Verslag van de vergadering van 19 februari 2019 (2018/2019 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.25 uur
De heer Ruers i (SP):
Meneer de voorzitter. Ik heb met grote belangstelling gevolgd wat mijn collega's hiervoor naar voren hebben gebracht. Bij het meeste kan ik me van harte aansluiten. Ik zal straks nog een paar ander details in deze kwestie naar voren brengen.
Negen maanden geleden heb ik in het kader van dit debat over de staat van de rechtsstaat naar mijn mening genoegzