig veranderen. In die zin is het wat wonderlijk dat een algemene bepaling geen verzwaarde wijzigingsprocedure kent vergeleken met andere grondwetsbepalingen. Hoe ziet de minister dat? Ik heb met instemming gezien dat het kabinet-Rutte III investeert in een weerbare democratische rechtsstaat en daartoe ook beziet hoe antirechtsstatelijke krachten beter beteugeld kunnen worden. Dat vraagt wel om een heel precieze pen als je daar een wetsvoorstel over maakt. Wanneer denkt de minister met concrete voorstellen op dit punt te komen?

Voorzitter, ik rond af. De fractie van de ChristenUnie ziet in het toevoegen van deze algemene bepaling een klein, maar waardevol stapje. Het brengt tot uitdrukking dat de Grondwet het fundament is van onze staatsinrichting door het waarborgen van de democratische rechtsstaat en de grondrechten. Ik benoemde al dat in Nederland de bevochten vrijheden van betekenis zijn geweest bij het ontstaan en de inrichting van ons staatsbestel. Die geschiedenis levend houden geeft onze Grondwet een diepere fundering. De democratische rechtsstaat staat niet op zich en is geen juridische werkelijkheid, maar wortelt veel dieper. Ik nodig daarom de minister uit om juist die geschiedenis levend en toegankelijk te houden, want de Grondwet is niet af. Hij leeft en verdient telkens weer onze aandacht. U heeft geproefd, voorzitter, dat de ChristenUnie graag mee blijft denken over hoe we onze Grondwet tot een levend document en een kostbaar bezit in ons land laten zijn. Juist daarom zie ik uit naar de antwoorden van de minister.

De voorzitter:

Dank u wel, mevrouw Bikker.

Wenst een van de andere leden in eerste termijn nog het woord? Mij blijkt dat dit niet het geval is.

De beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

Ik schors de vergadering tot 15.15 uur in afwachting van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

De vergadering wordt van 14.52 uur tot 15.15 uur geschorst.

Aan de orde is de behandeling van:

het Voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI) voor het jaar 2018 (34775-VI).

De voorzitter:

Aan de orde is de behandeling van het wetsvoorstel 34775-VI over de vaststelling van de begrotingsstaten van het ministerie van Justitie en Veiligheid voor het jaar 2018. Ik heet de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van harte welkom in de Eerste Kamer.

De beraadslaging wordt geopend.

De voorzitter:

Ik geef het woord aan de heer Van Hattem.

De heer Van Hattem i (PVV):

Dank u wel, voorzitter. De PVV streeft naar zeggenschap en controle over onze eigen Nederlandse grenzen. Het kabinet-Rutte III daarentegen zegt in zijn regeerakkoord te streven naar een "volwaardig Europees asielbeleid". Dat is een cruciaal verschil. Het kabinet wil Brusselse eurocraten laten bepalen wie wij tot ons land moeten toelaten, omdat we zogezegd alleen gezamenlijk het grote vraagstuk van migratie aankunnen. Door het aan de EU over te laten, zal ons land echter alleen maar meer massa-immigratie moeten aannemen, met een Europese migratieagenda die de toestroom niet zal stoppen, maar enkel zal reguleren en faciliteren. Oftewel: de EU wil structureel asielmigranten toelaten, ophalen en herverdelen, waarbij Nederland vooraan staat om te ontvangen.

Voorzitter. Enkele citaten. "Eén asielbeleid blijft onhaalbaar in Europa." "Deze top dreigt te verzanden in mooie woorden zonder concrete maatregelen." "Tekenend voor de onderlinge verschillen is het aantal asielzoekers dat de lidstaten te verwerken krijgen." "Nederland gaat al jaren gebukt onder onevenredig zware lasten." "Landen met heel weinig asielzoekers hebben geen belang bij samenwerking. Dit betekent namelijk onherroepelijk dat ze meer asielzoekers binnen zullen krijgen." "Italië met zijn lange buitengrenzen laat binnenkomende vluchtelingen zonder al te veel hinder doortrekken naar het noorden. Daar zijn in het kader van de Dublinakkoorden wel afspraken over gemaakt, maar die werken in de praktijk slecht." Deze citaten zouden letterlijk uit de kranten van de afgelopen twee jaar kunnen komen, maar ze komen uit een artikel in De Telegraaf van 14 oktober 1999 over een EU-top in het Finse Tampere. Bijna twintig jaar later heeft de bejubelde EU-samenwerking nog geen enkel resultaat bereikt als het gaat om het effectief aanpakken van de asielinstroom. Integendeel, door de open grenzen heeft de asielinvasie een nog grotere vlucht kunnen nemen. Ondanks twintig jaar doormodderen droomt dit kabinet nog steeds over een "volwaardig Europees asielbeleid".

In de beantwoording van 12 januari jongstleden van onze vragen over de JBZ-Raad van 6 en 7 juli 2017 gaf deze staatssecretaris aan dat onder het Estse EU-voorzitterschap is gesproken over de inbedding van het concept van "effectieve solidariteit", maar dat op dit onderwerp wat het kabinet betreft minder voortgang is geboekt dan werd gehoopt. Maar hij zei ook dat de leidersagenda van de voorzitter van de Europese Raad wel een punt op de horizon heeft gezet door te streven naar consensus, uiterlijk in juni 2018. Kortom, dezelfde loze EU-dromen als in de afgelopen twintig jaar.

De vraag aan de staatssecretaris is wanneer dit kabinet gaat inzien dat dit geen droom is, maar een nachtmerrie. Waarom toch stug vast blijven houden aan deze al jarenlang falende aanpak op EU-niveau? Welke concrete verwachtingen koestert de staatssecretaris in het kader van de uitvoerbaarheid, een aspect waar de Eerste Kamer specifiek op toetst, behalve de afspraken over hervestiging waar Nederland zich mee laat opzadelen? Bovendien horen we van de staatssecretaris graag een antwoord op onze vraag die hij in de beantwoording van voornoemde schriftelijke vragen onbeantwoord heeft gelaten. Kunt u aangeven hoeveel effectieve solidariteit de Nederlandse regering heeft met haar eigen bevolking, die de last en rekening van deze massa-immigratie gepresenteerd krijgt? Veel Oost-Europese landen, zoals Hongarije, zijn inmiddels wel wakker geworden en beseffen dat voor het tegengaan van de asielinvasie, en daarmee het behouden van de eigen cultuur en vrijheid, het bewaken en beheren van de eigen grenzen noodzakelijk is. Wat de PVV betreft hoeft het niet nog twintig jaar te duren voordat we dit voorbeeld volgen, en sluiten we nu al onze grenzen voor de massa-immigratie.

Voorzitter. Dan de Dublinoverdrachten aan Griekenland. De staatssecretaris gaf op 30 oktober jongstleden in zijn beantwoording van onze schriftelijke vragen over de JBZ-Raad van 27 en 28 maart 2017 aan dat Nederland nog geen personen overdraagt aan Griekenland. Kan de staatssecretaris aangeven of inmiddels duidelijker is wanneer deze Dublinoverdrachten worden hervat? Tevens gaf de staatssecretaris hierbij aan dat de IND per zaak zal beoordelen of de vreemdeling "kwetsbaar" is. De Europese Commissie heeft geen definitie gegeven van "kwetsbare personen", maar zij worden vooralsnog wel uitgezonderd van overdracht. Is hiervoor inmiddels al een beoordelingskader bekend? En zo ja, is dat dan weer een ander beoordelingskader dan de criteria van de UNHCR voor "meest kwetsbare personen", waarnaar de staatssecretaris verwijst in zijn beantwoording van 22 januari jongstleden van onze vragen over de uitvoering van de Europese migratieagenda? Kan de staatssecretaris duidelijk maken of ook zogenaamd kwetsbare vreemdelingen uiteindelijk wel zullen worden overgedragen volgens de Dublinverordening? Graag een reactie.

In de beantwoording van vragen over deze begroting vanuit de Tweede Kamer spreekt het kabinet over het actieprogramma van het Comprehensive Refugee Response Framework, CRRF, van de Verenigde Naties, met daarin een zogenaamd nieuw raamwerk voor de wijze van omgang met opvang en integratie van vluchtelingen. Kan de staatssecretaris aangeven wat de insteek van het kabinet is ten aanzien van dit actieprogramma? In hoeverre wil het kabinet zich hier schikken? En welke effecten kan dit hebben op het Nederlandse beleid? Daarnaast spreekt het kabinet ten aanzien van de Europese migratieagenda over het "beheersbaar houden" van migratiestromen. Kan de staatssecretaris nader kwantificeren wanneer deze migratiestroom concreet beheersbaar is? Graag een reactie.

Voorzitter. Dit kabinet loopt met de EU mee in de pas om gereguleerde migratie te faciliteren. In de praktijk betekent dit ook het structureel faciliteren van de asielinvasie met het permanent in stand houden van opvangcapaciteit. Volgens berichten in de media zouden in de huisvestingsplannen van de IND uiterlijk in 2022 drie grote asielcentra overblijven, in Gilze, Budel en Ter Apel. Het gaat om zogenaamde gezamenlijke vreemdelingenlocaties of GVL. Kan de staatssecretaris deze berichtgeving nader duiden en daarbij aangeven hoe deze plannen zich verhouden tot het kabinetsvoornemen om asielzoekers met grote kans op een asielstatus op te vangen op kleinere locaties in de buurt van de gemeente waar zij uiteindelijk gehuisvest zullen worden? Komen er wat dit kabinet betreft zowel investeringen in grote asielcentra als in vele kleinere opvanglocaties? Hoe gaat bovendien vooraf bepaald worden in welke gemeente een asielzoeker zal worden gehuisvest? Graag een reactie.

Op de locatie te Gilze zou sprake zijn van een investering van 40 miljoen euro voor een verbouwing om uiteindelijk 1.200 asielzoekers te kunnen huisvesten. Voor de locatie in Budel heeft deze staatssecretaris een bestuursovereenkomst met de gemeente Cranendonck gesloten voor de vestiging van maximaal 1.500 asielzoekers in de komende 15 jaar. Betekenen deze afspraken en investeringen dat de massa-immigratie niet zal worden teruggedrongen, maar enkel verder structureel wordt gefaciliteerd?

In de bestuursovereenkomst van de locatie in Budel is het volgende opgenomen ten aanzien van werkgelegenheid: "Het COA bevordert dat de diensten en producten die nodig zijn voor de uitvoering van de werkzaamheden die onder haar zorg vallen zo veel mogelijk vanuit de gemeente en de regio worden ingekocht, voor zover de aanbestedingsregels dit toestaan en voor zover al niet gecontracteerd door het COA of in dienst van het COA. Het COA zal zich inspannen om 20% van het uit te besteden werk af te nemen van lokale en regionale ondernemers." Kan de staatssecretaris aangeven hoe dit voornemen zich verhoudt tot de beantwoording van 6 november jongstleden van onze schriftelijke vragen bij de wijziging van de begrotingsstaten van J en V inzake inkoop door het COA van luxeproducten, zoals wasmachines van Miele en vlees van de keurslager, voor asielzoekerscentra? De staatssecretaris gaf daarbij aan dat inkoop bij het COA verloopt via Europese aanbestedingstrajecten en dat er met betrekking tot de wasmachines en vleeswaren mantelcontracten zijn met partijen die via een EU-aanbestedingstraject gegund zijn. Worden de inwoners en ondernemers van Cranendonck, gelet op deze bestaande afspraken en Europese aanbesteding, niet blij gemaakt met een dode mus? Is de staatssecretaris bovendien sowieso bereid om te stoppen met de inkoop van deze luxeproducten voor asielcentra, producten die voor veel gewone Nederlanders onbetaalbaar zijn? Graag een reactie.

De staatssecretaris is op 8 februari op de locatie in Budel geweest om de bestuursovereenkomst te tekenen met het gemeentebestuur. Vanuit de lokale gemeenschap hebben mij signalen bereikt dat omwonenden van het azc onvoldoende geïnformeerd worden. De nieuwe bestuursovereenkomst, met een uitbreiding naar maximaal 1.500 personen gedurende vijftien jaar, is niet actief naar hen gecommuniceerd. Er is geen informatieavond georganiseerd en aan de omwonenden wordt niet duidelijk gemaakt hoeveel personen op dit moment in het azc verblijven. Ondertussen ervaren zij wel de overlast van de asielzoekers, zoals groepen die luidruchtig midden over de weg lopen en rotzooi op straat smijten. Als zij bij het COA hun beklag doen over deze intimiderende sfeer, worden er weliswaar tijdelijk maatregelen genomen, maar enige tijd later begint de overlast opnieuw. Dat krijgen zij vijftien jaar lang telkens opnieuw voor hun voordeur.

Ook wordt in de bestuursovereenkomst gesproken over mogelijke planschade voor omwonenden. De vraag is of zij hier überhaupt voor in aanmerking kunnen komen, nu het azc in Budel is gevestigd met een tijdelijke ontheffing op het bestemmingsplan. Heeft de staatssecretaris bij de ondertekening van de bestuursovereenkomst deze zaken met het gemeentebestuur en het COA besproken? Is er alleen gekeken naar het belang van de asielindustrie en blijven de eigen inwoners in de kou staan? Graag een reactie.

Verder heb ik een vraag in meer algemene zin. Overlast voor omwonenden van een azc komt niet terug in criminaliteitscijfers. Kan de staatssecretaris aangeven in hoeverre cijfers worden bijgehouden van overlast rond azc's waarvan geen aangifte wordt gedaan of kan worden gedaan?

Voorzitter. Het voortduren van de asielinvasie, met of zonder Europese afspraken, gaat sowieso ten koste van de gewone Nederlanders, die langer op een wachtlijst moeten staan voor een sociale huurwoning, die wel een dure ziektekostenverzekering moeten betalen en die hun zuurverdiende belastinggeld kunnen afdragen aan statushouders die massaal in de bijstand zitten. De terugkeer is maar zeer beperkt. Dit kabinet blijft bovendien bed, bad en brood voor uitgeprocedeerde asielzoekers faciliteren. Daar komt nog bij dat veel statushouders met een tijdelijke verblijfsstatus na vijf jaar een status voor onbepaalde tijd zullen krijgen.

Voor de groep Syriërs die de afgelopen jaren massaal naar ons land zijn gekomen, is het nu het moment om terug te keren en hun land weer op te bouwen. Syrië is in principe inmiddels veilig genoeg. Afgelopen juni maakte de UNHCR al bekend dat een half miljoen Syriërs, die binnenslands of naar directe buurlanden gevlucht waren, alweer naar huis waren teruggekeerd. Ook meldden diverse media vorige maand dat een groeiende groep Syriërs vanuit Nederland vrijwillig wil terugkeren. Ondertussen blijft Nederland nog steeds nieuwe asielmigranten uit Syrië asiel verlenen. Dit is zeer tegenstrijdig en kan niet de bedoeling zijn. Terugkeer moet nu het uitgangspunt zijn. Het ambtsbericht waar de asielstatus voor Syriërs aan wordt getoetst, dateert echter nog uit juni 2015 en beschrijft een volstrekt achterhaalde situatie. Daarom dien ik een motie in om de staatssecretaris op te roepen om alle tijdelijke verblijfsvergunningen voor Syrische asielzoekers in te trekken en geen nieuwe verblijfsvergunningen meer te verstrekken.

De voorzitter:

Door de leden Van Hattem, Faber-van de Klashorst, Dercksen, Van Strien, Kok, Peter van Dijk, Van der Sluijs en Ton van Kesteren wordt de volgende motie voorgesteld:

Zij krijgt letter N (34775-VI).

De heer Van Hattem (PVV):

Dank u, voorzitter.

Voorzitter. Het is de hoogste tijd om te kiezen voor onze eigen mensen. Geen asielopvang spreiden over al onze regio's, maar opvang in de eigen regio. Volkshuisvesting voor de gewone Nederlanders in plaats van volkerenhuisvesting voor de halve wereld. Geen zogenaamd beheersbare migratie door de EU, maar het beheersen van onze eigen grenzen, grenzen die we moeten sluiten voor de massa-immigratie en de daarmee verbonden islamisering.

Voorzitter, tot zover in eerste termijn.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Van Hattem. Ik zie dat er verder geen leden zijn die in eerste termijn het woord wensen te voeren. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid is in de gelegenheid om meteen te antwoorden, dus ik geef hem het woord.

Staatssecretaris Harbers i:

Dank u wel, voorzitter. Ik dank de heer Van Hattem voor zijn inbreng in eerste termijn. Hij begint met het schetsen van een tegenstelling die ik niet zie zoals hij die ervaart. Hij zegt zeggenschap en controle te willen over de eigen grenzen, wat op gespannen voet zou staan met het hebben van een volwaardig Europees asielbeleid. Ik denk dat die twee doelstellingen veel dichter bij elkaar staan dan de heer Van Hattem aangeeft, al is het maar omdat wij ook met een andere realiteit te maken hebben, waar ik zeer aan gehecht ben. Dat is het Europa van open grenzen, van de Schengenzone, dat in ieder geval in het dagelijks leven voor iedereen die goederen heeft te transporteren of die als persoon andere landen wil bezoeken, tot heel veel minder oponthoud en overlast heeft geleid dan wij tot een jaar of 30 geleden gewend waren. In die realiteit van een Europa van open grenzen, waar ook de Nederlandse economie veel baat bij heeft, is het zo dat ook mensen die geen recht hebben op verblijf in Nederland, zich vrijelijk bewegen door Europa, ondanks dat we dat niet zouden willen. Juist dan heb je een volwaardig en volledig Europees asielbeleid nodig, om tussen al die lidstaten afspraken te maken over wie de verantwoordelijkheid heeft voor een asielaanvraag, wie verantwoordelijk is voor het bieden van opvang en wie verantwoordelijk is voor het bewerkstelligen van de terugkeer van mensen die geen recht op verblijf hebben. Het is niet zo dat Brussel bepaalt wie wij toelaten. Daar gaat uiteindelijk de Nederlandse overheid zelf over. Hier wordt vanuit de diensten, vanuit de IND, altijd de afweging gemaakt of iemand voldoet aan de regels voor rechtmatig verblijf, maar ik denk dat we er uiteindelijk heel veel baat bij hebben, ook de Nederlandse bevolking, als regels in dat opzicht wel binnen hetzelfde kader binnen Europa zijn vormgegeven.

Ik zou ook niet mee willen gaan in de stelling dat er in de afgelopen negentien jaar geen enkel resultaat is bereikt. Kijk alleen al naar de EU-Turkijeverklaring van twee jaar geleden, die gemaakt heeft dat de instroom in de Europese Unie via de oostelijke mediterrane route heel, heel fors is gedaald. Daardoor hadden we in zowel 2016 als 2017 te maken met een instroom van ongeveer 30.000 personen, die overigens naar aard en omvang in beide jaren wel verschilt. Dat staat in schril contrast met de 52.000 personen uit 2015 en de prognoses die we hadden dat die aantallen veel verder zouden oplopen. Dat is een van de voorbeelden die laten zien dat het zin heeft om hierover op Europees niveau afspraken te maken.

Tegelijkertijd is het systeem op dit moment nog niet perfect. Grosso modo zou je kunnen zeggen dat zich daarin drie blokken bewegen binnen Europa. De lidstaten die aan de buitengrenzen liggen, met name in Zuid-Europa, roepen wij op om die buitengrenzen goed te bewaken. Zij zijn op grond van de bestaande Dublinverordening verplicht om de mensen die aanvragen doen, te registreren bij binnenkomst. Tegelijkertijd zien we dat het te veel mensen lukt om ongeregistreerd verder Europa in te reizen, meestal naar landen in Noord- of Noordwest-Europa. Ook ter wille van ons belang zou het zo moeten zijn dat zij aan de buitengrenzen worden geregistreerd. Dan komt het andere principe in beeld, dat ook onderdeel is van effectieve solidariteit. Het legt bij hoge instroom een onevenredig hoge druk op lidstaten die aan de buitengrenzen van Europa liggen. Juist dan zouden wij het Dublinsysteem, de Dublinverordening, moeten vervolmaken, door bij onevenredig grote instroom te helpen om de last die lidstaten aan de buitengrenzen ervaren te verminderen. Dan zou je op een principe moeten komen van herplaatsing van mensen die aan de buitengrenzen zijn binnengekomen. Solidariteit daarin betekent voor mij dat wij niet met een paar lidstaten keurig die afspraken nakomen, zoals wij, en een aantal landen die erg op ons lijken, meestal gewend zijn te doen. Maar juist op zo'n moment moeten wij klaarstaan om de herplaatsing te doen met alle lidstaten van de Europese Unie.

De heer Van Hattem wijst erop dat het knap ingewikkeld is om tot zo'n uitkomst te komen van de onderhandelingen over het hele gemeenschappelijke Europese asielsysteem, dat bestaat uit zeven samenhangende voorstellen, die op dit moment lopen. Ik weiger me erbij neer te leggen dat dit een nachtmerrie zal worden, wat besloten ligt in de vraag van de heer Van Hattem. Maar het is ook geen droom. Het is bittere ernst dat dit ingewikkelde onderhandelingen zijn, juist vanwege de tegengestelde belangen. Maar wij zoeken voortdurend naar bondgenoten in Europa en wij zoeken ook naar de samenhang. Juist om deze reden beschouwen wij de zeven voorstellen waar het om gaat als één geïntegreerd pakket. Natuurlijk zal de Nederlandse regering, op het moment dat uiteindelijke compromissen voorliggen, beoordelen of het daadwerkelijk een verbetering is ten opzichte van de huidige situatie. Is het dat niet, dan zou je er beter niet mee aan de slag kunnen gaan.

In de eerste twee JBZ-Raden die ik heb bijgewoond heb ik bij collega's uit andere lidstaten van Europa gezien dat heel veel lidstaten worstelen met dit probleem. Heel veel lidstaten zien dat er allerlei zorgen zijn die zij zelf ook ervaren. Er is grote bereidheid om toch stappen voorwaarts te maken in deze onderhandelingen. Dat is razend moeilijk. Het is de vorige twee voorzitters van de Europese Unie, Malta en Estland, niet gelukt. Het huidige Bulgaarse voorzitterschap heeft daar wederom nieuwe ambities in geformuleerd. Het zal niet makkelijk zijn. Het zal ook niet meteen tot de meest perfecte uitkomst leiden, maar ik heb er wel goede hoop op dat wij de komende maanden stap voor stap tot een goed pakket kunnen komen.

De concrete verwachtingen die ik daarbij heb betreffen dus niet alleen hervestiging. Dat is juist het sluitstuk. Ik vind dat het ergens anders moet beginnen. Ik denk dat wij frontlijnstaten met elkaar in staat moeten stellen om die buitengrenzen effectief te bewaken. Op het moment dat aan de buitengrenzen de instroom minder is, heb je ook minder problemen met hervestiging. Daarmee begint het wat mij betreft. Hervestiging is het sluitstuk in extreme omstandigheden, niet het begin.

De heer Van Hattem i (PVV):

Ik hoor de staatssecretaris zeggen dat hij goede hoop heeft dat het de komende maanden wel op Europees niveau geregeld zal kunnen worden, maar waar is die goede hoop concreet op gebaseerd? Wij hebben gezien dat het de afgelopen 20 jaar niet of nauwelijks is gelukt om iets effectief op dat vlak te bereiken. Waarom zou er nu binnen een paar maanden tijd toch iets bereikt kunnen worden waarvan de staatssecretaris zegt dat daarmee het Europese beleid dat hem voor ogen staat daadwerkelijk wordt verwezenlijkt, terwijl er heel uitgesproken tegenstellingen zijn?

Staatssecretaris Harbers:

Om twee redenen. Hoe moeilijk het ook is, als je in de politiek zit, moet je altijd blijven trekken en duwen en soms door elkaar rammelen om iets voor elkaar te krijgen. In de tweede plaats, en dat is gewoon de realiteit, heb ik in de afgelopen JBZ-Raadvergadering gemerkt dat iedereen met deze problemen worstelt. Iedereen ziet dat wij met elkaar op deze manier een volgende migratiecrisis niet aankunnen in Europa. Daar komt nog iets bij. Ik heb daar gemerkt dat mensen ook het verband zien met het Europa van de open grenzen, met de Schengenzone. Het is wellicht te waardevol om dat zomaar op het spel te zetten. Als wij al deze zaken niet goed regelen, ben ik doodsbenauwd dat je bij een volgende migratiecrisis, en wellicht bij meer grenzen dan wij in 2015/2016 zagen, de grenscontroles terug hebt. Dat zou ik ter wille van de mensen die de grens willen oversteken en ter wille van de handel een hele, hele nare uitkomst vinden.

De heer Van Hattem (PVV):

Het feit dat de staatssecretaris denkt dat dit alsnog geregeld gaat worden, is natuurlijk een verwachting. Maar stel dat die niet uitkomt. We zijn in juni en er is nog steeds niets bereikt op Europees niveau; zijn verwachting is niet uitgekomen. Welke maatregelen gaat hij dan als staatssecretaris van het Nederlandse kabinet, dat de belangen van Nederland en de Nederlandse bevolking dient te vertegenwoordigen, nemen om Nederland te beschermen tegen verdere asielmigratie? Dat is het uitgangspunt waar wij toch van uit moeten gaan, ook als het op Europees niveau niet geregeld kan worden wat de staatssecretaris nastreeft.

Staatssecretaris Harbers:

Het is altijd lastig om op stel-datvragen te antwoorden. Ook vorige voorzitterschappen is het nog niet gelukt om de vraag te beantwoorden wat de terugvaloptie is. Dit betekent op zijn minst dat wij het volgende voorzitterschap gaan stutten om dit wel voor elkaar te krijgen. De vraag van de heer Van Hattem die erachter ligt, is wat wij doen voor de situatie in Nederland. Dan koester ik wat wij wel hebben, bijvoorbeeld het feit dat wij een behoorlijk verlaagde instroom hebben als gevolg van de EU-Turkijeverklaring. Er zijn nog tal van andere initiatieven mogelijk. Ik noem bijvoorbeeld bilaterale afspraken met andere landen, ook over terugkeer en overname. Dat staat ook in het regeerakkoord. Er zijn zo veel meer dingen mogelijk. Ik zeg er wel bij dat het suboptimaal is op het moment dat wij er niet in zouden slagen om met de volledige Europese Unie en alle lidstaten tot een geharmoniseerde werkwijze te komen.

De voorzitter:

Tot slot, meneer Van Hattem.

De heer Van Hattem (PVV):

Het blijft natuurlijk een groot probleem. U zegt dat wij de Schengenzone blijven koesteren, maar los van de transporteurs en de vakantiegangers is het een feit dat asielmigranten gewoon door zes, zeven, acht veilige landen kunnen trekken, zonder op één bepaald punt tegengehouden en aangesproken te worden. Dat is ook een probleem van die Schengenzone. Ik hoor niets over een effectieve aanpak daarvan. U zegt dat de instroom verminderd is, maar wij zitten nog steeds op 30.000 per jaar, wat fors veel is. In Duitsland komen 15.000 nieuwe asielaanvragen per maand binnen. Wij hebben zojuist de cijfers nog gehoord. De instroom binnen Europa blijft fors en daarmee vooral ook in Nederland. Dus wat kan er dan binnen die gekoesterde Schengenzone in ieder geval worden gedaan om de asielmigratie aan te pakken?

Staatssecretaris Harbers:

Dit is op zichzelf een terechte zorg van de heer Van Hattem. Op deze wijze kun je en moet je zelfs naar het onderwerp kijken. Behalve de zeehaven van Rotterdam en Schiphol heeft Nederland geen buitengrens. Desondanks zien wij ook in Nederland instroom. Precies dat is het punt dat wij van een oplossing willen voorzien in Europa, maar dat kan alleen in de driehoek bewaken van de buitengrenzen, ook ter wille van Zuid-Europa, goede registratie daar en vervolgens een effectief mechanisme om mensen te herplaatsen binnen alle lidstaten van Europa, omdat je niet uitsluitend de frontlijnstaten met de hoge instroom kunt laten zitten. Dat is niet kansloos, want ik heb er echt vertrouwen in dat het Bulgaarse voorzitterschap ook in de komende maanden op die wijze nieuwe voorstellen gaat neerleggen. Dan zullen het geen makkelijke besprekingen zijn, maar ik heb toch echt goede hoop dat wij daar de benodigde meerderheden in Europa voor kunnen bereiken. Als dat allemaal niet zo is, kom ik graag over een tijdje hier weer terug om te kijken wat ons dan te doen staat.

Het is ook niet zo dat wij niets hebben op dit moment, want er is een bestaande Dublinverordening, die wij willen verbeteren. Maar hij is er wel. De heer Van Hattem had een vraag over de Dublinoverdrachten naar Griekenland, die op dit moment moeizaam zijn en dus niet plaatsvinden. Tegelijkertijd heeft de Europese Commissie eind 2016 een aanbeveling gedaan aan Griekenland en daarin alle maatregelen opgenomen die Griekenland moet nemen om te voldoen aan het asielacquis met het oog op het kunnen hervatten van de overdracht. Griekenland draalt daarmee, zeg ik hier ronduit. De rapporten die zij daarover in 2017 hadden moeten opleveren zijn er nog niet, maar wel heeft het Europese asielagentschap EASO inmiddels het initiatief genomen om een werkgroep te vormen bestaande uit experts van een aantal lidstaten om in ieder geval het operationele proces op te stellen. Nederland heeft daar ook aan deelgenomen, juist ook omdat wij het van belang vinden dat Griekenland zijn leven betert en een aantal locaties aanwijst die aan de eisen voldoen om Dublinclaimanten op te vangen. Daar werken wij dus aan mee. Om het proces van het hervatten van Dublinclaims op Griekenland vorm te geven heeft het kabinet ook besloten om een beperkt aantal vreemdelingen die voor overdracht in aanmerking komt, bij Griekenland te claimen. Dat hebben nog meer lidstaten gedaan. Wij zijn op dit moment in afwachting van antwoorden van Griekenland daarop. Besluiten over de daadwerkelijke overdracht aan Griekenland zullen pas genomen worden indien Griekenland expliciet akkoord geeft en een volledige individuele garantie geeft ten aanzien van de asielprocedure en de opvang, en Nederland bovendien op de hoogte is van de situatie in de opvanglocaties waarin betrokkenen terecht zullen komen. Wij werken er dus ook met de andere lidstaten aan om in ieder geval te zorgen dat die omstandigheden in Griekenland verbeteren, zodat we op enig moment daadwerkelijk kunnen gaan terugzenden naar Griekenland. Op dit moment zitten we in de eerste fase, en dat is geen fase waar wij gelukkig van worden en evenmin een fase die conform de Europese afspraken is. Om die reden werken wij er met andere lidstaten aan om Griekenland ertoe te bewegen zijn leven te beteren.

Mevrouw Strik i (GroenLinks):

Dank voor het antwoord dat niet op een vraag van mij is gegeven. Ik ben enigszins verrast over de maatregelen die nu richting Griekenland zijn genomen. Ik meen dat in het Comité van Ministers van de Raad van Europa de M.S.S.-zaak nog niet gesloten is. Griekenland staat nog steeds onder monitoring als het gaat over de naleving van dat arrest. Is het niet zo dat wij moeten wachten tot het moment dat het Comité van Ministers zegt: oké, nu kunnen we constateren dat Griekenland het EVRM naleeft en pas nu kunnen we overgaan tot claims en het herpakken van overdrachten?

Staatssecretaris Harbers:

Volgens mij zijn mevrouw Strik en ik het niet oneens. Het is een kwestie van het een doen en het andere niet laten. Wij hebben op dit moment geen daadwerkelijke overdracht van mensen aan Griekenland. Dat kan pas op het moment dat de situatie zodanig is dat wij garanties hebben dat de omstandigheden in de opvanglocaties voldoende zijn. Maar juist om druk te zetten op dat proces kunnen lidstaten niet achterover blijven leunen en geen claims bij Griekenland indienen. Juist het indienen van Dublinclaims bij Griekenland zet er extra druk op dat Griekenland zijn leven moet beteren en moet zorgen dat die opvanglocaties op enig moment beschikbaar zijn. Mevrouw Strik kan gerust zijn. De daadwerkelijke terugkeer van mensen vindt pas plaats op het moment dat de omstandigheden ernaar zijn en dat is op het moment dat wij er op Europees niveau overeenstemming over hebben.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Dus ik kan ervan op aan dat de minister een besluit van het Comité van Ministers van de Raad van Europa afwacht. Mij moet van het hart dat ik een claim een bijzonder instrument vind om een land aan te spreken op verbetermaatregelen. Een claim leg je wat mij betreft pas als de situatie daadwerkelijk en duurzaam is verbeterd.

Staatssecretaris Harbers:

Dat zou in een voorkomend geval het beste zijn, maar tegelijkertijd stel ik vast dat wij in de richting van Griekenland soms wat onorthodoxere wegen moeten bewandelen om ook daar de autoriteiten ertoe te bewegen om hun leven te beteren en vooral te zorgen voor de bijbehorende maatregelen.

De heer Van Hattem vroeg naar de kwetsbare personen. De Europese Commissie heeft in de aanbeveling geen eenduidige definitie gegeven van "kwetsbare personen". De personen die vanuit Nederland geclaimd zijn, zijn in ieder geval geen kwetsbare personen. Wij hebben in ieder geval uitgezonderd zwangere vrouwen, gezinnen met jonge kinderen en personen met ernstige ziekten. De heer Van Hattem vraagt of het een andere definitie is dan de UNHCR hanteert. Ik moet vaststellen dat de Europese Commissie geen definitie heeft gegeven en dat wij aansluiten bij gangbare internationale definities van "kwetsbare personen". Ook hier is het beoogde doel — dan ben ik waarschijnlijk vele fases verder — dat bij een goed werkend systeem van Dublinclaims uiteindelijk iedereen die op basis van de Dublinverordening in aanmerking komt voor terugzending naar het land van eerste binnenkomst, teruggezonden wordt. Dat geldt uiteindelijk ook voor kwetsbare personen. Uit het interruptiedebat van zojuist blijkt wel dat we naar ik vrees nog wel enige tijd te gaan hebben voordat we in die situatie zijn beland.

Voorzitter. Ik ga door naar het Comprehensive Refugee Response Framework. Het is een van de twee verdragen waarover in VN-verband wordt onderhandeld. Er is er ook nog een over migratie. Dit framework, dit verdrag, dit beleidskader — ik weet niet hoe je het in goed Nederlands zegt — gaat over vluchtelingen. Het is een uitvloeisel van VN-conferenties in 2016 hierover. Ik vind het belangrijke initiatieven, die Nederland van harte ondersteunt. Het is een unieke poging om op internationaal niveau uitgangspunten te formuleren voor de wijze waarop wordt omgegaan met reguliere, veilige en geordende migratie aan de ene kant en vluchtelingenstromen aan de andere kant.

Er is in 2016 een eerste verklaring aangenomen in New York. De tekst onderstreept de uitgangspunten en herkent ook heel veel aspecten van de Nederlandse inzet. Opvang in de regio is de eerst aangewezen mogelijkheid. Het gaat ook om steun aan gastgemeenschappen in de regio die plaats bieden aan vluchtelingen. Ik noem de integratie van mensen die erkend zijn als vluchteling, waaronder toegang tot arbeid en onderwijs. Verder gaat het om het bevorderen van terugkeer. Dat is altijd de andere kant van de medaille. Als je vaststelt dat mensen rechtmatig hier kunnen verblijven en recht hebben op bescherming, dan zijn er dus ook mensen voor wie dat niet geldt. En dan zal terugkeer vaker en sneller aan de orde moeten zijn dan in het verleden. Tot slot noem ik: meer inzet op hervestiging.

Het zou goed zijn als wij in staat zijn om internationaal tot een gedragen tekst te komen. Die tekst zal denk ik voor Europa geen verplichtingen in zich hebben in de zin dat we dingen heel anders moeten gaan organiseren. Ik heb echt het vermoeden dat we zeker in Nederland ook in de wetgeving zaken op orde hebben. Je kunt komen tot erkenning van begrippen die we bijvoorbeeld hier in Europa hebben. Ik noemde net al de inzet op opvang in de regio en steun aan gastgemeenschappen. Ik vind dat belangrijk, maar juist op dat terrein zouden in VN-verband uitspraken gedaan kunnen worden over de gewenste vormgeving. Hetzelfde geldt voor verplichtingen tot terugkeer. Het moeten geen teksten worden die uitsluitend iets zeggen over iets wat staten moeten doen. Het moet ook gaan over rechten en plichten die betrokkenen zelf hebben. De plicht om terug te gaan op het moment dat je geen rechtmatig verblijf hebt, hoort daar ook bij. We zoeken naar balans hierin. Ik stel overigens vast dat we hierover in de 28 lidstaten van de EU in hoge mate gelijk denken. Het moet echt een gebalanceerde tekst worden.

De onderhandelingen over de definitieve compact voor vluchtelingen, waar het reeds aangenomen Refugee Response Framework integraal onderdeel van zal zijn, zijn vorige week begonnen. Het is nog moeilijk te zeggen wat daar uit gaat komen. Ik denk dat wereldwijd alle VN-lidstaten op dit moment de eerste teksten aan het bestuderen zijn. We zullen later dit jaar zien hoe dat gaat. De Kamers zullen nog worden geïnformeerd over de inzet van het kabinet daarbij. Ik denk dat het ook in ons eigenbelang is dat er meer internationale solidariteit komt voor landen die op grote schaal, veel groter dan hier, vluchtelingen opvangen.

Dan de vraag over het kwantificeren van een beheersbare migratiestroom. Het is natuurlijk heel verleidelijk om daar getallen bij te noemen. Ik zie dat ze dat bij onze oosterburen in het regeerakkoord doen. Tegelijkertijd is de realiteit van de wereld om ons heen niet zodanig dat je je op één getal kunt vastpinnen. Ik stel vast dat we in de twee jaren na de hoge instroom van 2015 een lagere instroom hadden; ik heb de getallen genoemd. Ik hoop dat we die instroom in de toekomst nog wat meer naar beneden krijgen. Tegelijkertijd stel ik vast dat je dat niet uitsluitend in eigen hand hebt. Ik vind het van belang dat wij ons eigen beoordelingskader overeind houden, dat wij blijven kijken wie wel en niet aan de regels voldoet. Daar waar mensen een kansrijk verzoek hebben, moeten we proberen sneller over te gaan tot definitieve huisvesting en integratie. Daar waar dat niet zo is, moeten we inzetten op versnelde terugkeer.

De voorzitter:

Mag ik de staatssecretaris vragen hoeveel tijd hij nog denkt nodig te hebben?

Staatssecretaris Harbers:

Een minuut of acht.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik hoor de staatssecretaris nu zeggen dat hij in het kader van de instroom meteen doorpakt naar definitieve huisvesting en integratie. We hebben natuurlijk een stelsel waarin allereerst sprake is van verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd. Zodra de situatie in een land weer veilig is, moet de insteek zijn dat mensen weer terugkeren in plaats van definitieve huisvesting krijgen. Hoe moet ik deze opmerking van de staatssecretaris duiden?

Staatssecretaris Harbers:

Die opmerking is exact zo te duiden als in het regeerakkoord staat. Mensen komen binnen en dan wordt vastgesteld of ze recht hebben op verblijf en bescherming in Nederland of niet. Als dat niet zo is, is terugkeer aan de orde. Als dat wel zo is, komt er een asielvergunning. Die is voor bepaalde tijd, op dit moment vijf jaar. Het voornemen in het regeerakkoord is om dat terug te brengen, in eerste instantie tot drie jaar. Maar dat wil niet zeggen dat mensen die vijf jaar in de opvang blijven. In de tussentijd voorzien we voor mensen die een status hebben wel in reguliere huisvesting in Nederland. Dan is ook de gang naar huisvesting en integratie aan de orde, nog steeds met in het achterhoofd dat het om te beginnen een tijdelijke vergunning is en dat terugkeer geboden is, mocht de oorlog of het conflict of datgene waarvoor men bescherming zoekt voorbij zijn.

De heer Van Hattem (PVV):

Tijdelijk is inderdaad iets anders dan definitief. Ik hoor heel veel over integratie en over toestroom, maar welke inzet gaat het kabinet dan betrachten om ook weer uitstroom mogelijk te maken van diegenen voor wie de situatie in het thuisland weer veilig is, in plaats van alleen maar te kijken naar huisvesting en integratie?

Staatssecretaris Harbers:

We doen twee zaken. Ten eerste bouwen we een extra toetsmoment in. U kent waarschijnlijk het voornemen uit het regeerakkoord om de asielvergunning om te beginnen terug te brengen naar drie jaar, zodat dat het toetsmoment is. En als bescherming iets tijdelijks is, hebben we in Nederland nog wel een weg te gaan om dat met elkaar ook als tijdelijk te beschouwen. We komen daar later nog over te spreken op het moment dat die voorstellen er zijn. Je ziet vaak dat mensen integreren, de taal leren en aan het werk gaan, maar dat alles zouden we moeten doen met in het achterhoofd de tijdelijke vergunning. En datgene wat we kunnen toevoegen aan de kennis, expertise en vaardigheden van mensen, zou een weg terug ná het conflict, op het moment dat de tijdelijke vergunning niet meer aan de orde is, ook niet in de weg hoeven staan. Je voorkomt daarmee aan de ene kant dat het leven van mensen stilstaat, terwijl de opgedane kennis en vaardigheden na verloop van tijd weer gebruikt kunnen worden om het land van herkomst te helpen opbouwen.

De voorzitter:

De heer Van Hattem, tot slot op dit punt.

De heer Van Hattem (PVV):

Ja, tot slot. Het moet dus inderdaad duidelijk zijn dat de tijdelijkheid in eerste instantie vooropstaat. Kan de regering dat in ieder geval als uitgangspunt nemen?

Staatssecretaris Harbers:

Jazeker. Dat is ook het voornemen en uitgangspunt van de regering. Laat ik het laatste vraagstuk dat de heer Van Hattem aansneed hier maar gelijk in meenemen, voordat ik de resterende vragen over de locatie in Budel beantwoord. Dat ging over de statushouders uit Syrië. De heer Van Hattem stelt dat het op dit moment veilig genoeg is in Syrië, dus dat we gelijk alle vergunningen zouden moeten intrekken. Wij doen dit op dezelfde wijze als voor alle andere landen. Het ambtsbericht over Syrië stamt uit 2015. Inmiddels hebben wij aangekondigd dat er dit jaar een nieuw ambtsbericht verschijnt. Dat is in de zomer van dit jaar klaar. Net als bij alle andere landen beoordelen wij de situatie in Syrië op basis van een ambtsbericht onder leiding van de ambassade ter plekke. Buitenlandse Zaken voert dat onderzoek uit en betrekt daarbij alle informatie van alle relevante instellingen en partijen ter plekke. Ik denk dat we maar niet het debat moeten aangaan over de vraag hoe veilig of onveilig het vandaag de dag precies is in Syrië. Daar kun je nog heel lang over discussiëren. Juist ook om daaruit te blijven, vind ik dat we ons moeten baseren op de objectieve informatie ter plekke. Dat gebeurt dus later dit jaar. Mocht het ambtsbericht daartoe aanleiding geven, dan zullen we ook het landenbeleid ten aanzien van Syrië herformuleren. Maar mocht achter de vraag van de heer Van Hattem wegkomen dat hij eigenlijk vindt dat alle verblijfsvergunningen gelijk ingetrokken moeten worden — dat zie ik ook in de motie — dan herhaal ik wat ik daarover in de Tweede Kamer heb gezegd: met de situatie van vandaag de dag zou je nog weleens bedrogen uit kunnen komen als je dat ambtsbericht over Syrië vandaag zou willen krijgen. Want ik weet niet of er mensen zijn die vandaag al op durven te schrijven dat het volledig veilig is in Syrië. Ook om die reden denk ik dat het goed is om gewoon het ambtsbericht af te wachten. In die zin ontraad ik dus ook de motie die de heer Van Hattem hierover heeft ingediend; laat ik dat ook maar gelijk erbij zeggen.

Voorzitter. Tot slot kom ik bij de gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie in Budel. Het kabinet heeft het voornemen om tot een aantal grootschalige locaties te komen die we "gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie" noemen. De opvanglocatie in Budel in de gemeente Cranendonck is een van de locaties die daarvoor in beeld is. Het concept betekent dat ketenpartners — dus het COA, de IND, de Dienst Terugkeer en Vertrek, de Marechaussee en de politie — onder één dak in elkaars nabijheid kunnen gaan functioneren. Door al die ketenpartners ook fysiek dicht bij elkaar te zetten, wordt een hogere efficiency bereikt, wat de snelheid en afwikkeling van de asielprocedures ten goede komt. Die aanpak heeft zich al bewezen in Ter Apel. De locatie Budel heeft net als Ter Apel nu al een aanmeldlocatie. Het doel van een tweede gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie met aanmeldlocatie is om ook in de toekomst als keten beter voorbereid te zijn op een wisselende instroom. Slechts één punt voor het aanmeldproces, zoals in Ter Apel, is in de afgelopen jaren te kwetsbaar gebleken.

Ik was aanwezig bij de ondertekening van een bestuursakkoord tussen het COA aan de ene kant en de gemeente Cranendonck aan de andere kant. Het COA heeft dat gedaan als zelfstandig bestuursorgaan. Dat betekent de voortzetting van de opvanglocatie op het terrein van de voormalige Nassau-Dietzkazerne.

Dat roept natuurlijk de vraag op hoe dat te duiden is naast het voornemen om kleinschalige opvang te doen. Het voornemen van het kabinet is om op een beperkt aantal plekken zo'n grootschalige opvang te hebben en om bij voorkeur op die locaties de splitsing te maken tussen wie een kansrijk asielverzoek heeft, bijvoorbeeld omdat vanuit het landenbeleid duidelijk is dat er een grote kans is op inwilliging van het verzoek, en de mensen die dat niet hebben. De bedoeling is dat in het eindplaatje de mensen die een niet-kansrijk asielverzoek hebben, ook niet verder komen dan de grootschalige opvang van waaruit het terugkeertraject gestart kan worden. Tegelijkertijd zullen de mensen die wel een kansrijk verzoek doen, uiteindelijk in een kleinschaligere opvang geplaatst worden, bij voorkeur in of bij de gemeente waar ook de definitieve huisvesting plaatsvindt, want dan kun je ook zo snel mogelijk aan de integratie gaan werken.

Op die manier passen grootschalig en kleinschalig dus naast elkaar. In de vraagstelling van de heer Van Hattem zit natuurlijk al heel erg besloten dat dit alleen maar iets is om massa-immigratie te accommoderen. Ik denk dat de realiteit anders is. Juist ook bij grootschaligere instroom kun je op deze plekken ervoor zorgen dat de procedures snel en efficiënt worden afgehandeld. Dat zou uiteindelijk ook in de terugkeer van mensen weleens een verbetering kunnen blijken, omdat mensen niet eindeloos tussen wal en schip blijven vallen en onduidelijkheid hebben over de eigen positie.

Overigens is Budel ook geen nieuwe plek. Het COA zit er al. In die zin gaan daar dus niet allerlei nieuwe dingen gebeuren. De heer Van Hattem geeft aan dat de omwonenden er naar zijn overtuiging niet bij betrokken zijn. Ik kreeg ter plekke echt een andere indruk. Er waren ook bewoners bij. Er was een betrokken gemeentebestuur bij dat aangaf dat het een paar jaar geleden best spannend was, toen de eerste voornemens kwamen, maar dat zich in de praktijk een uitstekende samenwerking heeft gevormd met de omwonenden, die overigens op een behoorlijke afstand wonen, want het is een kazerne die ver buiten de bebouwde kom ligt. Ik heb ook van wijkagenten die ter plekke waren, geen signalen gekregen dat hier een onevenredige mate van overlast of iets dergelijks plaatsvindt. Tot slot was er de vraag hoe je kunt meten wat overlast is waarvan geen aangifte wordt gedaan. Als er geen aangifte wordt gedaan, maakt dat het natuurlijk ingewikkeld, maar juist daarom was het voor mij zo van belang dat ik daar geen signalen van kreeg van wijkagenten. Integendeel, ze zeggen dat ze er vaak komen en dat ze dit geen ingewikkeldere plek vinden dan andere locaties in de gemeente.

Voorzitter. Bij mijn beste weten heb ik daarmee de vragen ... O nee, er blijft nog een vraag liggen over de inkoop voor het betreffende asielzoekerscentrum. De inkoop bij het COA verloopt via Europese aanbestedingstrajecten. De aanbesteding wordt dan gegund aan de partij met de meest gunstige prijs-kwaliteitverhouding. Dat is gelijk het antwoord op de vraag waarom er daar duurdere wasmachines zouden zijn — die worden overigens geleaset — of waarom de slager wel of niet de goedkoopste zou zijn. Het gaat uiteindelijk om de meest gunstige inschrijving. Dat wordt gewoon volgens de aanbestedingsregels gedaan. Binnen de aanbestedingsregels kan er voor het stimuleren van lokaal ondernemerschap lokaal een uitzondering worden gemaakt op het inkoopbeleid volgens de Europese aanbestedingsregels. In die zin moet u de informatie lezen over de 20% die de lokale ondernemers daar uiteindelijk aan kunnen leveren. Lokaal ondernemerschap valt dan onder het drempelbedrag van de aanbestedingen. Ik denk dat dat goed is voor het lokale draagvlak.

De voorzitter:

Meneer Van Hattem, u krijgt zo meteen een tweede termijn.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik heb een heel korte interruptie. Ik kan dit niet helemaal rijmen met het feit dat er al aanbestedingen zijn gedaan. Er liggen al raamwerkafspraken et cetera. Worden er nieuwe aanbestedingen gedaan waar specifiek deze gemeente aan deel zou kunnen nemen met lokale ondernemers?

Staatssecretaris Harbers:

Ik vermoed dat een deel van de aanbestedingen op het niveau van het COA landelijk wordt gedaan en een deel op het niveau van de lokale vestiging. Hoe dat zich precies verhoudt voor deze locatie, durf ik hier niet te zeggen. Ik zou uw Kamer daar later over kunnen informeren. Overigens zijn contracten niet voor de eeuwigheid. Periodiek lopen contracten af en dan wordt er een nieuwe aanbesteding gedaan. Net als voor andere locaties wordt voor deze locatie ook gekeken naar de vrijstellingen voor het betrekken van lokale ondernemers, die dan onder het drempelbedrag vallen.

Dank u wel.

De voorzitter:

Ik dank de staatssecretaris voor zijn beantwoording in eerste termijn. Dan komen we toe aan de tweede termijn van de kant van de Kamer. Daartoe geef ik het woord aan de heer Van Hattem.

De heer Van Hattem i (PVV):

Dank u, voorzitter, en dank aan de staatssecretaris voor de beantwoording. Uiteraard zullen we het niet op alle punten eens worden; laat dat heel erg duidelijk zijn. Ik heb nog een paar dingen waar ik even over door wil vragen.

Ik heb een vraag gesteld over de grootschalige locaties ten opzichte van de kleinere locaties. De staatssecretaris gaf zelf aan dat hij voornemens is om asielzoekers in kleinschaligere locaties te huisvesten in de buurt van de gemeentes waar ze uiteindelijk huisvesting zullen krijgen. Hoe gaat dat dan in de praktijk geregeld worden? Hoe kan de staatssecretaris vooraf al weten welke asielzoeker in welke gemeente gehuisvest zal worden? Hoe wordt dat bepaald? Welke systematiek zit daarachter?

Rond de huisvesting van azc's en de verhoogde asielinstroom zijn er de afgelopen jaren landelijke regietafels opgezet en provinciale en regionale regietafels. Die spelen ook een rol bij dergelijke huisvesting van azc-locaties. Die regietafels hebben een hoge mate van ontransparantie. Voor ons als burgers en volksvertegenwoordigers is het volstrekt onduidelijk wat daar precies wordt besproken, welke afspraken er zijn gemaakt en wat daar precies over tafel gaat, letterlijk en figuurlijk. Mijn vraag aan de staatssecretaris is of er meer transparantie kan worden betracht rond die regietafels en of er notulen van besprekingen en dergelijke openbaar kunnen worden gemaakt, zodat de burgers in dit land weten wat er over hun omgeving wordt besloten.

De staatssecretaris heeft het over internationale solidariteit met landen die veel vluchtelingen opvangen. Nogmaals: hoe groot is de effectieve solidariteit met de eigen Nederlandse bevolking? Er wordt nog altijd vastgehouden aan een kader: we moeten toch die asielinstroom in stand houden. Nederland moet toch open blijven staan voor de opvang van asielmigranten, terwijl ze nog altijd door zes, zeven, acht veilige landen kunnen trekken zonder daar effectief te worden tegengehouden. Hoe groot is de solidariteit met de eigen bevolking? We zien nog steeds dat er voor tienduizenden asielzoekers per jaar opvangcapaciteit overeind wordt gehouden. Hoe realistisch is dat en hoe verhoudt zich dat tot de noden en lasten van onze eigen bevolking? Wij zijn hier in ons parlement verkozen om die te vertegenwoordigen en niet voor de halve wereld.

Tot zover, voorzitter.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Van Hattem. Dan zijn we toe aan de dupliek van de kant van de regering. Daartoe geef ik graag het woord aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Staatssecretaris Harbers i:

Voorzitter, dank u wel. Eerst de vraag over de grootschalige vreemdelingenlocatie versus de kleinschalige opvang en hoe dat in de praktijk geregeld gaat worden. Als bepaald is dat iemand een status heeft, wordt ook op dit moment iemand al gehuisvest in een van de gemeenten in Nederland. Er zijn afspraken met de gemeenten over de mensen die zij huisvesten. Wij staan aan het begin van de planvorming over wat we in de toekomst willen, dus pas op het moment dat we dat rond hebben kan ik uw Kamer daar nader over informeren. We willen daar een stap aan toevoegen, namelijk dat we daarbij ook kijken naar bijvoorbeeld de kennis, kunde en achtergrond van iemand en hoe dat bijvoorbeeld aansluit op de regionale arbeidsmarkt op de plek waar men uiteindelijk wordt gehuisvest. Idealiter zou in de toekomst iemand binnenkomen in een grootschalige locatie en vervolgens naar een kleinschaligere opvang gaan, die al dan niet als satelliet van zo'n grootschalige locatie functioneert, in of bij de gemeente waar de definitieve huisvesting plaatsvindt. Op dit moment zien we dat mensen soms nog vier, vijf keer verhuizen van het ene asielzoekerscentrum naar het andere. Dat staat uiteindelijk hun integratie en hun weg naar een zelfstandig bestaan zonder uitkering in de weg. Om die reden willen wij het systeem verfijnen. Je zult overigens nooit een 100% match kunnen krijgen tussen de persoon en de gemeente, maar we proberen het wel beter te doen dan in het verleden. Nogmaals, op het moment dat we die plannen een slag verder hebben, zal ik uw Kamer daarover informeren.

Dan het vraagstuk van de landelijke regietafels. Ik denk dat we het niet spannender moeten maken dan het is. Dit is in de kern afstemming tussen bestuurders op verschillende niveaus in Nederland. Daarmee wordt vanzelf transparant wat daar gebeurt. Op rijksniveau heeft het consequenties voor het beleid dat we vanuit het kabinet voeren. Dan worden de Kamers daarover geïnformeerd. Op het moment dat het consequenties heeft voor provincies of gemeenten, betekent dat vanzelfsprekend iets in de verantwoordingsrelatie tussen het provinciebestuur of het gemeentebestuur en de Staten of de gemeenteraad. In die zin is het systeem uiteindelijk transparant. Zoals we op tal van andere terreinen doen, van verkeer tot onderwijs en van sociale zaken tot migratie, worden er regionaal en landelijk afspraken gemaakt tussen verschillende bestuurlijke lagen.

De heer Van Hattem i (PVV):

Ik wil toch iets corrigeren. Ik zie dat er bij de regietafels helemaal geen terugkoppeling plaatsvindt richting volksvertegenwoordiging. Bijvoorbeeld Provinciale Staten, waar ikzelf deel van mag uitmaken, krijgen geen terugkoppeling over wat er bij provinciale regietafels wordt besproken. Er wordt gewoon gezegd: dit is een taak van de rijksheer en de rijksheer hoeft hier geen verantwoording over af te leggen vanuit de CdK bezien. Als burgers WOB-verzoeken indienen over de regietafels, wordt die informatie niet vrijgegeven. Er wordt nu gezegd dat we het niet spannender moeten maken, maar daar wordt allemaal heel schimmig over gedaan. We zien uiteindelijk de gevolgen. Ik zie kleine gemeentes in de provincie waar onevenredig veel statushouders zijn gehuisvest, waar de bevolking het eigen dorp niet meer terug kent. Dat zijn de gevolgen die we zien. Maar wat daarover besproken is aan die regietafels, krijgen die burgers niet te zien. Ik wil toch duidelijkheid hebben richting de burgers dat ze die informatie kunnen krijgen als ze dat wensen.

Staatssecretaris Harbers:

U moet mijn opmerking dat we het niet spannender moeten maken dan het is, ook zien in het licht van het huidige tijdsgewricht. Als je terugdenkt aan de situatie van twee jaar geleden, dan zijn de uitkomsten van besprekingen aan die regietafels — daar kun je het mee eens zijn of niet — naar buiten gekomen. Daar werden bijvoorbeeld afspraken gemaakt over welke gemeente plek had om een asielzoekerscentrum te huisvesten. De realiteit van vandaag de dag is dat, terwijl we eerst zijn opgeschaald van 50 naar meer dan 100 asielzoekerscentra, we nu weer terug zijn naar 61 asielzoekerscentra. Dus de besluiten die daar vallen of de afspraken die met elkaar worden gemaakt, zijn naar hun aard op dit moment minder spannend dan de afspraken van twee jaar geleden. In de landelijke regietafel kijken we op dit moment bijvoorbeeld naar het vraagstuk waar ik het zojuist over had: wat komt er allemaal kijken bij het aansluiten van grootschalig op kleinschalig op regio? Wat zouden we daar in de toekomst voor moeten regelen? Dat helpt om het plan dat we later dit jaar hebben, zoals ik heb aangekondigd, voor elkaar te krijgen. Maar ik heb zomaar het vermoeden dat dat iets minder spannend is dan de situatie waar de landelijke regietafels zich twee jaar geleden voor gesteld zagen. De gevolgen die dat heeft voor het rijksbeleid, krijgen de Kamers echt te horen van het kabinet.

De heer Van Hattem (PVV):

Er gaan toch weer zaken besproken worden aan die regietafels, ook voor de kleinschalige opvang, of het nou wel of niet spannend is. Kan de staatssecretaris misschien toezeggen dat burgers wel inzicht kunnen krijgen in wat er aan die regietafels besproken wordt? Kunnen de stukken, verslagen et cetera openbaar worden?

Staatssecretaris Harbers:

Volgens mij helpt dat uiteindelijk het maken van afspraken niet, want ik vind dat bestuurders daar afspraken moeten kunnen maken die ze vervolgens met hun eigen volksvertegenwoordiging delen. Dus de toezegging is wat mij betreft, zoals ik zojuist zei, dat de zaken die consequenties hebben voor het rijksbeleid, vanzelfsprekend gedeeld worden met de Staten-Generaal. Maar ik ga niet over hoe andere bestuurders dat aan tafel met hun volksvertegenwoordiging moeten delen, anders dan dat daar natuurlijk in het staats- en bestuursrecht afspraken over zijn, die zij na zullen komen.

De voorzitter:

De heer Van Hattem, heel kort en afsluitend.

De heer Van Hattem (PVV):

Ja, heel kort. Het probleem is juist dat de provinciale regietafels onder verantwoording staan van de CdK's. Die CdK's zeggen: wij hoeven dat niet met de Staten of de gemeentes te delen, want wij hebben alleen maar verantwoording af te leggen aan de staatssecretaris. Dus op provinciaal en gemeentelijk niveau is er geen enkele transparantie in wat daar besproken wordt, terwijl daar juist de grootste gevolgen ervaren worden.

Staatssecretaris Harbers:

Dan herhaal ik mijn antwoord: dat probleem los ik hier niet op. Tegelijkertijd is de rol van de CdK als rijksheer vaak faciliterend aan het proces. Daarbij gaat het heel vaak concreet om zaken die uiteindelijk landen bij gemeenten en door het lokale college van burgemeesters en wethouders wel degelijk gedeeld worden met de gemeenteraad.

Voorzitter. De laatste vraag gaat over de effectieve solidariteit met de eigen bevolking. Die is groot. Die uit zich op twee punten. Ten eerste handhaaf ik voor de mensen in Nederland graag het Europa van open grenzen. Dat heeft allerlei consequenties voor het vrije verkeer van goederen en personen. Dat is een groot goed. We zagen twee jaar terug al wat er gebeurt als diverse lidstaten hun grenzen al dan niet tijdelijk sluiten. Tegelijkertijd helpen betere verordeningen en betere afspraken in Europa om de instroom in Nederland naar beneden te brengen. Het beste bewijs daarvoor is datgene wat er in de afgelopen twee jaar is gebeurd naar aanleiding van de EU-Turkijeverklaring. Zonder die verklaring keken we aan tegen instroomprognoses die tot boven de 90.000 gingen. Door die verklaring is de instroom weer terug naar 30.000 en zal die de komende jaren hopelijk nog verder kunnen dalen.

Dank u wel.

De voorzitter:

Dank u wel.

De beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik kom tot afhandeling van het voorstel. Wenst een van de leden stemming over het wetsvoorstel? Dat is niet het geval.

De voorzitter:

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

Verlangt er iemand aantekening? Dat is ook niet het geval. Dan stel ik voor om over veertien dagen, op 6 maart, te stemmen over de motie van de heer Van Hattem.

Daartoe wordt besloten.

De voorzitter:

Ik schors de vergadering voor enkele minuten in afwachting van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een algemene bepaling (34516).

Voorzitter: Broekers-Knol

De voorzitter:

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een algemene bepaling (34516).

De beraadslaging wordt hervat.

De voorzitter:

Ik geef het woord aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Minister Ollongren i:

Dank u wel, mevrouw de voorzitter. Het is de tweede keer in twee weken tijd dat ik hier in deze Kamer met u mag debatteren over een herziening van de Grondwet. Dat is toch wel bijzonder. Vorige week ging het nog over de opneming van het recht op een eerlijk proces in de Grondwet. Vandaag gaat het over het voorstel tot opneming van een algemene bepaling. De tekst daarvan, die zojuist uitgebreid is besproken, luidt: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat."

Voordat ik overga tot de inhoudelijke toelichting op het voorstel en uiteraard tot de beantwoording van de vragen, stel ik graag ook vandaag weer voorop dat de Grondwet belangrijk is voor dit kabinet. In het regeerakkoord komt het woord "Grondwet" negen keer voor. Het is dus meer dan een waardevolle referentiebron. Het is ook belangrijk om aan te geven hoe het kabinet aankijkt tegen de Grondwet. Het regeerakkoord zegt daarover: "Onze Grondwet is geen symbolisch relict uit het verleden, maar een teken van trots, vrijheden, rechten en plichten die horen bij Nederland, het Nederlanderschap en de democratische rechtsstaat. De Grondwet verdient onderhoud en bekendmaking aan Nederlanders en aan nieuwkomers." Zo staat het in het regeerakkoord. Dat sluit goed aan bij de gedachte, die natuurlijk al veel eerder opkwam door middel van de motie van de heer Engels, om een algemene bepaling op te nemen in de Grondwet.

Het voorstel dat er ligt, is om deze algemene bepaling op te nemen aan het begin van de Grondwet, voorafgaand aan artikel 1. Het voorstel is in de Tweede Kamer met 106 stemmen aangenomen. Als je de discussies hoort, is het bijna opmerkelijk dat zo'n bepaling er niet al langer in staat. Vermelding van de kernbeginselen van ons constitutioneel bestel mag eigenlijk niet ontbreken in de Grondwet. Zoals gezegd, beoogt het voorstel uitvoering te geven aan de motie-Engels van de Eerste Kamer waarin de regering is verzocht een voorstel voor een algemene bepaling voor te bereiden. Die motie dateert al uit 2012. Sindsdien hebben regering en Kamers in verschillende samenstelling over dit voorstel van gedachten gewisseld. De geschiedenis daarvan is zonet door velen van u gememoreerd. De Staatscommissie Grondwet, waar wij het ook vorige week over hebben gehad, is daar natuurlijk ook onderdeel van. Ik zal dat niet allemaal herhalen; dat hebben de sprekers vandaag eigenlijk al gedaan. Maar het resultaat ligt er. Dat is voor vandaag het allerbelangrijkst.

Het doel van dit voorstel is drieledig. Het beoogt ten eerste de normativiteit te benadrukken van de grondrechten en de democratische rechtsstaat, ten tweede beter invulling te geven aan het uitgangspunt dat de Grondwet het primair, juridisch staatkundig basisdocument van het staatsbestel is en de essentialia daarvan dient uit te drukken, en ten derde de waarborgfunctie van de Grondwet te expliciteren. De functie en meerwaarde van deze bepaling zijn gelegen in de explicitering van genoemde beginselen en van de waarborgfunctie van de Grondwet. Het gevolg, ook in juridische zin, daarvan is dat de inhoud van de Grondwet en daarmee ons rechtsbestel in overeenstemming moeten zijn met de beginselen die ten grondslag liggen aan ons constitutioneel rechtsbestel. Die beginselen bieden de ruimte om daar op verschillende wijze uitwerking aan te geven. Tot aanpassing van de Grondwet noodzaakt deze bepaling dan ook niet.

Vandaag hebben onder andere de fracties van de PVV, GroenLinks, het CDA en de VVD vragen gesteld over de juridische status en de meerwaarde van de algemene bepaling. Ik wilde daar als eerste graag op ingaan. De juridische status van de algemene bepaling is gelijk aan die van de andere bepalingen in de Grondwet. Herziening ervan zou dan moeten plaatsvinden in overeenstemming met artikel 137 van de Grondwet. Aan die verzwaarde herzieningsprocedure ontleent de algemene bepaling in belangrijke mate haar status van hoger recht. Mede in reactie op vragen van de ChristenUnie benadruk ik dat niet is gekozen voor de zogenaamde binnenconstitutionele hogere regeling. Dat is sommige landen wel het geval, maar dat zou hier in strijd zijn met onze grondwetsgeschiedenis en onze systematiek, die overigens voor een grondwetswijziging al erg zwaar is: twee lezingen, en in de tweede lezing twee derde meerderheid.

De meerwaarde is gelegen in de explicitering van de noties grondrechten en democratische rechtstaat en van de waarborgfunctie van de Grondwet. Ik zei dat zo net al. Het juridisch gevolg daarvan is dat de inhoud van de Grondwet en daarmee ons staatkundig rechtsbestel, in overeenstemming moeten zijn met die beginselen, die ten grondslag liggen aan ons rechtsbestel. Dat draagt bij, zij het misschien in geringe mate — ik heb dat leden horen zeggen — aan versterking van de grondrechten en de democratische rechtsstaat. In die zin zou je kunnen zeggen dat het een ondergrens stelt aan deconstitutionalisering van bepaalde zaken. De algemene bepaling verzwaart daarmee in zekere zin de bewijslast voor intrekking of wijziging van dergelijke bepalingen, zoals ook door de Raad van State is opgeworpen, maar ook voor codificatie van nieuwe onderwerpen. Een dergelijke werking wordt niet geacht aanwezig te zijn bij het achterwege laten van die codificatie. Mevrouw Duthler van de VVD-fractie vroeg naar de betekenis daarvan. Bedoeld is te zeggen dat de bewijslast in argumentatie niet geldt om uit te leggen waarom bepaalde zaken niet worden verankerd in de Grondwet.

De heer Lintmeijer i (GroenLinks):

Wat u zegt over die ondergrens en die codificatie, staat eigenlijk met zo veel woorden ook in de memorie van toelichting. De Raad van State wijst daar ook op. Zou u dat wat concreter kunnen maken? Heeft u voorbeelden waarvan u zegt: met deze algemene bepaling zou een bepaalde ondergrens niet meer doorbroken kunnen worden waar dat nu wel kan?

Minister Ollongren:

Het is theorie, maar laten we zeggen: als er voorstellen zouden komen om artikel 1 van de Grondwet in te trekken, denk ik dat je je in je betoog kunt beroepen op de algemene bepaling om te zeggen dat zich dat daar niet toe verhoudt. Ik kan natuurlijk meer theoretische voorbeelden verzinnen. Op dit moment zijn er niet dat soort voorstellen van de Kamer of van het kabinet. Maar u moet denken aan dat soort relatief vergaande voorstellen, die toch ook weer niet helemaal ondenkbaar zijn, waarbij die algemene bepaling dan als toetssteen een rol kan spelen.

De heer Lintmeijer (GroenLinks):

Dat is niet bepaald een ondergrens, als u meteen naar artikel 1 verwijst. Als dat het voorbeeld is, zou je weer theoretisch gezien ook in één beweging de algemene bepaling en artikel 1 kunnen wijzigen. Is dat dan geen extra argument, als u dit voorbeeld noemt, om te zeggen: dan maken we toch nog een wat extra zwaardere toetsing of een extra zware procedure, verbonden aan die algemene bepaling? Want anders kan je het net zo goed in één keer allemaal aan de kant zetten. Nogmaals, we hebben het hier over theorie, maar als het gaat om het bepalen van het gewicht van verschillende uitingen die erin zitten, zou je daar toch een hoger soortelijk gewicht aan geven.

Minister Ollongren:

Een verzwaarde herzieningsprocedure kan nu niet. We hebben een zware herzieningsprocedure in artikel 137 van de Grondwet en we hebben geen traditie van een nog verdere verzwaring voor bepaalde onderdelen. Ik weet dat dat in andere landen wel het geval is. Ik heb zonet betoogd dat ik denk dat het niet past in onze grondwetstraditie, maar ik denk ook dat het niet nodig is omdat de verzwaarde procedure die er is ook behoorlijk zwaar is.

Doel, functie en meerwaarde van de algemene bepaling zijn mede bepalend geweest voor het karakter, maar ook voor de formulering ervan. Wat betreft het karakter is gekozen voor een algemene bepaling met een zakelijk karakter, in plaats van voor een preambule, door sommigen hier betoogd met een cultuurhistorisch karakter. In antwoord op de vraag van onder andere de ChristenUnie en de SGP wil ik graag kort nog iets zeggen over waarom niet is gekozen voor een preambule. Het allerbelangrijkste is dat de algemene bepaling juridisch bindend is. Daarnaast beoogt een algemene bepaling niet slechts declaratoir te zijn of een oproep te doen tot het volk of anderszins evocatief te zijn, terwijl dat met een preambule juist wel wordt beoogd. Tot slot verzocht de motie-Engels om een voorstel voor een algemene bepaling en niet om een preambule, overigens in aansluiting op het advies van de Staatscommissie Grondwet. Daarom is, mede in het licht van de vragen van de heer Engels, de heer Sini, de heer Schalk — die nu naar de interruptiemicrofoon loopt — en anderen van belang dat is gekozen voor de grondwetgever als normadressaat. Het is immers de Grondwet die waarborgt, in overeenstemming met haar juridisch-staatsrechtelijke functie. Hier zet ik een punt, voorzitter.

De heer Schalk i (SGP):

Even terug naar wat de minister zojuist zei en ook in het licht van de codificering waarover ze het had. Bedoelt ze daarmee uiteindelijk niet te zeggen dat er toch een soort eersterangsbepaling is ontstaan, die de grondrechten die zijn benoemd naar een soort tweede positie brengen?

Minister Ollongren:

Nee. Wat ik heb betoogd, is dat het gebruikelijk is, ook als je kijkt naar andere landen, dat als je een algemene bepaling in de Grondwet hebt, die voorafgaat aan de artikelen van de Grondwet. Ik denk overigens ook dat we geen van allen toe zijn aan het hernummeren van de Grondwet, om daarmee artikel 1 te laten opschuiven. Maar het hoeft ook niet. Ik denk dat een algemene bepaling daar heel goed op haar plek is. Maar ik heb ook betoogd dat die algemene bepaling wel juridisch bindend is, zoals de rest van de Grondwet dat ook wel is. Omdat het een algemene bepaling is voorafgaand áán, is dat denk ik passend bij het karakter van de Grondwet.

De heer Schalk (SGP):

Ik accepteer natuurlijk de reactie van de minister. Alleen zou ik daarbij willen zeggen dat artikel 1 natuurlijk niet artikel 1 is omdat het het belangrijkste artikel is, of zo. Dat wordt soms wel gedacht, maar het zou helemaal niet raar zijn als dat artikel in die zin een ander nummer zou hebben, qua belang.

Minister Ollongren:

Dát ben ik helemaal met u eens. De volgorde wil niet zeggen dat het één boven het ander gaat. Maar het is wel een feit dat we in Nederland een heel oude Grondwet kennen, waarin je een bepaalde waarde toekent aan de traditie van die Grondwet. Ik betoog net dat het niet nodig is, omdat het gebruikelijk is om een algemene bepaling voorop te zetten, zonder verder de nummering aan te passen, waarmee het artikel een soort paraplufunctie heeft over de rest. Maar ik ben het met de heer Schalk eens dat de nummering in de Grondwet geen prioriteitsvolgorde is, hoewel ikzelf dat artikel 1 natuurlijk wel een mooi artikel vind.

Ik vervolg heel graag mijn betoog, voorzitter. Ik was gebleven bij de grondwetgever als normadressaat. Daarover zijn diverse vragen gesteld. Het is immers de Grondwet die waarborgt, in overeenstemming met haar juridisch-staatsrechtelijke functie. Hier schuilt ook een relatieve beperking in. Was bijvoorbeeld gekozen voor de overheid als normadressaat, dan was het voorstel voorbijgeschoten aan het doel om de Grondwet als primair juridisch staatkundig basisdocument van het staatsbestel, de essentialia daarvan te laten uitdrukken. Had de formulering ook anders gekund? Nou, daar is al veel over gewisseld, overigens ook al in de vorige periode, tussen mijn voorganger en deze Kamer en de Tweede Kamer. Uit de schriftelijke behandeling blijkt dat er verschillende varianten en opties aan bod zijn geweest. De regering had inderdaad aanvankelijk een ander voorstel. De regering had aanvankelijk voorgesteld de beginselen democratie, rechtsstaat en grondrechten afzonderlijk te benoemen wegens het relevante onderscheid tussen de diverse constitutionele begrippen, wat ook zou hebben aangesloten op internationale formuleringen. Maar goed, ik denk al met al dat het, met de formulering waarvoor in het amendement van de Tweede Kamer is gekozen, een sobere formulering blijft, die in zijn totaliteit blijft uitdrukken wat aanvankelijk door de regering in drie verschillende beginselen was geformuleerd. Natuurlijk kun je altijd spreken over formuleringen, maar met deze formulering wordt kort en bondig uitgedrukt wat de intentie erachter is.

Er waren ook wat vragen over het opnemen van de grondrechten in de algemene bepaling. Ik dacht dat de heer Engels er zelf naar vroeg, en mevrouw Van Bijsterveld en de heer Schalk. Ik heb de bijdrage van de heer Engels gezien als steun voor een korte en puntige formulering en voor een goede verhouding tussen de begrippen rechtsstaat en grondrechten. Want ik ben het van harte met de leden eens dat de grondrechten onderdeel uitmaken van de definitie van de rechtstaat. Met het uitdrukkelijk opnemen van de grondrechten in de algemene bepaling sluit de bepaling aan bij zowel de internationale rechtsorde als verschillende nationale rechtsordes. De sobere en korte formulering biedt ruimte aan allerlei vormen van grondrechten, nationaal en internationaal, klassiek en sociaal, in welke categorie dan ook.

Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):

De grondrechten vormen een onderdeel van de rechtsstaat en zijn bovendien al volop gewaarborgd in internationale verdragen en onze eigen Grondwet. Het is inderdaad mooi om te zeggen dat deze bepaling aansluit bij die verdragen. Maar zou het niet veel mooier zijn geweest om een bepaling als het legaliteitsbeginsel op te nemen, dat meer waarde toevoegt aan de Grondwet omdat dat nog niet expliciet gecodificeerd is en in veel verdragen slechts impliciet of helemaal niet?

Minister Ollongren:

Ik kom zo nog op het legaliteitsbeginsel waar mevrouw Van Bijsterveld naar heeft gevraagd. Misschien mag ik nog even doorgaan op de formulering en de grondrechten die daarin voorkomen? Dat gebeurt overigens in omgekeerde volgorde: de grondrechten staan voorop en democratie en rechtsstaat zijn samengenomen in het concept "democratische rechtsstaat". Daar is niets op tegen. Dat verandert fundamenteel niks. De formulering is bondig en sluit aan bij het sobere karakter. De omkering van de volgorde sluit mooi aan op de hoofdstukken. We hadden het net al even over de volgorde in de Grondwet. Er wordt nu aangesloten op de volgorde in die hoofdstukken. Het concept "democratische rechtsstaat" sluit ook aan bij wat de Staatscommissie Grondwet in 2010 daarover schreef bij de motie-Engels, bij het advies van het College voor de Rechten van de Mens en bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Al met al vindt ook het kabinet de voorgelegde variant geschikt om het geschetste doel, de functie en de meerwaarde van de bepaling te realiseren.

Er is ook gevraagd of dit een normatieve versterking is van de kernbeginselen democratie, rechtsstaat en grondrechten. Is het een wondermiddel, zou je bijna kunnen vragen. Dat is het natuurlijk niet. Daar zouden wij als grondwetgever een overspannen verwachting mee wekken. De algemene bepaling moet worden begrepen in het licht van haar doel, betekenis en functie, zoals ik zonet heb toegelicht. Minstens zo belangrijk voor de normatieve versterking van de kernbeginselen zijn andere instrumenten en actoren, zoals de rol van het onderwijs in onze samenleving, bewustwording en educatie, heel breed gezien. In dat verband verwijs ik ook naar wat in het regeerakkoord is opgenomen, namelijk het voornemen om ervoor te zorgen dat alle leerlingen in Nederland tijdens hun schooltijd het parlement bezoeken. Dat is wezenlijk wat mij betreft. De verworvenheden democratie, rechtsstaat en grondrechten zijn geen vanzelfsprekendheid. De algemene bepaling onderstreept het belang van hun behoud.

Voorzitter. Ik wil nu de resterende vragen langslopen in de volgorde van de sprekers. Een deel heb ik al meegenomen in de algemene inleiding. De fractie van de PVV wees erop dat het wetsvoorstel aansluit bij Europese en internationale verdragen en besluiten. Dat klopt. Die regelingen zijn in Nederland namelijk geldend recht. De Nederlandse rechtsorde is een gelaagde rechtsorde. De normen hierin hebben niet alleen een nationale maar ook een Europese en internationale oorsprong. Het internationaal en Europees recht werken rechtstreeks door. Artikel 90 van de Grondwet verplicht de regering om de internationale rechtsorde te bevorderen. Overigens valt ook in de toelichting van het wetsvoorstel te lezen dat het voorstel inspiratie heeft geput uit grondwetten van andere landen. In dit verband zijn specifiek Noorwegen en Finland genoemd.

De fractie van de PVV informeerde ook of de algemene bepaling een extra barrière opwerpt tegen nieuwe wetgeving die haaks zou staan op de democratische rechtsstaat. In dat verband noemde hij de sharia. Er zijn veel mechanismen om te voorkomen dat er wetsvoorstellen kunnen worden ingediend dan wel aanhangig kunnen worden gemaakt bij de Staten-Generaal die haaks staan op de waarden van de grondrechten en de democratische rechtsstaat. Als ze toch zouden worden ingediend, dan is er altijd nog het debat in de Staten-Generaal. Zowel in het voorbereidende stadium als in de debatten zal de algemene bepaling onderdeel kunnen uitmaken van het debat en de beraadslaging. In zoverre vormt zij inderdaad een verzwaring van de bewijslast.

De heer Van Hattem i (PVV):

Het is inderdaad zo dat Europese en internationale verdragen doorwerken, maar dat wil nog niet zeggen dat je ze ook als inspiratiebron of beginsel moet gebruiken om deze algemene bepaling te onderbouwen. Dat is wel een heel nadrukkelijke keuze geweest bij de vorming van dit wetsvoorstel. Er is onder andere gerefereerd aan de Raad van Europa. Wat mij betreft is de Raad van Europa niet bepaald een instituut dat qua geloofwaardigheid en principes een voorbeeldfunctie vervult. Dus waarom wordt daar dan toch voor gekozen?

Minister Ollongren:

Ik denk dat de heer Van Hattem en ik daarover van mening verschillen. Nogmaals, de Nederlandse rechtsorde is ook onderdeel van de internationale rechtsorde. Wij zijn onderdeel van internationale afspraken, verdragen en instellingen, ook met rechtstreekse werking. Ik vind het niet zo gek — sterker nog, ik vind het eigenlijk normaal — dat we die internationale en Europese context bij de vormgeving hiervan hebben betrokken.

Voorzitter. De heer Lintmeijer heeft zijn vraag net nog een keer herhaald per interruptie. Hij vroeg: zijn er voorbeelden van wat niet zou kunnen op basis van deze nieuwe algemene bepaling? Ik heb zonet een voorbeeld genoemd dat behoorlijk drastisch is; dat geef ik meteen toe. Het zou ook kunnen gaan over voorstellen om belangrijke grondrechten te schrappen. Maar nogmaals, zoals ik net ook al zei, het schrappen van artikel 1, het beperken van de vrijheid van meningsuiting of het aan banden leggen van het kiesrecht zijn allemaal heel vergaande voorstellen die we hier natuurlijk niet een-twee-drie verwachten. Je kunt echter nooit in de toekomst kijken. Desalniettemin zal de algemene bepaling dan een belangrijke functie kunnen vervullen.

De heer Sini van de Partij van de Arbeid wil het wat verbreden. Hij wees op de menselijke waardigheid.

Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):

Toch even, voorzitter, ook omdat het aansluit op een vraag die ik stelde en het antwoord dat de minister net gaf in reactie op de bijdrage van GroenLinks. De minister geeft heel vergaande voorbeelden van grondrechten die geschrapt zouden kunnen worden. Deze algemene bepaling zou dan een waarborgfunctie hebben. Maar als zulke vergaande voorstellen worden overwogen, dan zal iemand of de regering toch altijd in de initiatiefwet schrijven dat ook deze algemene bepaling aan de kant wordt gezet? Daar zit dan toch geen enkel licht meer tussen of een extra drempel? Ik zie niet in hoe die waarborgfunctie werkt. Kan de minister daar nog iets preciezer over zijn?

Minister Ollongren:

De vraag lijkt een beetje te hinken op twee gedachten. Eén: is het wel voldoende waarborg? En twee: om het voldoende waarborgend te laten zijn, zou je dan een verzwaarde procedure moeten hebben, zodat dit nadrukkelijker een onderdeel ervan is en moeilijker te wijzigen dan andere onderdelen? Wat betreft dat tweede deel heb ik zonet al betoogd dat de wijzigingsprocedure al behoorlijk zwaar is. Wat betreft het eerste deel van de vraag: we hebben zonet gezegd dat het geen wondermiddel is, maar wel de bewijslast verzwaart, want er zal ook aan de algemene bepaling worden getoetst. De algemene bepaling is een soort paraplu boven de Grondwet. Dat betekent dat de vraag in eerste instantie zal zijn: verhoudt het zich daar goed toe? Vervolgens kan hetzelfde worden betoogd voor de onderdelen van de Grondwet en de uitwerking daarvan, bijvoorbeeld de grondrechten of anderszins. Het is dus niet zo dat het zónder makkelijker zou zijn, maar het omgekeerde is wel te beredeneren, namelijk dat het mét nog iets moeilijker is. Dat is hetgeen ik u hier voorhoud.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Maar dat neemt niet mijn bezwaar weg dat je in één wetsvoorstel beide kunt aanpassen met dezelfde methodiek en dezelfde verzwaring. Als iemand iets wil, bijvoorbeeld het afschaffen van artikel 1 of welk artikel dan ook, dan zal hij ook altijd kijken naar die algemene bepaling en dezelfde procedure in een keer doorlopen. Daarom krijg ik niet beet wat dat waarborgen — de Grondwet waarborgt dit — exact voor extra borg geeft.

Minister Ollongren:

Dat zou nog vergaander zijn, want dan wil je niet alleen een onderdeel van de Grondwet wijzigen, maar ook de algemene bepaling volgens dezelfde zware procedure in een keer meenemen. Dat betekent dat als dat voorstel de Staten-Generaal al zou bereiken, anderen in dat debat zouden moeten betogen dat dat buitengewoon vergaand is, zoals ik net al zei. Maar ik ben het met u eens: zolang artikel 137 luidt zoals het luidt — daar zou u ook de Grondwet voor moeten wijzigen — is er geen andere mogelijkheid dan de procedure zoals we die kennen.

Mevrouw Duthler i (VVD):

Ik ben ook nog even op zoek naar de concrete invulling van die waarborgfunctie. Mijn fractie zou juist de andere kant op redenen bij de voorbeelden die genoemd worden. Misschien zijn er ook minder vergaande voorbeelden denkbaar. Ik kan me niet goed voorstellen dat deze Kamer en de Tweede Kamer zo'n algemene bepaling nodig zouden moeten hebben om een dergelijk wijzigingsvoorstel te toetsen aan de grondrechten en aan de democratische rechtsstaat. Ik ben nog steeds op zoek naar de concrete invulling van die waarborgfunctie. Waarom zouden we zo'n algemene bepaling dan nodig hebben?

Minister Ollongren:

De voorbeelden die net passeerden zijn ook wel moeilijk voorstelbaar; dat geef ik ook onmiddellijk toe. Ik weet ook niet of het allerbelangrijkste van de algemene bepaling is om heel concrete wijzigingen tegen te houden, maar misschien wil de heer Engels daar zelf nog iets over zeggen. De algemene bepaling heeft natuurlijk ook tot doel om uit te drukken wat Nederland is. Nederland is een democratische rechtsstaat waarin we de grondrechten respecteren; dat staat er dan klip-en-klaar als inleiding in al z'n eenvoud en soberheid. Dat heeft een functie in zichzelf. De waarborgfunctie die net heb beschreven, is niet absoluut, maar wel een soort extra te nemen horde voor het geval dat soort voorstellen zou komen voor te liggen.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik ben ook nog steeds zoekende naar de waarborgfunctie die deze bepaling zal bieden boven de waarborgfunctie die bepalingen al bieden vanwege het simpele feit dat ze in de Grondwet staan. Ik zou daar graag wat extra grip op krijgen. U heeft daar in reactie op vragen van de collega's Bikker en Duthler wel antwoord op proberen te geven, maar ik krijg er toch nog niet goed vat op. We kunnen wel praten over heel extreme voorbeelden, bijvoorbeeld het afschaffen van een x-aantal bepalingen van de grondrechten. Dan doemt natuurlijk de vraag op: als dat aan de orde is, dan heeft die algemene bepaling toch ook geen zin? Ik zal eens proberen om een wat minder extreem voorbeeld naar voren te halen. We hebben tijdens de vorige algehele grondwetsherziening een heel groot stuk van de bepalingen over de rechterlijke macht uit de Grondwet gehaald en aan de gewone wetgever opgedragen. Biedt de bepaling die nu wordt voorgesteld er dan wel een zekere waarborg voor dat dat soort bepalingen over de rechterlijke macht gewoon in de Grondwet blijft staan, of helemaal niet? Voor die extreme voorbeelden geldt a dat we ze niet zien gebeuren en b dat er dan geen extra waarborg van valt te verwachten. Kunnen we die extra waarborg dan wel in dit soort kwesties vinden?

Minister Ollongren:

Ik ken natuurlijk niet de specifieke wetgeschiedenis van het voorbeeld dat u noemt, maar ik denk wel dat in algemene zin grondwetswijzigingen en deconstitutionalisering nog steeds mogelijk zijn. Ik kan mij heel goed voorstellen dat daar ook een verschil van mening over zou kunnen zijn. Terwijl de een de algemene bepaling inroept, zal de ander betogen dat de algemene bepaling die grondwetswijziging niet verhindert. Het is wat mij betreft dus niet absoluut. Vandaar misschien ook die extreme voorbeelden, want hoe extremer het voorbeeld, hoe absoluter de toepassing van de algemene bepaling misschien wordt.

De heer Lintmeijer (GroenLinks):

In het verlengde daarvan een iets minder extreem voorbeeld. Het is niet in de Grondwet gelegen, maar neem het intrekken van een democratisch instrument via gewone wetgeving. Zou men met een algemene bepaling dan tot een andere afweging komen?

Minister Ollongren:

Nou, vanavond heb ik een ander debat in een andere Kamer.

De heer Lintmeijer (GroenLinks):

Het voorbeeld is ook niet helemaal willekeurig.

Minister Ollongren:

Ik denk dat u daaraan refereert. Dat is natuurlijk alleen het geval bij een wijziging van de Grondwet en niet bij een wijziging van een wet.

De heer Lintmeijer (GroenLinks):

Een interessante vraag is natuurlijk of zo'n algemene bepaling in de Grondwet ook een verder toetsend, normerend, legitimerend kader heeft als het gaat om wijzigingen van andere wetgeving waarbij daaraan geraakt wordt, bijvoorbeeld bij het schrappen van een instrument dat de directe democratie zou kunnen bevorderen.

Minister Ollongren:

Dit is eigenlijk ook een voorbeeld waarbij je merkt dat er een bepaalde interpretatie aan zou kunnen worden gegeven. Ik zou betogen dat dit ziet op de Grondwet. De normadressaat is ook de grondwetgever. Het genoemde voorbeeld in dit geval — ik zal het expliciteren: het raadgevend referendum — maakt geen deel uit van onze Grondwet. Als deze algemene bepaling dus nu al onderdeel van de Grondwet was geweest, dan zou dat mijns inziens daarvoor niet uitmaken.

De heer Lintmeijer (GroenLinks):

Voorzitter, ten laatste. Het zou verdedigbaar zijn dat je zegt dat een algemene bepaling in de Grondwet ook toeziet op de wijze waarop normale wetgeving tot stand komt. Deelt de minister in het algemeen die opvatting?

Minister Ollongren:

Ik heb net gezegd dat de normadressaat van deze algemene bepaling de grondwetgever is. Je kunt je voorstellen dat er bepaalde wetgeving komt die gebaseerd is op de Grondwet en dat er dus een soort indirect verband is. Maar nogmaals, ik zie in de formulering en in het opnemen van deze algemene bepaling niet de beperking die sommigen erin zouden lezen als het gaat over deconstitutionalisering van zaken enerzijds en gewone wetgeving die bij de wetgever ligt en niet bij de grondwetgever anderzijds.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik haak daarop aan. Ik had deze vraag ook al gesteld in mijn eerste termijn: hoe beschermt deze algemene bepaling het democratische wetgevingsproces in gevallen zoals bij de intrekking van de Wet op het raadgevend referendum, waarbij wordt afweken van het democratische wetgevingsproces en in één keer andere standaarden worden aangehouden dan normaal gesproken het geval is? Is dat dan niet in strijd met de Grondwet?

Minister Ollongren:

De intrekking van de Wet op het raadgevend referendum is niet in strijd met de Grondwet. Het is immers geen onderdeel van de Grondwet. Het is een wet en de wetgever kan die desgewenst intrekken of niet. In dat opzicht kan het dus volgens de huidige formulering van de Grondwet en kan het volgens de nieuwe formulering van de Grondwet als deze algemene bepaling na tweede lezing zou worden opgenomen.

De heer Van Hattem (PVV):

Dat was mijn vraag ook niet. Mijn vraag ging over het democratische wetgevingsproces waarin andere procedures worden gehanteerd dan normaal gesproken het geval is. Biedt een algemene bepaling dan bescherming om het democratische wetgevingsproces te borgen?

De voorzitter:

Meneer Engels, aansluitend?

De heer Engels i (D66):

Ja, even voor de orde van het debat, om goed te kunnen volgen wat de collega bedoelt. Welke procedurele regels in de Grondwet over de kwaliteit en de zorgvuldigheid van het wetgevingsproces zouden hier dan in het geding zijn? Stel dat er een bepaling zou zijn waarin de democratische rechtsstaat wordt gewaarborgd, op welke bepalingen doelt u dan? Met welke grondwettelijke bepalingen komen we dan in strijd? Ik wil dan graag dat u ze ook even noemt.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik heb het helemaal ... Ik bedoel, met goedkeuring van de voorzitter ...

De voorzitter:

Ja, dat zou ik ook menen. Mijnheer Van Hattem.

De heer Van Hattem (PVV):

Dank u, voorzitter. Ik wil even reageren op de vraag van de heer Engels. Het gaat mij niet om specifieke grondwettelijke bepalingen; het gaat mij om de vraag of zo'n algemene bepaling, als die wordt opgenomen, het democratisch wetgevingsproces beschermt. Ik doel dan niet op specifieke artikelen uit de Grondwet, maar alleen op die algemene bepaling. Biedt die dan bescherming?

De voorzitter:

Ik zie dat u het woord wilt, mijnheer Engels, maar ik vind het toch wat lastig om nu een discussie te krijgen tussen de heer Van Hattem en de heer Engels.

De heer Engels (D66):

Nou ja, het is toch van belang dat wij goed kunnen volgen ...

De voorzitter:

Dat begrijp ik, maar anders moet u dat in de tweede termijn ook even proberen.

De heer Engels (D66):

Maar die heb ik net al met één minuut ingevuld, dus daar kom ik niet ver mee.

De voorzitter:

Nee, twee. Twee minuten.

De heer Engels (D66):

O, twee. Maar u wilt mij de mond snoeren, begrijp ik.

De voorzitter:

Nee, ik wil niet de mond snoeren.

De heer Engels (D66):

Nee, maar dat mag. Dat is uw recht.

De voorzitter:

Nee, maar ik wil nu niet een eindeloos debat tussen de heer Van Hattem en de heer Engels.

De heer Engels (D66):

Ik ga zitten, mevrouw de voorzitter.

De voorzitter:

Oké. Gaat u uw gang, mijnheer Van Hattem.

De heer Van Hattem (PVV):

Heel kort nog, voorzitter. Het gaat uiteindelijk om het karakter van de democratische rechtsstaat. Hiermee wordt beoogd om dat te borgen. Dat is wat in die algemene bepaling staat, zo zeg ik in reactie op de heer Engels. De vrijheid van meningsuiting zou hiermee ook geborgd moeten worden, ook voor een senator die het woord wil krijgen.

Minister Ollongren:

Voorzitter. Zal ik ...

De voorzitter:

Ik weet niet of mevrouw Bikker aansluitend iets wil zeggen of dat zij een aparte vraag wil stellen. Dat laatste is het geval. Dan geef ik nu even het woord aan de minister om te beantwoorden.

Minister Ollongren:

De democratische rechtsstaat wordt in de algemene bepaling genoemd en die wordt ook beschermd door de Grondwet als zodanig. Dat is zo en dat blijft zo, maar dat neemt niet weg dat de wetgever bepaalde onderdelen daarvan kan aanpassen, kan wijzigen, kan voorstellen en weer kan innemen zonder daarmee de democratische rechtsstaat of de democratie, zoals het oorspronkelijk door het kabinet was geformuleerd, aan te tasten. Integendeel, soms is onderhoud nodig en soms is ook versterking nodig. Ik begrijp heel goed dat de heer Van Hattem daar een bepaalde uitleg aan geeft, maar goed, daar moet dan publiek breed draagvlak voor zijn.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Ik kom nog heel even terug op de beantwoording van de vragen van de heer Lintmeijer. De minister zegt dat dit met name bij grondwetswijzigingen toch een extra waarborg is, maar mijn fractie heeft het telkens zo begrepen dat juist deze bepaling ook een waarborg is voor de wetgever in formele zin. Wij hebben hier allen trouw gezworen of beloofd aan de Grondwet. Juist in dat opzicht denk ik dat deze bepaling meerwaarde heeft. Mijn zoektocht is in hoeverre dat geldt ten aanzien van de grondwetsbepalingen. Ik hoorde de minister zich alleen op de Grondwet focussen. Heb ik haar wel goed verstaan dat juist de formele wetgever uiteindelijk de normadressaat is van deze bepaling?

Minister Ollongren:

Je zou kunnen zeggen dat de normadressaat de grondwetgever is, waarbij je "grond" tussen haken zou kunnen lezen. Als ik daarmee een helderder antwoord geef, dan doe ik dat graag.

De voorzitter:

De heer Van Hattem nog een keer op dit punt.

De heer Van Hattem (PVV):

Heel kort, voorzitter. Het punt is nu juist dat het gaat om het waarborgen van de democratische rechtsstaat. Ik hoorde net in de beantwoording van de minister dat het de bedoeling is om de democratische rechtsstaat te waarborgen, maar dat als het nodig is, toch kan worden afgeweken et cetera. Wat levert deze algemene bepaling nu concreet op? Wat voegt deze nu echt toe? Zoals de minister deze uitlegt, zit daar zo veel speelruimte in en is de uitleg daarvan zo breed dat het eigenlijk bij voorbaat een dode letter is.

Minister Ollongren:

Het is een algemene bepaling, zoals ik zonet heb betoogd. Het is geen artikel in de Grondwet, maar een algemene bepaling die voorgaat op alle andere artikelen die in de Grondwet staan. Het is een algemene bepaling die twee wezenlijke aspecten van de Grondwet en van onze samenleving weergeeft, namelijk dat we een democratische rechtsstaat zijn en dat we grondrechten hebben in dit land. Dat vind ik een wezenlijke toevoeging, ook als je daar niet per se concrete maatregelen aan kunt ophangen.

De voorzitter:

Mevrouw Van Bijsterveld. Dit lijkt mij op dit moment de laatste interruptie op dit punt, want dan kan de minister verdergaan met haar betoog.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik vind het toch wel belangrijk om dit even op te helderen. De minister heeft tot nu toe steeds gezegd dat de grondwetgever de enige normadressaat is en dat de bepaling zich nadrukkelijk niet richt op de wetgever. Nu hoor ik de minister zeggen dat we het woordje "grond" ook tussen haakjes kunnen zetten omdat het zich toch tot de wetgever richt. Mijn vraag is of de bepaling zich nu exclusief richt tot de grondwetgever of tot de grondwetgever en de gewone wetgever. Dat is van wezenlijk belang voor het antwoord op een aantal vragen die hier zijn gesteld.

Minister Ollongren:

Het is heel goed dat mevrouw Van Bijsterveld daar nog even op doorvraagt. De normadressaat is primair de grondwetgever. Die zal de interpretatieve functie uitoefenen bij de totstandkoming van nieuwe grondwetgeving. Maar ook de wetgever zal bij voorbereiding van nieuwe wetgeving ervoor moeten zorgen dat de waarborgfunctie van de Grondwet wordt gerespecteerd, bijvoorbeeld waar het gaat om het naleven van de grondrechten. Tot slot merk ik op — ik kom straks nog op artikel 120 — dat ook de rechter enige rol kan spelen bij de toepassing en interpretatie van de algemene bepaling. Dat is alleen niet heel erg voor de hand liggend. Omdat er van verschillende kanten hiernaar wordt gevraagd, hecht ik eraan om het specifiek te maken. Primair is het de grondwetgever. De wetgever zal er rekening mee moeten houden. De rechter zal — dit ligt dus niet erg voor de hand — voor zover hij regelgeving zal toetsen, natuurlijk eerder te rade gaan bij concrete bepalingen dan bij de algemene bepaling.

De voorzitter:

Ik geef toch nog even het woord aan mevrouw Duthler en dan nog even aan mevrouw Van Bijsterveld.

Mevrouw Duthler (VVD):

De woorden "primair" en "secundair" suggereren dat er een hiërarchie is tussen de formele wetgever en de grondwetgever. Een van de opdrachten die wij hier hebben in de Tweede Kamer en in de Eerste Kamer is dat wij wetten toetsen op hun rechtsstatelijkheid. Daar horen de grondrechten uitdrukkelijk bij. Bedoelt de minister dat er inderdaad een hiërarchie bestaat tussen die verschillende rollen of dat zij gelijk zijn?

Minister Ollongren:

Nee, ik bedoel precies wat ik heb gezegd, namelijk dat het primair gericht is op de grondwetgever. Misschien heb ik het zelf veroorzaakt door het woord "primair" te gebruiken, maar ik heb willen aangeven dat de wetgever er bij de voorbereiding van bepaalde wetgevingsprocessen mee in aanraking kan komen. De waarborgfunctie van de Grondwet moet immers worden gerespecteerd.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Het wordt mij nu inderdaad helemaal niet helder. De minister heeft eerst in het debat vastgesteld dat de normadressaat exclusief de grondwetgever is. Nu horen we dat het primair de grondwetgever is, maar dat we daarbij "grond" ook tussen haakjes kunnen zetten, dus dat het ook de wetgever is. Het zou zelfs ook om de rechter gaan. Dat dit heel uitzonderlijke gevallen betreft, zou ik toch wel wagen te betwijfelen. Immers, grondwettigheid komt in rechtspraak natuurlijk ook als het niet om formele wetgeving gaat aan de orde. Mijn vraag is: richt de bepaling zich nu primair tot de grondwetgever, maar ook tot de wetgever en ook tot de rechter? Als dat zo is, constateer ik dat de minister duidelijk afstand neemt van hetgeen in de stukken staat. We hebben dan hier dus te maken met een interpretatiewijziging ten opzichte van hetgeen in de stukken is neergelegd.

Minister Ollongren:

Het is niet mijn bedoeling om afstand te nemen van hetgeen in de stukken is neergelegd. Mijn bedoeling is om antwoord te geven op uw vragen in lijn met hetgeen daar tot nu toe over gewisseld is, ook in antwoord op schriftelijke vragen.

De voorzitter:

Mevrouw Van Bijsterveld, tot slot op dit punt.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Dit is wel belangrijk. Nu horen we dat er geen afstand is genomen van de stukken, maar betekent dit dat de minister terugtrekt wat zij net heeft gezegd over de primaire normadressaat en secundair de wetgever en de rechter? Of trekt zij dat niet terug? Zo niet, dan zit er licht tussen de schriftelijke beantwoording en deze behandeling.

Minister Ollongren:

Het allerbelangrijkste lijkt mij dat ik dat zo meteen tussen de eerste en de tweede termijn eventjes even precies opzoek om te voorkomen dat er verwarring over zou kunnen ontstaan, want dat is niet de intentie van de beantwoording.

Voorzitter, als u het goed vindt, ga ik door met de beantwoording. Ik denk dat ik was gebleven bij de heer Sini van de Partij van de Arbeid, die vroeg naar de menselijke waardigheid. De menselijke waardigheid is natuurlijk een belangrijk onderdeel van kernwaarden die ten grondslag liggen aan onze grondrechten. De algemene bepaling beoogt niet aan de genoemde drie elementen uitwerking te geven, maar wel om uitdrukking te geven aan de essentialia en de beginselen daarvan. Dat is te vatten in de term "grondrechten". Voor de formulering daarvan is dus aansluiting gezocht bij ten eerste het sobere karakter van de Grondwet, waar we al vaker over spraken, en ten tweede bij internationale formuleringen.

De heer Sini i (PvdA):

U had het over het feit dat het kabinet in zijn programma een paar keer het woord "Grondwet" gebruikt. Het gaat ook om de rol van de Grondwet in de samenleving. De toevoeging van "de overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid" is echt essentieel als het gaat om de educatieve functie die u beoogt met de Grondwet. U geeft daarmee een helder instrument in handen van onderwijzers en maatschappelijke organisaties. Bovendien kan dit ook de normativiteit vergroten. Het gaat dus om de overheid, die de menselijke waardigheid eerbiedigt en waarborgt. Dat kan ten goede komen aan de wisselwerking tussen aan de ene kant overheid en overheidsdiensten en de burgers aan de andere kant.

Minister Ollongren:

Ik ben het met de heer Sini eens dat de menselijke waardigheid een belangrijke kernwaarde is in Nederland en dat die een kernwaarde is die mede ten grondslag ligt aan de grondrechten. Ik heb hem en anderen horen betogen dat het wat uitbundiger geformuleerd had mogen worden om dit soort dingen te expliciteren. Ik heb anderen ook weer horen betogen dat dit zich minder goed verhoudt met het sobere karakter van onze Grondwet. Volgens mij zijn we het op de inhoud van de betekenis van die grondrechten niet oneens. Integendeel. Mijn stelling is dat het niet nodig is om dat verder uit te werken omdat je daarmee allerlei andere belangrijke kernwaarden ook zou moeten benoemen.

De heer Köhler i (SP):

Ik heb een vraag over ditzelfde punt. Ik kan het toch niet helemaal volgen. De minister zegt dat de menselijke waardigheid eigenlijk een kernwaarde is die ten grondslag ligt aan de grondrechten. Dat ben ik erg met haar eens. Vervolgens zegt ze dat die niet in de algemene bepaling hoeft te staan, terwijl ik denk dat die algemene bepaling juist een soort koepelbepaling is. Net als het begrip "democratische rechtsstaat" verderop overal in de Grondwet wordt uitgewerkt, wordt in die algemene bepaling dan gezegd dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Volgens dezelfde redenering zou de waarde van de menselijke waardigheid, die ten grondslag ligt aan het waarborgen van de grondrechten die verderop in de Grondwet voorkomen, toch juist in de algemene bepaling benoemd moeten worden? Dat is ook de lijn van het rapport-Thomassen. Eigenlijk begrijp ik niet op basis van welke redenering u daarvan af wilt wijken.

Minister Ollongren:

De SP heeft ook andere voorbeelden genoemd. Ik dacht dat u het had over de eerbiediging van het familierecht en ook over foltering en onmenselijke behandelingen. We zijn het natuurlijk eens over het belang daarvan. Maar het voorstel expliciteert de beginselen van de democratische rechtsstaat en de grondrechten en de waarborgfunctie van de Grondwet, waar we het net over hebben gehad. Ik denk dat met dit voorstel een balans is gezocht en wat mij betreft ook is gevonden tussen het verstevigen van de institutionele, organisatorische en waarborgfunctie van de Grondwet enerzijds en het sobere karakter van de Grondwet anderzijds. De bepaling biedt alle ruimte voor verschillende specifieke invullingen in ons constitutionele bestel, ook op het punt van de menselijke waardigheid en de andere voorbeelden die zonet zijn genoemd. Door een niet-uitgewerkte formulering wordt ook vermeden dat de verhouding tussen rechter en wetgever mogelijkerwijs zou veranderen. Ik hoop dat ik daarmee een antwoord heb gegeven op de gestelde vraag.

Dan kom ik terug bij het beantwoorden van de gestelde vragen in de volgorde waarin ik net was begonnen. De fractie van de VVD vroeg naar de kwestie van het toetsingsverbod in artikel 120. Ik meen dat die vraag vorige week ook even aan de orde was. Ik heb zonet betoogd dat de algemene bepaling een eigen doelstelling, meerwaarde en juridisch gevolg heeft. We weten allemaal dat het opheffen van het toetsingsverbod in artikel 120 een grondwetswijziging zou vereisen. We weten ook dat een voorstel daartoe al langere tijd in de Tweede Kamer ligt. Ik heb dat vorige week ook even gememoreerd. Het kabinet zou zich pas over de inhoud daarvan uitlaten als er een voortzetting zou zijn van de plenaire behandeling. Naar oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State moet het voorstel geacht zijn te vervallen, maar is het uiteindelijk aan de Tweede Kamer om te beslissen of zij dit oordeel overneemt.

Er zijn een aantal vragen gesteld over het legaliteitsbeginsel.

Mevrouw Duthler (VVD):

Ik wil het nog even hebben over het mogelijk afschaffen van het toetsingsverbod. Dat scheelt straks in de tweede termijn. We hadden het net over het toetsen door de grondwetgever en/of de gewone wetgever. Stel nu dat het toetsingsverbod inderdaad wordt afgeschaft. Mag de rechter wetten dan ook toetsen aan deze algemene bepaling, mocht die erdoor komen?

Minister Ollongren:

Volgens mij hebben we allemaal ooit geleerd dat we als-danvragen het liefst niet beantwoorden, maar ik begrijp de vraag natuurlijk. Ik heb net betoogd dat het nu niet in de rede ligt dat die wijziging er komt, omdat het voorstel daartoe eigenlijk stilligt. Mocht zo'n voorstel er wel komen en mocht de Grondwet op dat punt gewijzigd worden, dan zou wat mevrouw Duthler vraagt misschien actueel kunnen zijn. Maar ik vind het lastig om daar nu op vooruit te lopen.

De heer Köhler (SP):

Ik begrijp nu dat het antwoord op vragen over de constitutionele toetsing en het toetsingsverbod hiermee in zijn geheel gegeven is. Als dat zo is, zou ik de minister toch willen vragen om mijn vraag daarover nog te beantwoorden. Mijn vraag ging helemaal voorbij aan het wetsvoorstel-Halsema. U heeft mijn vraag inmiddels voor zich, denk ik. Als dat niet zo is, zal ik hem nog een keer stellen. Dan kunt u hem ook beantwoorden.

Minister Ollongren:

Graag.

De heer Köhler (SP):

Vindt de minister ook niet dat het waarborgkarakter van de grondrechten in de Grondwet beter gediend zou zijn als het toetsingsverbod zou worden opgeheven, met name wat betreft de grondrechten?

Minister Ollongren:

U stelt — weliswaar met een heel andere aanvliegroute, en ook met een andere intentie, denk ik — toch ook een "wat als"-vraag. Er is van mijn kant nu geen voorstel. Er ligt een voorstel in de Tweede Kamer. We weten wat het oordeel van de Raad van State daarover is. Ik vind dat ik moet afwachten wat het oordeel van de Tweede Kamer is. Maar de Raad van State zegt dat het voorstel geacht moet zijn te vervallen. Daarmee ligt hier niet zo'n voorstel voor. Ik vind het dus lastig om een antwoord te geven op deze als-danvraag.

De voorzitter:

Meneer Köhler, het lijkt mij verstandig om dit pad niet heel ver te bewandelen. U kunt nog een vervolgvraag stellen, maar we hebben het niet over het afschaffen van het verbod op toetsing door de rechter aan de Grondwet.

De heer Köhler (SP):

Nee, dat staat niet op de agenda, maar mijn vraag ligt in het verlengde van het advies van de commissie-Thomassen, die duidelijk en uitgebreid motiveert waarom het bij zo'n algemene bepaling ook goed zou zijn om het toetsingsverbod op het punt van de grondrechten op te heffen. Mijn vraag was waarom dat deel van het voorstel niet door de regering is overgenomen. De minister kan wel zeggen dat er van andere kanten nu geen voorstel ligt, maar dat is de vraag niet, althans dat is mijn vraag niet. Mijn vraag is: waarom komt de regering met een voorstel waar ze geen consequenties uit trekt? Dat moet door de regering zijn afgewogen. Zij moet bewust hebben gezegd: wij nemen die ene zin van de commissie-Thomassen wel op, althans in een andere variant, maar het gevolg dat daar volgens hen aan gegeven zou moeten worden, willen wij niet. Mijn vraag is: waarom wil de regering dat niet?

Minister Ollongren:

Ik zei in het begin al dat dit voorstel een heel lange geschiedenis kent, die onder andere begint bij de staatscommissie van destijds. Nadien is er veel gewisseld tussen verschillende Kamers en verschillende kabinetten. Dat is uiteindelijk uitgemond in het aannemen van de motie-Engels. Wat de motie-Engels beoogde, is wat nu voorligt. Al het andere wat de staatscommissie destijds heeft betoogd, is toen voorzien van een reactie van het kabinet en is daarmee afgedaan. Dit is dus het restant daarvan. We zijn nu in afwachting van de uitkomsten van een nieuwe staatscommissie, de staatscommissie parlementair stelsel, die er eind dit jaar zullen zijn. Die zullen ongetwijfeld weer aanleiding geven tot discussies, voorstellen en reacties. Dan kom ik hier heel graag weer terug om ook hierover te spreken, mocht dit daar onderdeel van uitmaken.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik kom nog even terug op de vraag van mevrouw Duthler. Die werd wat snel afgedaan als zijnde een als-danvraag en daarmee buiten de orde. Het gaat hier niet om de vraag of toetsing van wetten aan de Grondwet in zijn algemeenheid wel of niet wenselijk is. De vraag was: mocht die toetsing mogelijk zijn, betekent dat dan dat er ook aan deze bepaling getoetst kan worden? Dat is niet zomaar een als-danvraag, maar een wezenlijke vraag om een beetje vat te krijgen op het karakter, de betekenis en de normerende kracht van de bepaling waar wij straks over moeten stemmen. Ik ben zelf dus ook heel benieuwd naar het antwoord van de minister daarop.

Minister Ollongren:

Laat ik dan toezeggen dat ik daar in tweede termijn nog op terugkom, net zoals ik de vraag die zonet gesteld werd over de waarborgfunctie ook graag herneem, nadat ik een en ander getoetst heb aan de schriftelijke beantwoording en aan stukken die ten grondslag liggen aan het debat. Ik kom daar straks dus graag op terug.

Voorzitter. Nog een paar vragen, nog vijf of zes om precies te zijn. De fracties van CDA en SP, en wellicht ook nog anderen, vroegen naar het legaliteitsbeginsel. Ik denk dat we met de voorgestelde algemene bepaling en de sobere regeling, zoals ik zonet heb betoogd, tegemoetkomen aan wat sommige partijen hier hebben gezegd. Daarbij past niet de afzonderlijke vermelding van het legaliteitsbeginsel als kenmerk van het rechtsstaatbeginsel. Het opnemen van meer deelelementen van de democratische rechtsstaat of van verwante constitutionele rechtsbeginselen roept bovendien al snel de vraag op naar afbakeningscriteria, en de vraag of er niet nog andere elementen zijn die vermelding verdienen. Daarbij komt dat er tal van bepalingen in de Grondwet staan waaruit het belang van het legaliteitsbeginsel kan worden afgeleid. Ik noem de bepaling over het wetgevingsproces, de beperkingsclausules bij grondrechten, en het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel dat is opgenomen in artikel 16 van de Grondwet.

De heer Schalk van de SGP vroeg hoe het kabinet invulling wenst te geven aan de twee criteria voor grondwetswijziging, waarover we ook vorige week even debatteerden: dringende maatschappelijke behoefte, dus de noodzaak, en de constitutionele rijpheid. Zoals vorige week betoogd: het is belangrijk dat er sprake is van een dringende maatschappelijke noodzaak om de Grondwet aan te passen. Gelet op de achtergrond van de wijzigingsprocedure, op de institutioneel-organisatorische functie en de waarborgfunctie en op het open en sobere karakter van de Grondwet dienen wijzigingen van de Grondwet voornamelijk tot beslechting van langer lopende, ook politieke, discussies en thema's. Aanpassingen moeten voortvloeien uit ontwikkelingen die reeds in bestaande regelgeving of andere besluiten met voldoende draagvlak zijn bevestigd dan wel in andere zin breed door de samenleving worden gedragen.

De heer Schalk vroeg ook waarom er niet meer elementen worden genoemd in de algemene bepaling. Ik heb er zonet al wat over gezegd, maar hij vroeg er nog specifiek naar. Hij noemde het element van de constitutionele monarchie. Ik heb het net al gezegd: vanwege dat kort en sober. En wat betreft de constitutionele monarchie hoeft het ook niet. Dat verandert helemaal niets aan onze bepalingen daarover.

De heer Schalk (SGP):

Ik kom even terug op de opmerking hiervoor, over het themaatje "constitutionele rijpheid". Daar hebben we vorige week inderdaad even over gesproken. U gaf zelf aan dat dat gaat over een maatschappelijk debat dat zich langzaam maar zeker vertaalt in een wens of initiatief tot grondwetswijziging. U verwees daarbij naar ons gezamenlijke beoordelingsvermogen. Maar nu ik de discussie van vanmiddag hoor, vraag ik me af: is dit dan constitutionele rijpheid, als we nog zo aan het nadenken zijn over bijvoorbeeld de vraag of het nou de grondwetgever, de wetgever of zelfs de rechter is? Is dat al helemaal gerijpt voor uw gevoel?

Minister Ollongren:

Het proces als zodanig is misschien ook onderdeel van die rijping. We hebben nu de eerste lezing. Ik stel het erg op prijs dat dit soort indringende vragen worden gesteld. Ik denk ook dat het heel goed is dat dat onderdeel is van het proces. De vraag is of het uw interpretatie is, namelijk dat het bij u twijfels oproept over de algemene bepaling als zodanig. Of is het meer het volgende? Er zijn vragen, en die moeten natuurlijk worden beantwoord. Er zijn aan de ene kant opvattingen over misschien wat meer uitbundigheid, wat meer explicitering in de algemene bepaling, en er is aan de andere kant de wens om het juist kort maar krachtig te houden. Dat hoeft op zich uiteindelijk niks af te doen aan de algemene bepaling die voorligt. Maar dat is uiteraard aan de Kamer. Ik zou dus zeggen: de behandeling als zodanig is ook onderdeel van het constitutioneel rijp worden van de voorstellen.

Voorzitter, over de constitutionele monarchie heb ik al voldoende gezegd. Die past hier goed binnen. Daar hoeven we geen afzonderlijke teksten over op te nemen.

Mevrouw Bikker van de ChristenUnie vroeg meer in algemene zin naar maatregelen die het kabinet neemt om de democratie te versterken. Ze vroeg ook wat dit voorstel dan betekent voor de versterking van de democratie. Ik denk niet dat deze algemene bepaling direct leidt tot een meer materieel democratiebegrip, met allerlei mogelijke gevolgen. De bepaling is algemeen, zoals gezegd. Daaruit kan niet een bepaald concept van "democratie" worden afgeleid. Dat niet, maar in het regeerakkoord, waarnaar ik ook nu weer mag verwijzen, staat wel dat het kabinet wil dat onze democratische rechtsstaat weerbaarder wordt gemaakt tegen radicale antidemocratische krachten. Ook daar vroeg mevrouw Bikker naar. Op basis van die afspraak in het regeerakkoord komt het kabinet met voorstellen. Dat ligt bij mijn collega van J en V; hij is daarmee bezig. Ook de Eerste Kamer kan die voorstellen uiteraard tegemoetzien.

Ik kom nu op de Grondwet zelf. Ik heb al eerder betoogd dat de Grondwet een levend document is. De Grondwet wordt zo nu en dan aangepast, bijgesteld. Dit is al de tweede keer in twee weken dat wij hier spreken over een grondwetswijziging. Er zijn nu elf voorstellen tot wijziging van de Grondwet aanhangig bij de Staten-Generaal: vier van de regering en zeven van de Kamer. Eén daarvan is deze, over de algemene bepaling. Vorige week hadden we het voorstel tot het opnemen van het recht van een eerlijk proces. Op 11 juli vorig jaar hebt u, overigens unaniem, ingestemd met de uitbreiding van de grondwettelijke bescherming van communicatie. Dit voorstel wacht op de tweede lezing. En er was een voorstel strekkende tot het opnemen van een bepaling over de Nederlandse taal. Maar dat wordt ingetrokken. Zonet heb ik al gezegd dat we in afwachting zijn van de uitkomsten van het onderzoek van de staatscommissie parlementair stelsel en dat ik niet uitsluit dat dat leidt tot voorstellen die de Grondwet raken.

Voorzitter, daarmee kom ik aan het einde van mijn eerste termijn. Ik heb daarin toegezegd dat ik in tweede termijn nog op een punt terugkom.

De voorzitter:

Dank u wel. We zijn nu toegekomen aan de tweede termijn van de kant van de Kamer. Ik geef het woord aan de heer Van Hattem.

De heer Van Hattem i (PVV):

Dank u, voorzitter. Het ging bij de minister ietsje sneller dan ik had verwacht, dus ik heb nog niet alle vragen geïnventariseerd die nog openstonden.

Ik noem nog wel de vraag over het waarborgen van het pluralistische karakter. Als we in een democratisch proces zitten en er bepaalde voorkeuren van de kiezers zijn, hoe gaat de minister die dan waarborgen met deze bepaling? Is daar een idee bij? Er wordt wel gesteld dat het pluralistische karakter ermee wordt gewaarborgd, maar er zit eigenlijk maar heel weinig idee achter van hoe dat dan in de praktijk het geval zou zijn. Dat geldt ook voor de vrijheid van meningsuiting.

Ik heb nog een heel specifieke vraag gesteld over de lezing van de minister. Ze refereerde daarin aan dit wetsvoorstel, maar daaraan voorafgaand deed ze heel specifieke uitlatingen over wat zij "populisten" noemt. Ik wil wel weten wat het gevolg van dit wetsvoorstel is voor populisten, als het zijn beslag krijgt. Wat is de betekenis van deze woorden als dit met elkaar in verband kan worden gebracht, gelet op de speech van de minister?

Tot slot. Er werd net gerefereerd aan voorbeelden van situaties waarop het van toepassing zou zijn. Ik wil nog een voorbeeld schetsen waarover ik me toch echt wel zorgen maak. We hebben in de afgelopen vijftien jaar een proces gezien met een voorstel om tot een Europese grondwet te komen. Die is er uiteindelijk dankzij een referendum niet in die vorm gekomen, maar is er uiteindelijk wel met een Lissabonverdrag ingefietst. Maar dat brengt ons wel op de volgende vraag. Kunnen we met een dergelijke algemene bepaling voorkomen dat we ons nationale zelfbeschikkingsrecht, het nationale zelfbeschikkingsrecht van de democratische rechtsstaat die we als Nederland met deze algemene bepaling beogen te zijn, overdragen aan een orgaan dat in wezen geen echte democratische rechtsstaat is? De Europese Unie, met ongekozen Eurocommissarissen en een ongekozen voorzitter, is namelijk geen echte democratische rechtsstaat. Althans, ze voldoet wat mij betreft niet aan de kenmerken die daarvoor zouden moeten gelden. Kunnen we met de algemene bepaling voorkomen dat die overdracht plaatsvindt en we straks opgezadeld zitten met nog meer Europees-grondwettelijke vereisten in plaats van onze eigen, nationale Grondwet?

Tot zover, voorzitter.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Van Hattem. Ik geef het woord aan de heer Engels.

De heer Engels i (D66):

Dank u wel, mevrouw de voorzitter. Ik dank de minister voor haar reactie. Ik heb haar twee dingen gevraagd. Ik vroeg haar om nog even iets meer te duiden wat wordt bedoeld met "de Grondwet als normadressaat". En ik vroeg naar de formulering van de betreffende bepaling. Wat betreft de formulering heb ik twee belangrijke elementen gehoord. Ook in de ogen van de regering blijft de formulering —wat je daar verder ook van vindt; mijn fractie vindt daar ook wat van — in wezen de intentie achter de motie uitdrukken, namelijk dat Nederland een democratische rechtsstaat is. De regering bevestigt nadrukkelijk dat de formulering die nu gebruikt is, die intentie blijkbaar uitdrukt. Overigens is er nog een tweede argument, dat mij ook wel aansprak, namelijk dat de formulering zoals die dankzij de Tweede Kamer nu luidt, aansluit bij de volgorde van de hoofdstukken in de Grondwet. Ik moet eerlijk zeggen dat ik daar geen weerwoord op heb, want dat is zo. Ik kan daar alleen om die reden mee instemmen, omdat onze Grondwet in het eerste hoofdstuk niet zoals vroeger begint met de Koning en dan pas vervolgt met het parlement, maar begint met de burgers, namelijk met de grondrechten. Dat argument heb ik niet zelf verzonnen, maar is in ieder geval op mij buitengewoon overtuigend overgekomen. Ik zal dat graag meenemen naar de fractie.

Voorzitter, dan mijn tweede punt: de Grondwet als normadressaat. Het is duidelijk: dat betekent een opdracht aan de grondwetgever. Er is een hele discussie ontstaan: hoe moeten we dat nu duiden en wat is de rol van de wetgever en de rechter daarin? Ik zou de minister willen vragen of zij zich kan vinden in deze uitleg binnen die discussie, uitgaande van het feit dat met de voorgestelde bepaling primair een opdracht aan de grondwetgever is gegeven. In het licht van het feit dat wij in het staatsrecht een normenhiërarchie hebben, die de verhouding tussen de Grondwet en de wet inderdaad hiërarchisch duidt, betekent dit naar mijn oordeel dat zowel de wetgever als de rechter en alles wat daarachter zit, niet in strijd met de Grondwet kan handelen. Dat betekent dus ook dat de wetgever zich in zijn activiteiten moet houden aan de grenzen van de Grondwet en daar niet mee in strijd kan zijn. De complicatie die wij in ons staatsrecht hebben, namelijk dat de wetgever dat zelf toetst vanwege de afwezigheid van constitutionele toetsing door de rechter, ontslaat de wetgever niet van die plicht. Zoals ik het zie, betekent dit dus dat deze bepaling voor de wetgever van buitengewoon groot belang is: hij zal daar rekening mee moeten houden, anders wordt hij daar misschien op aangesproken.

Datzelfde geldt voor de rechter. Ook de rechter heeft te maken met normenhiërarchie. Hij is in het kader van de rechtmatigheidstoetsing gehouden lagere regels te toetsen aan hogere. Als constitutionele toetsing zou worden ingevoerd, maakt dat het niet anders. Ook dan zal ook de rechter wetten moeten toetsen aan de Grondwet. Dat zal wat mij betreft dan impliciet moeten zijn — ik vraag de minister of zij kan instemmen met deze interpretatie — inclusief de algemene bepaling. Overigens is het dan maar goed dat het wetsvoorstel-Halsema misschien nooit meer zal worden ingevoerd, omdat die algemene bepaling daar niet in staat, dus dan zou die al zijn uitgezonderd. Misschien kunnen we daar dus nog wat mee doen.

Met andere woorden, ik vraag de minister nadrukkelijk of mijn interpretatie van de verhouding tussen de Grondwet en de wet en dus ook de verhouding tussen de grondwetgever en wetgever in het kader van de zinsnede dat de normadressaat de grondwetgever is, voor de regering acceptabel is.

Dank u wel, mevrouw de voorzitter.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Engels. Ik geef het woord aan de heer Lintmeijer.

De heer Lintmeijer i (GroenLinks):

Voorzitter, dank u wel. Ik dank de minister voor de beantwoording. Ik begin met het punt van de wijze waarop dit wetsvoorstel nu precies is geformuleerd: zijn dit de negen woorden die het zouden moeten zijn? Mijn fractie kan er wel mee leven. We kunnen ons voorstellen dat er ook allerlei andere formuleringen mogelijk zijn, maar door de begrippen "grondrechten" en "democratische rechtsstaat" op te nemen, kun je heel veel afdekken in die beperkte woordenschat. Daar zullen wij dus geen punt van maken.

De werking van de wet in het dagelijks handelen is een ander punt. Natuurlijk heeft de heer Engels gelijk dat er een hiërarchie is tussen de Grondwet en de gewone wetgeving, waardoor ook de grondwetgever met die hiërarchie te maken heeft. Omdat we ook spreken over een normatief kader, blijft dat toch open voor veel interpretatie, niet in juridische zin, maar wel in normatieve zin. Daar blijft mijn fractie toch wat tegen aanhikken. Welk normatief kader zetten wij nou neer voor onszelf? Is dat nou scherper door deze algemene bepaling, of doet die er feitelijk niet toe omdat die normen toch al verweven zijn in ons denken en handelen als wetgever, even los van de juridische betekenis daarvan? Dit zou mijn interpretatie zijn: als je een normatief kader in de vorm van een algemene bepaling in de Grondwet opneemt, is dat ook een afwegingsmoment voor de wetgever op het moment dat hij gewone, andere wetgeving voorstelt of wil wijzigen. Het is dan aan elk onderdeel van de wetgever om te bekijken hoe die afweging uitpakt en zich daar een oordeel over te vormen. Dat zouden wij niet willen wegstrepen. Graag krijg ik hierop nog een reflectie van de minister.

We nemen de antwoorden mee en overleggen in onze fractie hoe we met dit wetsvoorstel omgaan.

Dank u wel.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Lintmeijer. Ik geef het woord aan de heer Sini.

De heer Sini i (PvdA):

Dank u wel, mevrouw de voorzitter. Ik dank de minister voor haar antwoorden. Mijn fractie blijft erbij dat de formulering "De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten" versterkt zou kunnen worden door de aanvulling die de staatscommissie heeft meegegeven: de overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid. Dit kan, wat ons betreft, een positieve invloed hebben op het normatieve karakter van de algemene bepaling. Het kan ook van positieve invloed zijn op de educatieve functie van de Grondwet in onze samenleving. De minister stelt voortdurend dat die aanvulling zich niet verdraagt met het sobere karakter van de Grondwet. Wij zijn daarvan niet overtuigd. We blijven erbij dat het niet echt opweegt tegen het belang van die algemene bepaling als het gaat om de normativiteit en bijvoorbeeld de versterking van de bejegening van burgers door de overheid en door overheidsdiensten. Ik ga naar mijn fractie terug en we komen graag met ons standpunt naar de Kamer.

Ik heb nog iets gemist, maar misschien heb ik dat niet gehoord. Misschien kan de minister nog ingaan op de zienswijze van het College voor de Rechten van de Mens en de Raad van State ten aanzien van de normatieve werking van deze algemene bepaling.

Dank u zeer.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Sini. Ik geef het woord aan mevrouw Van Bijsterveld.

Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):

Voorzitter, dank u wel. Ik dank de minister voor de beantwoording van de vragen. Desondanks heeft het interessante debat toch ook weer wat vragen opgeroepen over de interpretatie. Daarom zou ik graag kort nog een zevental vragen willen voorleggen die wel van belang zijn om te zorgen dat we niet met verschillende interpretaties zitten.

De eerste vraag: richt de voorgestelde bepaling zich nu exclusief tot de grondwetgever of ook tot de wetgever en de rechter, secundair, tertiair of hoe dan ook? Dat laatste doet er niet zo veel toe, maar richt die bepaling zich alleen tot de grondwetgever of ook tot andere instanties? De tweede vraag: is de bepaling voor de burger rechtstreeks afdwingbaar, uiteraard met inachtneming van het huidige toetsingsverbod? Dat hangt natuurlijk weer samen met de vraag welke betekenis de bepaling heeft voor de wetgever of de rechter. De derde vraag: als de bepaling een kaderbepaling is voor de grondwetgever zelf, betekent dat dan dat daarmee de elementen van de democratische rechtsstaat nu als een vervolgstap in de Grondwet moeten worden opgenomen? Ik denk dan bijvoorbeeld aan de machtenscheiding, die slechts gedeeltelijk of beperkt in de Grondwet staat, en aan het legaliteitsbeginsel, waar we het ook over hebben gehad. Bevat het dus ook een zekere opdracht aan de Grondwet of helemaal niet? De minister heeft een paar keer gezegd dat de bepaling ook normatieve betekenis heeft, dus niet alleen maar symbolische betekenis. Als de bepaling niet alleen slechts als symbool of beginsel geldt, maar ook normatieve betekenis heeft — een soort self executing bepaling, zou je dan eigenlijk kunnen zeggen — betekent dat dan dat het legaliteitsbeginsel in de volle breedte geldt als deze bepaling dat de grondrechten en de democratische rechtsstaat gewaarborgd worden, straks kracht van wet krijgt? Want dat is een onderdeel van de democratische rechtsstaat. Komen bijvoorbeeld extern werkende, zelfstandige AMvB's dan in strijd met de Grondwet, of betekent het dat helemaal niet? Welke consequenties heeft dat dan voor onze opvatting over de machtenscheiding? Als het normatieve betekenis heeft, zijn daarmee de verschillende elementen die in de schriftelijke behandeling worden genoemd ook gecodificeerd of niet?

Mijn vijfde vraag. De minister heeft de nadruk gelegd op het sobere karakter van de Grondwet. Dat sobere karakter verzet zich niet tegen de opneming van een bepaling dat de grondrechten en de democratische rechtsstaat gewaarborgd worden. Dat is een beetje een pleonastische bepaling, zoals we al hebben vastgesteld. Het sobere karakter verzet zich daar niet tegen, maar het verzet zich er wel tegen dat er nog drie andere worden opgenomen die inderdaad, net als de grondrechten, evenzeer van belang zijn voor de democratische rechtsstaat. Mijn vraag is waar de grens ligt. Zou nog een bepaling het sobere karakter van de Grondwet geweld aandoen of niet?

Dan mijn zesde vraag. We hebben de afgelopen tijd veel wetgeving aan de orde gehad waarbij de grondwettigheid aan de orde is geweest. Ik denk natuurlijk ook aan het wetsvoorstel over de orgaandonatie dat wij vorige week hier hebben behandeld. Eerder is al de samenwerkingsschool genoemd, maar we hebben ook de Mediawet aan de orde gehad. Zou dit voorstel ook betekenis hebben gehad voor de wijze van behandeling van deze wetgeving door Tweede en Eerste Kamer? Graag een reactie van de minister. Ik vraag nog niet of dat tot een andere conclusie of uitkomst had geleid, maar had het al of niet tot een andere behandeling geleid of moeten leiden?

En dan tot slot. Gelet op de verschillende visies, perspectieven en interpretaties die nu een beetje in de lucht hangen, heb ik nog de vraag wat de bepaling uiteindelijk toevoegt aan onze mooie Grondwet.

De heer Köhler i (SP):

Dank u wel, voorzitter. Ik dank de minister voor de beantwoording van de vragen, ook van onze vragen in eerste termijn. Ik complimenteer de minister met het feit dat zij, in functie sprekend, haar partijpolitieke herkomst geheel en al verborgen heeft weten te houden. Nog maar zo kort minister en dat al voor elkaar gekregen!

Wat betreft de constitutionele toetsing heeft de minister ons vooral in het kader van mijn herhaalde vraag bij interruptie duidelijk beantwoord. Zij zegt: ja, dat punt stond ook bij de commissie-Thomassen in het rapport, maar dat is in 2012 al afgeschoten, want dat is niet bij de motie-Engels opnieuw op tafel gelegd. De minister verwijst voor de argumentatie naar toen en daarom kan zij zich verder van een mening onthouden. Het laatste zei ze niet letterlijk, maar dat deed ze. Tja, ik denk dat wij daarmee vandaag niet verder komen. Ik hoop er in de komende jaren toch achter te komen of de minister over dit belangrijke punt zelf een mening heeft, ook in haar functie.

Op het opnemen van meer grondrechten in de Grondwet als vervolg op het opnemen van de bepaling dat de Grondwet de grondrechten zou waarborgen, is de minister eigenlijk niet ingegaan, vind ik, behalve met het algemene argument: ja, je kan er wat minder bij zetten, je kan er wat meer bij zetten, maar zoals het er nu uitziet, zo is het nu eenmaal en elke zin erbij maakt het minder bondig. Ja, dat is waar. Wij hadden het debat niet hoeven voeren voor die redenering, maar op de concrete vraag of het niet heel ongerijmd is dat wij in de Grondwet gaan zetten "de Grondwet waarborgt de grondrechten", terwijl wij vervolgens een aantal van de belangrijkste grondrechten, ook uit internationale verdragen waar Nederland partij bij is, expliciet niet in onze Grondwet opnemen, blijft de minister het antwoord eigenlijk schuldig. Ik vind dat jammer. We kunnen de minister niet dwingen om in te gaan op deze logica, maar ik zou dat wel op prijs stellen.

Wat betreft het expliciteren van het legaliteitsbeginsel, daar is de minister klip-en-klaar over geweest. Wat ons betreft is het antwoord erg onbevredigend. Wij zien dit als een gemiste kans.

Concluderend. De algemene bepaling zoals de commissie-Thomassen heeft voorgesteld, zou wat onze fractie betreft veruit de voorkeur hebben gehad. Deze conclusie trekken wij nu pas na zeven jaar omdat dit de eerste gelegenheid is dat onze fractie dat naar voren kan brengen. Het kan ons niet verweten worden dat er zo lang aan een vrij gammele tekst is gewerkt. Ook een aanvulling met de belangrijkste grondrechten in de Grondwet, die daarbij horen, zou onze voorkeur hebben gehad.

Ten tweede wat onze conclusies betreft. Als de algemene bepaling naar de mening van de meerderheid van het parlement en van de regering per se heel kort en bondig zou moeten zijn, dan hadden wij liever gezien dat alleen punt 1 van de commissie-Thomassen, "Nederland is een democratische rechtsstaat", zou worden toegevoegd. Dat is dan kort en bondig. Het zijn zelfs maar vijf woorden in plaats van de negen die nu worden voorgesteld, beter en bondiger.

Ten derde. Nu ligt alleen het magere voorstel "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat." voor. Wij hadden als fractie al voorzien dat wij aan het eind van het debat niet verder dan deze negen woorden zouden komen. Dus wij hebben die situatie al afgewogen. Ik hoef u, voorzitter, anders dan andere fracties, niet nog veertien dagen in spanning te houden. Onze eindafweging is bekend. De eindafweging van de SP-fractie is: onder het motto "beter iets dan niets" zal de SP-fractie haar instemming aan dit voorstel niet onthouden.

Mevrouw Duthler i (VVD):

Dank u wel, mevrouw de voorzitter. Dank aan de minister voor de beantwoording in eerste termijn van alle vragen. Mijn fractie heeft nog geen overtuigend antwoord gekregen op nut en noodzaak van de voorgestelde algemene bepaling en dat zit op een drietal punten. Ik wil daar graag nog wat op doorvragen.

Het eerste punt is de waarborgfunctie. Mijn fractie tast nog altijd wat in het duister als het gaat om de waarborgfunctie van de voorgestelde bepaling. Wat houdt die nu in en waarom heeft de Grondwet uit zichzelf die waarborg niet voldoende? Waarom is de algemene bepaling daarvoor nodig? Misschien kan de minister dat aan de hand van een ander, minder extreem, concreet voorbeeld nog eens toelichten.

Het tweede punt gaat over de normatieve werking. Wat bedoelt de minister concreet met de werking van de normatieve versterking van de grondrechten? Ik ben op zoek gegaan naar meer body voor deze tekst, maar ik heb die nog niet gevonden. Ik zie het nog steeds niet.

Het derde punt is de normadressaat. Dat was een enigszins verwarrende discussie. Kan de wetgever nu wel of niet wetgeving toetsen aan deze algemene bepaling, of moet de formele wetgever, dus niet de Grondwetgever, maar de formele wetgever op concrete, genummerde bepalingen terugvallen? Mij lijkt dat dit niet het geval is, maar ik krijg dat nog graag bevestigd door de minister.

Ik heb de minister aan het begin van haar eerste termijn ook horen zeggen dat een ander argument voor het voorstellen van deze algemene bepaling is dat de Grondwet onderhoud vergt, maar ook bekendmaking. Mijn fractie zou graag van de minister weten hoe zwaar dit argument weegt voor het wetsvoorstel.

Tot slot. Ik ben op zoek naar argumenten om mijn fractie goed te kunnen adviseren. Ik heb die nog niet voldoende. Ik moet bekennen dat ik dit debat inging met de insteek: er is niets op tegen. Dat is op zich al niet een echt sterke tekst, baat het niet, het gaat ook niet. Ik ben nu heel erg op zoek naar redenen om ervoor te zijn. De antwoorden op de gestelde vragen hebben zeker invloed op het aspect van wetgevingskwaliteit. Daar toetsen wij wetten ook aan. Dat aspect zal ook meewegen bij de uiteindelijke afweging die mijn fractie zal maken. De antwoorden van de minister, ook in tweede termijn, zullen dus medebepalend zijn voor het standpunt dat mijn fractie uiteindelijk zal innemen.

De voorzitter:

Dank u wel, mevrouw Duthler. Ik geef het woord aan de heer Schalk.

De heer Schalk i (SGP):

Dank u wel, mevrouw de voorzitter. Ik vond het wel aardig dat de minister aangaf dat in het regeerakkoord negen keer het woord Grondwet voorkwam en dat dit wel aangaf hoe belangrijk het was. Ik heb mijn eigen tekst van de eerste termijn gecheckt en kwam tot 22 keer, dus zo belangrijk vind ik het.

Ik had nog een vraag gesteld die ik niet expliciet beantwoord heb gekregen, namelijk of je deze algemene bepaling zou moeten zien als een eersterangsbepaling. De minister heeft een ander woord gebruikt, namelijk de paraplubepaling. Ik zat te denken aan wat meneer Swagerman van de VVD ooit heeft gezegd: is het niet een soort sproei-installatie, die vanuit de algemene bepaling over alle grondrechten wordt ingezet?

Een vraag die daaraan gekoppeld is, is deze: hoe zou nu bijvoorbeeld deze bepaling hebben uitgewerkt in het debat van vorige week over de donorregistratie? Heeft dat dan echt toegevoegde waarde? Dat is dan zo'n concreet voorbeeld waar wij vandaag misschien wel naar zoeken.

Ik ben wel enigszins bezorgd. Heel veel partijen in deze Kamer hebben aangegeven dat zij een aantal dingen in deze algemene bepaling toch mis vinden. Het gaat wel over de Grondwet. Wij hebben een discussie gehad over de grondwetgever, de wetgever en de rechter. Ik heb de minister gevraagd: is dit nu constitutioneel rijp? Niemand lijkt echt heel erg enthousiast. Als het gaat over kwaliteit van wetgeving zou ik, in vervolg op meneer Köhler, zeggen: bij de Grondwet moet je niet zeggen "beter iets dan niets", maar "beter niets dan iets", als het kwalitatief niet goed is. Mijn fractie heeft dus grote moeite met dit wetsvoorstel. Dit betekent dat wij, zoals het er nu voor staat, niet voor dit wetsvoorstel zullen stemmen.

Dank u wel.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Schalk. Ik geef het woord aan mevrouw Bikker.

Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):

Dank u, voorzitter. Ik dank de minister voor haar antwoorden. Op een enkel punt komt zij nog terug, maar het zijn wel belangrijke punten, dus daar zie ik naar uit. Ten aanzien van haar beantwoording op het punt van de normadressaat van deze bepaling zou ik haar toch ook willen vragen om in te gaan op het punt dat ik in eerste termijn aan de orde stelde, te weten de zorg van onder anderen Ernst Hirsch Ballin, die terugverwees naar het debat over de samenwerkingsschool. Daarin veranderden de beide Kamers de uitleg van artikel 23 van de Grondwet, doordat zij uitgingen van een teleologische uitleg. Welke waarborg zou deze bepaling, die wij vandaag bespreken, in zo'n debat hebben gegeven? Kan de minister daar iets meer kleur aan geven, zonder direct te spreken over afschaffing van artikel 1 en andere dramatische zaken, waarvan ik hoop dat die hier nooit voor komen te liggen?

Dan de formulering van de voorgestelde bepaling. Die spreekt heel duidelijk uit wat de Grondwet waarborgt. De minister verwijst naar andere grondwetten. Zij verwees naar Noorwegen en naar Finland. Ik zou de minister willen vragen hoe zij dan op dat punt de constitutionele toetsing weegt, want juist in die landen is die constitutionele toetsing er. Dan kan het waarborgen ook op een andere manier controle krijgen. Welke veiligheidsklep ziet de minister in ons land, waar wij die constitutionele toetsing niet hebben, om die waarborgende functie waar te maken? Op dat punt graag verheldering.

Een belangrijk deel van mijn bijdrage ging erover dat de dragende vrijheden en beginselen van ons land en onze rechtsstaat dieper wortelen dan een juridisch document. Zij hebben hun ontstaan in onze geschiedenis. Ik verwees bijvoorbeeld naar het Plakkaat van Verlatinghe. Ik heb de minister uitgenodigd om daarop te reflecteren, maar proef bij haar vooral de angst om niet in preambulewater te belanden. Ik zou haar willen vragen om even wat uitgebreider bij dit punt stil te staan en vriendelijk te overwegen wat de fractie van de ChristenUnie haar meegeeft, namelijk om de waarde van de Grondwet, die uit deze geschiedenis blijkt, zo meer glans te geven. In deze kabinetsperiode heeft de minister volgens mij goede kansen om de toegankelijkheid van de Grondwet voor eenieder in ons land te vergroten en daarmee de waardering.

Ik kom tot een afronding. De tekst is mager, niet sober, zou ik willen zeggen. Mijn fractie had zeker liever de formulering van de staatscommissie gezien. Maar zo is de geschiedenis tot nu toe niet gerold. Wij zien dit ondanks alles wel als een versterking van de Grondwet. Het is een klein stapje. In die zin zit mijn fractie constructief in dit debat. Maar uiteindelijk moet het wel helder zijn wat wij hier aannemen. Daarom zie ik uit naar de beantwoording van de minister in tweede termijn. Die neem ik mee naar mijn fractie.

De voorzitter:

Dank u wel mevrouw Bikker.

De minister heeft verzocht om tien minuten schorsing.

De vergadering wordt van 17.53 uur tot 18.00 uur geschorst.

De voorzitter:

Ik geef het woord aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Minister Ollongren i:

Dank u wel, voorzitter. Allereerst kom ik graag even terug op de vraag van mevrouw Van Bijsterveld van het CDA. In haar interpretatie leek er licht te zitten tussen datgene wat in de eerdere schriftelijke beantwoording stond en wat ik hier heb gezegd. Ik heb het nagekeken en ik wil straks nog uitgebreider ingaan op de vraag rondom de normadressaat, maar zowel in de schriftelijke als in de mondelinge beantwoording zonet heb ik beoogd weer te geven dat de Grondwetgever primair normadressaat is. Er zou dus geen licht moeten zitten tussen datgene wat ik hier heb betoogd en datgene wat eerder schriftelijk met uw Kamer is gewisseld.

Voorzitter. Nu ik dat heb gezegd, wil ik de vragen weer beantwoorden in de volgorde waarin ze gesteld zijn, te beginnen bij de fractie van de PVV. Die vroeg naar de Ien Dales Lezing die ik heb gehouden en citeerde daar zelfs uit. Die gaat over de Grondwet en over artikel 1 van de Grondwet. Mensen worden uitgenodigd om daarover te spreken en dat heb ik dus ook gedaan. Ik heb gewezen op momenten in onze recente geschiedenis waarin een aantal partijen, die ik onder de noemer "populisten" heb geschaard, voorstellen hebben gedaan om artikel 1 van onze Grondwet te schrappen. Wat wijzigt het voorstel voor een algemene bepaling dat hier nu voorligt, ten opzichte van de huidige situatie? Wat verandert het aan de theoretische mogelijkheid om artikel 1 te schrappen, waarvan sommigen in deze Kamer zonet eigenlijk betoogden dat het bijna te absurd was om voor te stellen, ten opzichte van iedere grondwetswijziging en de procedure die daarvoor staat? Als dat de specifieke vraag is, zou ik betogen dat de algemene bepaling eigenlijk een extra drempel opwerpt voor dit soort voorstellen. De algemene bepaling maakt het niet onmogelijk, maar werpt wel een extra drempel op.

De heer Van Hattem i (PVV):

Het werpt een extra drempel op. Waar is die drempel dan concreet uit af te leiden in deze algemene bepaling? Daarbij gaat het niet alleen om het feit dat hierover discussie is geweest, maar de minister zegt in haar lezing ook dat het fundament van de samenleving wordt aangevallen. Deze artikel 1-bepaling is pas in 1983, in mijn geboortejaar, ingevoerd in de Grondwet. Bestond er voor die tijd geen fundament onder onze samenleving? Dit is wel een heel verstrekkende uitspraak. De minister zegt dat die dan zou worden aangevallen door mensen die dat artikel ter discussie stellen. Tegelijkertijd heb ik haar in deze discussie regelmatig horen zeggen dat we een levende Grondwet hebben, een levend document, waar juist discussie over gevoerd kan worden. Het is ook maar de vraag hoe de minister tegen dit artikel aankijkt. Is het op individuen gericht? Hoe ziet ze dat artikel? Kun je die discussie nog wel voeren als het op deze manier, met zo'n algemene bepaling, feitelijk wordt gezien als een fundament terwijl het blijkbaar nog geen 35 jaar bestaat?

Minister Ollongren:

Volgens mij is niet relevant hoe oud specifieke onderdelen van een Grondwet zijn. Onze Grondwet als zodanig is zeer oud, een van de oudste ter wereld tenslotte.

De voorzitter:

Dé oudste. Hij is ouder dan die van Noorwegen.

Minister Ollongren:

Ik dacht dat-ie even oud was als die van de VS.

De voorzitter:

Want die Noren denken altijd dat zij de oudste hebben, maar wij hebben de oudste.

Minister Ollongren:

Ik ben heel blij dat u mij op dit punt corrigeert, voorzitter. Dank u wel.

De Grondwet is oud, maar wordt ook aangepast. Vaak is er sprake van codificatie in de Grondwet van bepaalde dingen die wij belangrijk vinden in Nederland, in onze democratische rechtsstaat. Zo spreken wij vandaag dus over een algemene bepaling waarvan de inhoud voor veel mensen eigenlijk vanzelfsprekend is, namelijk dat Nederland een democratische rechtsstaat is en dat we grondrechten hebben. Die grondrechten zijn door de tijd heen wel gewijzigd en aangepast en aangevuld, ook in artikel 1 van de Grondwet, maar mijn betoog was nou juist dat dat artikel 1 voor heel veel mensen in Nederland — misschien wel voor alle mensen in Nederland — ontzettend belangrijk is vanwege die grondrechten. Per individu kan de weging welk grondrecht je belangrijk vindt natuurlijk verschillend uitpakken, maar ik vind dat ik als minister, verantwoordelijk voor de Grondwet, pal moet staan voor die Grondwet. En nogmaals, we hebben net tegen elkaar gezegd dat die Grondwet veranderlijk is en niet onveranderlijk, maar wel pas na zorgvuldig beraad en een zorgvuldige en zware procedure voor grondwetswijziging. Die algemene bepaling voegt precies dat toe aan de Grondwet, en daar zal dus rekening mee moeten worden gehouden door de grondwetgever als er veranderingen aan de orde zouden zijn. Nogmaals, ik kom straks nog op de vragen die daarover gesteld zijn.

De voorzitter:

Meneer Van Hattem, kort graag.

De heer Van Hattem (PVV):

Ja, "voegt dat toe", "rekening houden met": het blijft toch een beetje een schimmenspel wat nu concreet de betekenis van die algemene bepaling wordt. De minister zegt dat ze wat zij ziet als het fundament van onze samenleving, daarmee gaat beschermen. De vraag is nog maar in hoeverre dat het fundament is, maar los daarvan, wat is nu de echte toegevoegde waarde van die algemene bepaling in de praktijk? "Er zal rekening mee gehouden moeten worden" is een vrij open formulering die eigenlijk heel weinig toevoegt.

Minister Ollongren:

Ik heb sommige mensen horen betogen dat we misschien gewoon zouden moeten opschrijven dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Ook als dat niet in een algemene bepaling in de Grondwet staat, dan is dat zo. Het feit dat dat zo is en dat je dat opschrijft op deze manier ... Er is nu via een amendement van de VVD in de Tweede Kamer gekozen voor de formulering die hier voorligt, maar of dat nou rechtstreeks, concreet iets wijzigt of meer een algemene bepaling is die datgene opschrijft wat eigenlijk al impliciet was en expliciet was via andere wetgeving, dat is een interpretatiekwestie. De PVV vraagt heel nadrukkelijk naar het concrete effect daarvan. Dat is blijkbaar belangrijk voor de PVV. Voor anderen is het belangrijker om vast te leggen in de Grondwet dát wij hier hechten aan de grondrechten en aan de democratische rechtsstaat. Ik wil daar verder niet in treden. Ik vind het wel belangrijk dat we aan het eind van dit debat dezelfde uitleg geven aan het belang van die algemene bepaling. Vandaar dat ik zo meteen nog wil ingaan op de vragen die daarover zijn gesteld.

De voorzitter:

Tot slot, meneer Van Hattem. Nu echt kort.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik blijf toch op het punt uitkomen dat de minister enerzijds zegt dat artikel 1 lastiger te wijzigen wordt, als iemand dat zou willen, terwijl ze tegelijkertijd zegt dat het toch een open norm is waar eigenlijk helemaal geen concreet effect aan verbonden is. Ik kan die twee zaken nog steeds niet met elkaar rijmen. Enerzijds zegt ze dat het lastiger wordt en dat er een extra drempel wordt opgeworpen, maar anderzijds kan ze die drempel nergens in concretiseren. Daarin zit wat mij betreft wel de crux, als wij hier met zulke belangrijke wijzigingen aan de slag gaan en echt iets toevoegen aan de Grondwet wat zo onduidelijk is. Ik heb toch wel moeite om daar duidelijk mee in te kunnen stemmen of niet.

Minister Ollongren:

Het is een extra toetssteen, maar het is niet absoluut. Het is niet zo dat door deze toevoeging bepaalde zaken die voorheen wel konden, ineens onmogelijk worden, maar het is een extra toetssteen, onderdeel van de Grondwet.

Voorzitter. Een tweede vraag van de fractie van de PVV ging over "nationaal zelfbeschikkingsrecht" — dat waren geloof ik de woorden die gebruikt werden — versus Europese afspraken. Ik geloof dat de PVV daar niet zo enthousiast over is. Maar ik vind het toch belangrijk om te wijzen op artikel 91, lid 3 van de Grondwet. Dat is de bepaling die voorschrijft dat verdragen die afwijken van de Grondwet, alleen met een bijzondere meerderheid van stemmen kunnen worden aangenomen. Verder ben ik het niet met de heer Van Hattem eens dat de aanwezigheid van Europees bestuur als zodanig een goede illustratie is in dit verband, temeer daar er op Europees niveau meer dan voldoende democratische waarborgen zijn ingebouwd in de afspraken en procedures.

Dan de vragen over de interpretatie. Is het primair de grondwetgever, exclusief de grondwetgever, die normadressaat is? Ik wil het herhalen. Ik zal proberen dat zo duidelijk mogelijk te doen, zodat er in ieder geval van mijn kant geen onduidelijkheid over bestaat. Ik heb steeds betoogd dat de normadressaat primair de grondwetgever is. Het is de grondwetgever die de interpretatieve functie uitoefent bij de totstandkoming van nieuwe grondwetgeving. Daarover zijn we het eens en hebben we geen misverstand. De grondwetgever zal moeten waarborgen. Vanwege de normenhiërarchie is de wetgever gehouden de algemene bepaling in acht te nemen. De wetgever zal bij de voorbereiding van nieuwe wetgeving ervoor moeten zorgen dat de waarborgfunctie van de Grondwet wordt gerespecteerd, bijvoorbeeld als het gaat over de naleving van grondrechten. De wetgever moet de Grondwet in acht nemen. Als de Grondwet een algemene bepaling heeft, dan moet de wetgever ook de algemene bepaling in acht nemen. Zo heb ik het bedoeld en zo is het volgens mij ook steeds van de kant van het kabinet betoogd.

Mevrouw Duthler i (VVD):

Betekent "in acht nemen" in dit verband ook "toetsen"? Kan ik dat zo begrijpen?

Minister Ollongren:

Bij de voorbereiding van nieuwe wetgeving — dat zou je een toets kunnen noemen — moet de wetgever dat doen, ja.

Ik probeer mee te denken met de heer Engels, die daar ook een vraag over stelde. Hij noemde de normenhiërarchie die ik zonet ook noemde. Het antwoord op zijn vraag is dus "ja", als hij tenminste datgene wat ik zonet heb betoogd precies zo uitlegt als hij dat in zijn tweede termijn heeft uitgelegd.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik hoor de minister nu zeggen "toetsen". Zojuist had zij het ook al over een extra toetssteen. Is het dan een toets enkel en alleen aan deze algemene bepaling in de Grondwet? Of moet van de wetgever worden verwacht dat hij ook gaat toetsen aan alle andere rechtsbronnen die de totstandkoming van dit artikel mede vormgeven, dus onder andere de memorie van toelichting en de Handelingen van wat wij vandaag bespreken? Hoever moet die toetsing reiken? Wat is de reikwijdte van die toetsing?

Minister Ollongren:

Ik beperk mij tot de vraag die hier is gesteld door diverse leden: moet de wetgever er rekening mee houden? Mijn antwoord is: ja, dat moet de wetgever doen. De wetgever moet nu rekening houden met de Grondwet en zal dat ook moeten doen met de algemene bepaling. De wetgever hoort daar rekening mee te houden. Voorts verandert het niets aan de normale werkwijze bij wetswijzigingen.

De heer Van Hattem (PVV):

Er zit volgens mij nog wel een verschil tussen "rekening houden met" en "effectief toetsen". Naar mijn idee is er een juridisch verschil, als je daar in de praktijk mee om moet gaan.

Minister Ollongren:

Ja, zelf gebruik ik de term "rekening houden met" om het onderscheid te maken tussen aan de ene kant de rol van de grondwetgever, de primaire normadressaat zoals ik net heb betoogd, en aan de andere kant de rol van de wetgever, die zoals gebruikelijk bij nieuwe wetgeving moet kijken naar de Grondwet en de waarborgfunctie van de Grondwet moet respecteren en in acht moet nemen. Ik heb die termen gekozen.

De voorzitter:

Tot slot op dit punt, meneer Van Hattem.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik heb de minister nu allebei de termen horen gebruiken, zowel "in acht nemen" en "rekening houden met" als "toetsen". Bij toetsen moeten er toch heel specifieke normen zijn waaraan getoetst kan worden. Zo'n algemene bepaling — de naam zegt het al: algemeen — heeft geen specifieke toetsingsnormen. Wat mij betreft is er een probleem in de manier waarop deze algemene bepaling geïnterpreteerd zou moeten worden bij het tot stand komen van wetgeving.

Minister Ollongren:

De algemene bepaling is geformuleerd als een algemene bepaling, namelijk kort, sober en beperkt in zijn formulering. U kunt daar nog meer bij willen betrekken, maar dat voorstel ligt hier niet voor.

Mevrouw Duthler (VVD):

Ik hecht in dit verband nog wel aan duidelijkheid en helderheid. Ik hoorde de heer Van Hattem net onderscheid maken tussen de algemene bepaling zelf en de memorie van toelichting, kortom de wetsgeschiedenis. Wil de minister bevestigen dat de wetsgeschiedenis, waaronder de memorie van toelichting en datgene wat wij vandaag wisselen, medebepalend is voor de uitleg van de algemene bepaling, die wet wordt op het moment dat dit wetsvoorstel wordt aangenomen?

Minister Ollongren:

Volgens mij is dat voor dit voorstel niet anders dan voor andere voorstellen voor grondwetswijziging en eveneens voor wetswijziging. Het geheel telt mee, maar wij zijn het ook eens dat de algemene bepaling, als die er komt, luidt zoals die luidt en heel kort is. Inderdaad, ik kan dat uiteraard bevestigen: de hele wetsgeschiedenis.

Ik kijk even of ik kan overgaan tot de vraag van de Partij van de Arbeid. Het spijt mij dat de heer Sini en ik, zoals ik net al betoogde, het materieel wel eens zijn over het belang van de menselijke waardigheid. Ik betoog dat dit impliciet onderdeel is, maar niet expliciet. De reden om dat niet expliciet te doen, is dat er dan ook andere expliciteringen onderdeel van zouden kunnen uitmaken. Daar zouden we met elkaar een heel debat over kunnen voeren. De keuze is geweest om dat juist niet te doen en het te kunnen laten bij deze sobere formulering, maar dat neemt niet weg het belang van de menselijke waardigheid, zoals zonet door de heer Sini betoogd.

Ik kijk of ik al bij de vragen van het CDA ben gekomen. Het waren er zeven. Ik denk dat ik de eerste zonet al heb beantwoord.

De tweede vraag is of het rechtstreeks afdwingbaar is voor burgers. Nee, burgers kunnen zich niet op deze manier op deze algemene bepaling beroepen, want de algemene bepaling kent geen subjectief recht.

De derde vraag was of er dan nog vervolgstappen nodig zijn. Dat is ook niet per se het geval, omdat de algemene bepaling niet dwingt tot verdere wetgeving.

Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):

Een vraag in deze serie is nog niet beantwoord. De minister heeft gezegd: het heeft een uitstralende werking op de wetgever. De wetgever moet er rekening mee houden, maar het is nog even in het vage gebleven of dat toetsen is. In de eerste termijn kwam ook aan de orde dat het ook betekenis had voor de rechter en dat de rechter daar wat mee kon. U zegt dat het voor een burger niet rechtstreeks afdwingbaar is, maar het is toch nog iets anders of de rechter er zelf iets mee kan.

Minister Ollongren:

Ik heb daar in eerste termijn kort iets over gezegd. Ik heb gezegd dat het mogelijk is dat de rechter enige rol kan spelen bij de toepassing of bij de interpretatie van de algemene bepaling, hoewel het niet heel erg voor de hand ligt dat dat gebeurt. Voor zover de rechter regelgeving zal toetsen, zal hij daarvoor eerder te rade gaan bij meer concrete bepalingen. Daarbij past natuurlijk de kanttekening dat de rechter sowieso geen wetgeving in formele zin kan toetsen aan de algemene bepaling wegens het toetsingsverbod.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Het kan wel concrete consequenties hebben, omdat we het ook hebben gehad over het legaliteitsbeginsel. Dat is vervat in de democratische rechtsstaat. Dat betreft dus niet alleen formele wetgeving, maar het kan ook lagere wetgeving betreffen. Kan de rechter het woordje "rechtsstaat" gebruiken om te zeggen: het legaliteitsbeginsel geldt en we gaan bepaalde wetgeving onverbindend verklaren?

Minister Ollongren:

Ik begrijp de vraag. Ik vind het moeilijk voorstelbaar dat dat zou gebeuren.

Ik heb drie vragen van het rijtje van zeven beantwoord. De vierde vraag ging weer over de normatieve betekenis. Het interruptiedebatje ging erover of onderliggende elementen worden gecodificeerd. Ook hiervoor geldt dat de algemene bepaling niet dwingt tot nadere wetswijziging of grondwetswijziging en dat bepaalde beginselen, zoals het legaliteitsbeginsel, de scheiding der machten, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en grondrechten, al worden gewaarborgd door de huidige Grondwet.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Het spijt mij dat ik nog even moet interrumperen, maar ik wil dat toch graag doen. Die vraag betrof het normatieve karakter van de bepaling. De minister heeft verschillende keren gezegd dat het niet alleen symbolisch is, maar ook echt normatieve betekenis heeft. Als het echt een normatieve betekenis heeft, kun je zeggen dat daardoor ook de democratische rechtsstaat als zodanig is gecodificeerd in de Grondwet. Dat impliceert eigenlijk dat je een soort self-executing norm creëert, zeg ik een tikje oneigenlijk, waardoor bijvoorbeeld elementen van de democratische rechtsstaat gewoon gelden in de Grondwet. Ik neem even het legaliteitsbeginsel als voorbeeld. Daarvan zijn nu slechts enkele elementen gegarandeerd. Het is niet volledig gegarandeerd door de Grondwet. Mijn vraag is dus: is het legaliteitsbeginsel, door het normatieve karakter van de voorgestelde algemene bepaling, nu ook in zijn geheel normatief gecodificeerd in de Grondwet?

Minister Ollongren:

Ik heb net al betoogd dat het legaliteitsbeginsel, maar ook andere belangrijke uitgangspunten, zoals de scheiding der machten, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de grondrechten, al worden gewaarborgd zonder dat deze algemene bepaling deel uitmaakt van de Grondwet. Maar ik zie aan mevrouw Van Bijsterveld dat dat niet precies is wat zij bedoelt.

De voorzitter:

Tot slot op dit punt, mevrouw Van Bijsterveld.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik neem even het legaliteitsbeginsel als voorbeeld. Daar zijn een aantal elementen van gecodificeerd in de Grondwet, maar dat bestrijkt niet het legaliteitsbeginsel zoals dat doorgaans in de staatsrechtelijke literatuur wordt omschreven. Niet alle handelen van de overheid hoeft volgens de huidige Grondwet op de wet te berusten. Er zijn bijvoorbeeld zelfstandige algemene maatregelen van bestuur mogelijk, mits ze niet door straffen worden gehandhaafd. Is het legaliteitsbeginsel hiermee nu echt normatief gecodificeerd of alleen voor zover het toch al gegarandeerd is? Dat is met name op dit punt wel belangrijk.

Minister Ollongren:

Mijn interpretatie is dat het dat laatste is: in zekere zin houdt deze algemene bepaling ten aanzien van het legaliteitsbeginsel zoals we dat al kennen, niet de wijziging in waar mevrouw Van Bijsterveld aan refereert.

Voorzitter. Ik heb nog een drietal vragen van mevrouw Van Bijsterveld. Zij vroeg ook nog naar de soberheid. Sommigen vinden hem misschien te sober. Die zouden hem wat meer aangekleed willen. Sommigen willen hem nog soberder hebben. Dat is uiteindelijk ter bepaling aan de grondwetgever. Tot nu toe is het oordeel geweest van de regering en ook trouwens van de Tweede Kamer dat hier een balans is gevonden tussen soberheid en het beperken of het helemaal verwijderen van interpretatieproblemen aan de ene kant, en de gewenste normatieve functie aan de andere kant.

Mevrouw Van Bijsterveld maar ook de heer Schalk vroeg: als deze algemene bepaling deel had uitgemaakt van de Grondwet, had die dan gevolgen gehad voor bijvoorbeeld de behandeling van de orgaandonatiewet? In algemene zin kan de algemene bepaling gevolgen hebben omdat er expliciet getoetst kan worden aan de noties van de grondrechten en de democratische rechtsstaat, maar in het geval van de orgaandonatiewet is die toets aan de Grondwet ook aan de orde geweest zonder die algemene bepaling. Dus blijkbaar kon dat vanzelf al deel van het debat en het wetgevingsproces zijn. Ik denk dat dat niet anders was geweest met een algemene bepaling.

Tot slot de laatste vraag in het rijtje, vraag nummer zeven van mevrouw Van Bijsterveld. Die vraag werd ook door de VVD en andere gesteld. Wat is de echte meerwaarde van de toevoeging van die algemene bepaling? Ik denk dat we het niet moeten zoeken in de concreetheid ervan. Het is geen haakje waar je allerlei concrete acties aan ophangt. Dat is hier niet de intentie van de grondwetgever. Het gaat meer om het articuleren van de functie van de Grondwet, van onderliggende beginselen die voor ons belangrijk zijn, en om het bieden van een interpretatief kader. Dat zeg ik ook in de richting van mevrouw Duthler en anderen die zeiden: als wij dit besluit nemen met elkaar, vind ik het belangrijk om te weten waarom wij dat doen. Ik zou zeggen: om die reden, het articuleren van iets onderliggends wat wij belangrijk vinden, en het interpretatief kader dat de algemene bepaling straks kan bieden.

De heer Schalk i (SGP):

Dat is precies de vraag die ik wilde stellen: wat is uiteindelijk de meerwaarde als je dit hele debat nu weegt? Dit betekent dus dat de minister bijna zegt: het is maar hoe je het interpreteert.

Minister Ollongren:

Ik noemde twee overwegingen, waarvan één de mogelijkheid van interpretatie biedt. Vandaar dat ikzelf uiteindelijk gecharmeerd ben van de sobere formulering. Dat geeft wel richting aan die interpretatie. De tweede, onderliggende gedachte is het articuleren van iets wat wij in Nederland belangrijk vinden, wat nog niet expliciet deel uitmaakt van de Grondwet en wat je in die algemene bepaling meteen in het oog springend opschrijft.

Voorzitter. Ik heb in ieder geval nog een enkele vraag van mevrouw Duthler van de VVD. Zij heeft het daar in eerste en ook in tweede termijn over gehad: als je die waarborgfunctie concreet probeert te maken en je het over heel extreme situaties hebt, dan is dat lastig. Ik begrijp wel dat dat niet heel erg tot de verbeelding spreekt omdat we er met z'n allen van uitgaan dat dat niet gebeurt, dat het meer theoretische voorbeelden zijn. Tegelijkertijd kan het wetsvoorstel als zodanig, zoals ik net ook betoogde, ook bijdragen aan een groter bewustzijn, een constitutioneel bewustzijn zou ik bijna zeggen. Dit bewustzijn kan behulpzaam zijn als er meer realistische rechtsvragen in het parlement worden behandeld. Een niet geheel denkbeeldig vraagstuk zou zijn het vraagstuk van het invoeren van een kiesdrempel en de kwestie van constitutionele toetsing, waar ik zonet niet al te veel op vooruit wilde lopen. Het is voorstelbaar dat zo'n parlementair debat op enig moment plaatsheeft. Tegen de achtergrond van een algemene bepaling zouden zulke vragen, mijns inziens, scherper kunnen worden bediscussieerd. Ook in dat licht wordt de waarborgfunctie zichtbaar.

De heer Van Hattem (PVV):

De minister zegt nu dat de algemene bepaling bij een voorstel tot invoering van een kiesdrempel een toegevoegde waarde heeft in de zin van een waarborgfunctie. Dat vind ik een heel interessante redenering. Maar straks hadden wij ook een discussie over de intrekking van de Wet raadgevend referendum. Heeft het bij een referendum, dat ook een belangrijk democratisch middel is, minder waarde dan bij een kiesdrempel, die wat mij betreft ook niet heel wenselijk is? In de ene situatie is het volgens u wel wenselijk, gebruikelijk en toepasbaar, maar in het andere geval niet. Kunt u dat misschien enigszins toelichten?

Minister Ollongren:

In eerste termijn hebben we het even gehad over een concrete situatie die zich voordoet, namelijk het debat dat vanavond in tweede termijn in de Tweede Kamer zal worden voortgezet. Stel dat er een algemene bepaling was en we datzelfde debat zouden hebben met elkaar, dan zou de vraag kunnen worden ingeroepen of de intrekkingswet voor het raadgevend referendum niet strijdig is met het begrip "democratie". Dan zou het kabinet moeten kunnen uitleggen waarom dat niet het geval is. Wat ik zonet heb gezegd, is dat een niet-bindend raadgevend referendum als zodanig, in tegenstelling tot een correctief referendum, niet in strijd is met de Grondwet. Uit de Grondwet volgt dan ook geen verplichting tot het mogelijk maken ervan. Dat zou mijn antwoord zijn geweest als dat een vraag zou zijn in het debat.

De voorzitter:

Meneer Van Hattem, kort. Nog één interruptie.

De heer Van Hattem (PVV):

Dat is dan een interpretatie. Maar als wij deze algemene bepaling hebben, wat wordt dan het referentiekader bij een dergelijke toetsing? Moeten we dan, zoals net is aangegeven, heel de wetsgeschiedenis erbij pakken om te beoordelen aan welke normen zal worden getoetst, of blijft het enkel en alleen beperkt tot dat ene zinnetje? Want nu gaf u net aan dat die wetsgeschiedenis wel degelijk van belang is, maar krijgen we dan echt een hele exegese van alles wat hier ooit behandeld en besproken is over deze wet of een toetsingsnorm voor nieuwe wetgeving? Want dat kan weleens een heel complexe situatie gaan opleveren.

Minister Ollongren:

Ja, maar ...

De voorzitter:

Volgens mij is die vraag al beantwoord door de minister.

Minister Ollongren:

Ik heb die vraag inderdaad zonet beantwoord. Wie weet komt er ooit een situatie dat we de testcase krijgen waarover u het nu hebt. We zullen zien. Maar uiteindelijk is het de bedoeling om een algemene bepaling op te nemen in de Grondwet. Ik heb zonet betoogd hoe daarmee zou kunnen worden omgegaan.

De voorzitter:

Meneer Van Hattem, ik had zonet gezegd dat u die ene interruptie nog kreeg. Het is nu klaar. Mevrouw Duthler, max twee.

Mevrouw Duthler (VVD):

Misschien kan het wel bij één blijven. Ik zit nog een beetje na te kauwen op de versterking van de waarborgfunctie en het voorbeeld van het verhogen van de kiesdrempel. Kan de minister eens nader uitwerken welke waarborgen die algemene bepaling dan extra geeft als er zo'n wetsvoorstel zou worden voorgesteld? Ik zie hem nog niet voor me.

Minister Ollongren:

Ik realiseer me dat ieder voorbeeld dat ik noem verkeerd is, want dat roept natuurlijk altijd reacties op. Dat zijn voorbeelden waar mensen voor of tegen zijn, en dat begrijp ik heel goed. Maar ik probeer het wat realistischer te maken dan de voorbeelden die ik zonet noemde. De tweede complicatie en de handicap die ik nu heb, is dat die situatie zich nog niet heeft voorgedaan. Dat is dus een beetje onontgonnen terrein. Hoe dat precies vorm zou krijgen, vind ik lastig te beantwoorden, omdat je dan voor je moet zien wat voor type debat er zal worden gevoerd en wat voor type vragen er zouden kunnen worden gesteld. Maar het verschil is wel dat dat tegen de achtergrond van die algemene bepaling zou gebeuren en dat partijen zich dus zouden kunnen beroepen op de interpretatie van die algemene bepaling bij hun beoordeling van dit soort voorstellen.

De voorzitter:

Mevrouw Duthler, u had gezegd ...

Mevrouw Duthler (VVD):

Toch een tweede, die dan ook de laatste wordt. Die kiesdrempel is niet helemaal ondenkbaar, want we hebben een staatscommissie parlementair stelsel. Stel je nou voor dat die commissie komt met een voorstel om de kiesdrempel te verhogen en dat je bijvoorbeeld veel meer handtekeningen nodig hebt om een partij te kunnen vormen die kan deelnemen aan de Tweede Kamer. Welke waarborg heeft dan die algemene bepaling in dat concrete voorbeeld? Want ik kan hem verzinnen als ik tegen die verhoging van de kiesdrempel zou zijn. Maar stel je nou voor dat ik ervoor zou zijn.

Minister Ollongren:

Mevrouw Duthler heeft geloof ik een veel rijkere fantasie dan ik. Maar ik zou me kunnen voorstellen dat beide kanten op geredeneerd er inderdaad een casus te maken is. Vandaar dat ik ook zei: het zal de discussie niet beslechten, maar het zal de discussie misschien wel een scherpere benadering geven, namelijk dat de achtergrond van de algemene bepaling kan worden ingeroepen bij het opbouwen van een redenering waarom de kiesdrempel wel of niet een goed idee is. Overigens zal het wel zo zijn dat, als de staatscommissie parlementair stelsel met haar aanbevelingen komt, deze grondwetswijziging nog geen feit is. Maar goed, het kan natuurlijk best zijn dat we heel lang kunnen spreken over de aanbevelingen van de staatscommissie.

De voorzitter:

Misschien komen ze helemaal niet met een aanbeveling over een kiesdrempel. Dat zou ook kunnen.

Minister Ollongren:

Ook dát is op dit moment nog ongewis.

De voorzitter:

Meneer Engels, u dribbelt heen en weer, maar u wilt niet interrumperen? Nu niet meer, begrijp ik.

Minister Ollongren:

Dan tot slot nog een paar vragen van de fractie van de ChristenUnie. Ik hoop dat ik ze goed beantwoord, want zij heeft inderdaad tot twee keer toe gerefereerd aan artikel 23 van de Grondwet. Artikel 23, en ook andere artikelen uit de Grondwet, worden natuurlijk niet rechtstreeks geraakt door deze algemene bepaling. Het toevoegen van een algemene bepaling noopt dus niet tot wijzigingen van welk artikel dan ook, en zeker ook niet van artikel 23. Stel dat er voorstellen zouden zijn om artikel 23 te wijzigen — dat is net zo hypothetisch als het geval wat we net aan de orde hadden — dan kan dat, mits niet in strijd met de algemene bepaling. Dat is wellicht een onbevredigend antwoord, dan heb ik de vraag misschien niet goed genoeg begrepen, maar dat is wat ik zou kunnen zeggen over artikel 23.

Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):

Dat was niet precies het voorbeeld waar ik op doelde. Het ging erom dat wij hier een wet aan de orde hadden waarbij de Raad van State duidelijk adviseerde aan deze Kamer — dat was een herhaald advies — dat deze wet niet past in de huidige uitleg van artikel 23, waarop de Kamer in meerderheid heeft gezegd, te kiezen voor een andere uitleg van artikel 23, namelijk de teleologische uitleg, die tot nu toe niet gebruikt werd. Het is precies op dat punt, dus dat we een grondwetsartikel anders uit gaan leggen dan tot nu toe gebeurd is, dat ik vraag wat die waarborgfunctie die in deze algemene bepaling staat, nou betekent.

Minister Ollongren:

Niets anders dan wat ik zo net heb betoogd, namelijk dat het in dit soort discussies een rol kan gaan spelen. Maar het is geen bepaling die in absolute zin zo'n discussie kan beslechten. Wellicht dat die kan worden ingeroepen, maar ik kan dat niet helemaal overzien. De discussie wordt dus al gevoerd op basis van het huidige artikel 23. Onderdeel van onze democratische rechtsstaat is dat er interpretaties moeten worden gegeven. Dat verandert mijns inziens niet door het toevoegen van deze algemene bepaling.

De voorzitter:

U mag er ook nog eentje doen, mevrouw Bikker.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Maar wat is dan de waarborgfunctie? Dan is het toch veel beter om te zeggen dat dit meer symbolisch-normatief is, dan om te zeggen dat het heel belangrijk is dat er een democratische rechtsstaat is? Als je iets wijzigt in de interpretatie, zou toch juist deze bepaling die u nu voorstelt daarbij betrokken moeten worden, omdat het zo veel zegt over wat de Grondwet doet met de betekenis van onze grondrechten?

Minister Ollongren:

Ik ben toch blij met deze slotvraag, want dat stelt mij in staat om nog één keer te betogen dat de algemene bepaling expliciet maakt en daarmee ons, de grondwetgever op scherp stelt, dat soms bij bepaalde voorstellen of bepaalde discussies grondrechten en de democratische rechtsstaat in het geding kunnen zijn. Ik moet zeggen dat ik daar wel aan hecht en dat ik deze algemene bepaling in dat opzicht een verrijking zou vinden, vanwege die mogelijkheid. Het zal allemaal niet dagelijks gebeuren, maar het staat er dan wel. In die gevallen kan het worden ingeroepen.

Misschien dan tot slot de laatste vraag van de fractie van de ChristenUnie. De vraag was hoe we wat meer glans kunnen geven aan onze Grondwet. Nou, ik zou zeggen door er vaak over te spreken. Dat hebben we deze twee weken in ieder geval gedaan. Maar niet alleen hier, ook in het land, ook door iedereen die hier op bezoek komt, die dat ziet. De Grondwet hou je levendig door ook voor over de Grondwet te spreken, ook buiten deze Kamer. Dat zie ik ook als mijn taak. Dank u wel, voorzitter.

De heer Sini i (PvdA):

Ik heb in tweede termijn de minister geprobeerd te herinneren aan de vragen die ik stelde over de zienswijze van het College voor de Rechten van de Mens en de Raad van State als het gaat om de normatieve werking van de algemene bepaling.

Minister Ollongren:

Ik moet toegeven dat ik me inderdaad nu herinner dat de heer Sini die vraag heeft gesteld en dat ik daar nu nog geen antwoord op heb kunnen geven. We hebben natuurlijk in algemene zin wel gesproken over het College voor de Rechten van de Mens. Ja, als de heer Sini daar heel graag nog een wat uitvoeriger antwoord op wil hebben, dan moet ik daar op een andere manier op terugkomen dan nu.

De voorzitter:

Ik zie meneer Sini knikken. Maar hij komt toch nog even naar de interruptiemicrofoon.

De heer Sini (PvdA):

Uitstekend, dank u zeer.

De voorzitter:

Heeft u enig idee wanneer u een antwoord wilt?

De heer Sini (PvdA):

Voor de stemming, als het kan.

De voorzitter:

Dat betekent dat die schriftelijke uitleg dan aanstaande vrijdag voor 12.00 uur ... O, over twee weken, u hebt nog extra tijd, want we hebben volgende week reces. Maar in ieder geval betekent dit dat die schriftelijke uitleg uiterlijk 2 maart voor 12.00 uur bij deze Kamer moet zijn. Daar is meneer Sini dan tevreden mee.

Minister Ollongren:

Akkoord.

De beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik kom tot afhandeling van het wetsvoorstel. Wenst één van de leden stemming over het wetsvoorstel? Dat is het geval. Dan stel ik voor om dinsdag 6 maart aanstaande over het wetsvoorstel te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

Sluiting 18.46 uur.

Lijst van besluiten en ingekomen stukken

Lijst van besluiten:

De Voorzitter heeft na overleg met het College van Senioren besloten om:

a. de stemming over het volgende wetsvoorstel te doen plaatsvinden op 20 februari 2018:

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een bepaling over het recht op een eerlijk proces (34517);

b. de plenaire behandeling van het volgende hamerstuk te doen plaatsvinden op 20 februari 2018:

Regels voor de terugvordering van staatssteun (Wet terugvordering staatssteun) (34753);

c. het voorbereidend onderzoek van het volgende wetsvoorstel door de vaste commissie voor Infrastructuur, Waterstaat en Omgeving te doen plaatsvinden op 6 maart 2018:

Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (afschaffing actualiseringsplicht bestemmingsplannen en beheersverordeningen) (34666).

Lijst van ingekomen stukken, met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen:

1. de volgende door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstellen:

Wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enige andere wetten in verband met de uitbreiding van de mogelijkheden om ten aanzien van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren disciplinaire maatregelen op te leggen en tevens andere maatregelen te treffen (33861);

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering tot vastlegging van het recht op bronbescherming bij vrije nieuwsgaring (bronbescherming in strafzaken) (34032);

Regels tot uitvoering van het antidopingbeleid en tot instelling van de Dopingautoriteit (Wet uitvoering antidopingbeleid) (34543);

Goedkeuring van de op 18 oktober 2013 te Londen tot stand gekomen wijzigingen van het Protocol van 1996 bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen van 1972, zoals opgenomen in Resolutie LP.4(8) (Trb. 2014, 46 en 144) (34742 (R2091));

Wijziging van de Waterwet en van de Wet maritiem beheer BES in verband met de uitvoering van de wijziging van het Protocol van 1996 bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen van 1972 (mariene geo-engineering) (34743);

Wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 (btw-behandeling van vouchers) (34755);

Wijziging van de Wet op het financieel toezicht en de Wet toezicht accountantsorganisaties in verband met het vergroten van de transparantie van het toezicht op financiële markten (Wet transparant toezicht financiële markten) (34769);

Wijziging van de Wet op het financieel toezicht, de Wet marktordening gezondheidszorg, de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling ter implementatie van de richtlijn nr. 2016/97/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 januari 2016 betreffende verzekeringsdistributie (herschikking) (PbEU 2016, L 26) (Wet implementatie richtlijn verzekeringsdistributie) (34770);

Wijziging van de Telecommunicatiewet en van de Mediawet 2008 (gebruiksbeperking frequentieruimte en digitale radio-omroep) (34799);

Wijziging van de Mediawet 2008 in verband met maximering van het aantal regionale publieke media-instellingen (34872).

Deze wetsvoorstellen zullen in handen worden gesteld van de desbetreffende commissies;

2. de volgende regeringsmissives:

een, van de minister-president, minister van Algemene Zaken, ten geleide van een afschrift van zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 8 februari 2018 inzake antwoorden op vragen van het lid Asscher gesteld op 8 februari 2018, kenmerk 2018Z02313) (griffienr. 162475);

een, van alsvoren, ten geleide van een afschrift van het Koninklijk Besluit no. 201800029 d.d. 14 februari 2018, houdende het verlenen van ontslag aan drs. H. Zijlstra als minister van Buitenlandse Zaken (griffienr. 162484);

een, van de minister van Buitenlandse Zaken, ten geleide van de kabinetsreactie advies Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken inzake identificatie van internationaal gewoonterecht (griffienr. 162481);

een, van alsvoren, ten geleide van twee fiches die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen inzake o.a. verordening voor de wederzijdse erkenning van goederen (griffienr. 162483);

een, van alsvoren, inzake het voornemen tot het sluiten van uitvoeringsverdragen (griffienr. 162486)

een, van alsvoren, houdende mededeling van de op 12 oktober 2017 te Genève tot stand gekomen wijzigingen van Bijlagen 6 en 9 van de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van Carnets TIR (TIR-Overeenkomst) (Trb. 2018, 18) (griffienr. 162487);

een, van alsvoren, houdende mededeling van de op 5 mei 2017 te Genève tot stand gekomen wijziging van Bijlage A en C bij het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen (Trb. 2018, 13) (griffienr. 162488);

een, van alsvoren, houdende mededeling van de op 30 januari 2018 te 's-Gravenhage tot stand gekomen Notawisseling houdende een verdrag tussen de regering van het Koninkrijk der Nederlanden, ten behoeve van Sint Maarten, en de regering van de Franse Republiek inzake de rechtspositie van Franse militairen en andere onderdelen van de Franse overheid in het kader van de nasleep van orkaan Irma (Trb. 2018, 20) (griffienr. 162491);

een, van alsvoren, houdende mededeling van de op 4 november 2017 te Straatsburg tot stand gekomen wijziging van Bijlage I van het Internationaal Verdrag tegen doping in de sport (2005) (Trb. 2018, 16) (griffienr. 162492);

een, van de minister van Financiën, ten geleide van de geannoteerde agenda eurogroep en Ecofin-Raad 19 en 20 februari 2018 (griffienr. 162479);

een, van de minister van Infrastructuur en Waterstaat, ten geleide van bedrijfsverslagen Drinkwaterbedrijven over 2016 (griffienr. 162482);

een, van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, inzake kabinetsreactie IPKO afsprakenlijst januari 2018 (griffienr. 162495);

een, van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, inzake aanbieding Programmastart interbestuurlijk programma (griffienr. 162485);

een, van de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Defensie, ten geleide van het rapport 55 CTIVD -beleidsreactie (griffienr. 162493);

een, van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en de minister van Economische Zaken en Klimaat, ten geleide van de geannoteerde agenda Milieuraad 5 maart 2018 (griffienr. 162499);

een, van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, inzake de geannoteerde agenda Landbouw- en Visserijraad 19 februari 2018 (griffienr. 162474);

een, van alsvoren, ten geleide van het verslag van de Landbouw- en Visserijraad 29 januari 2018 (griffienr. 162345.01);

een, van de minister en staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, inzake portefeuilleverdeling tussen de minister en de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (griffienr. 162496).

De Voorzitter stelt voor deze missives voor kennisgeving aan te nemen. De bijlagen zijn neergelegd op de afdeling inhoudelijke ondersteuning ter inzage voor de leden;

3. de volgende geschriften:

een, van T.C., inzake aanvulling op het advies aan de Staatscommissie parlementair stelsel (commissie Remkes) (griffienr. 160611.03).

Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden van de commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis van de Koning;

een, van S.J. en R.M., inzake de discussie over orgaandonatie (griffienr. 159856.243);

een, van M.A.v.d.V-K. te B.,, inzake de orgaandonatie (griffienr. 159856.244);

een, van I.Z., inzake orgaandonatie reactie op artikel NRC (griffienr. 159856.245);

een, van H.E., inzake de orgaandonatie (griffienr. 159856.246);

een, van D., inzake de nieuwe donorwet van mevrouw Dijkstra (griffienr. (159856.247);

een, van L.S. te U., inzake orgaantransfer (griffienr. 159856.248);

een, van D. en A.B. te H., inzake donorregistratie (griffienr. 159856.250);

een, van R.W., inzake donorwet (griffienr. 159856.252);

een, van A.R., inzake donorwet (griffienr. 159856.253);

een, van P.A.v.K., inzake additionele informatie over de wet ADR (griffienr. 159856.254);

een, van T.H., inzake ziekte van haar beste vriendin (griffienr. 159856.256);

een, van J.F.M., inzake de orgaandonatie (griffienr. 159856.257);

een, van J.v.E., inzake donorregistratie (griffienr. 159856.258);

een, van A.M.K., inzake donorregistratie (griffienr. 159856.259);

een, van R.BN., inzake wet actief donorregistratiesysteem (griffienr. 159856.260);

een, van W.B., inzake behandeling donorwetgeving (griffienr. 159856.262);

een, van T.P. inzake donorwet (griffienr. 159856.263);

een, van A.M.G.C.M., inzake open brief orgaandonatie (griffienr. 159856.264);

een, van E.Z., inzake orgaandonatie / geneesmiddelen (griffienr. 159856.265);

een, van F.H., inzake donorregistratiesysteem (griffienr. 159856.266);

een, van T.Y., inzake aanvullende informatie over de donorwet (griffienr. 159856.267);

een, van C.J.v.A. te H. (Duitsland), inzake orgaandonatie (griffienr. 159856.268);

een, van G.S., inzake donorwet (griffienr. 159856.269);

een, van N.B., inzake orgaandonatiewet (griffienr. 159856.270);

een, van P.P., inzake ADR (griffienr. 159856.271);

een, van C.A.v.d.L., inzake donatiewet Pia Dijkstra (griffienr. 159856.272);

een, van G.O. te H., inzake stemmingen aangaande initiatiefwetsvoorstel Pia Dijkstra (griffienr. 159856.273);

een, van W.W. te A., inzake nieuwe donorwet (griffienr. 159856.275);

een, van R.S., inzake donorwet/lijfeigenschap (griffienr. 159856.276);

een, van M.v.d.V., inzake de nieuwe donorwet (griffienr. 159856.277);

een, van A.L.F., inzake stemming donorwet (griffienr. 159856.278);

een, van H.d.R., inzake donorenwet (griffienr. 159856.279).

Deze geschriften worden van belang geacht voor de leden van de commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

De Voorzitter stelt voor deze geschriften voor kennisgeving aan te nemen.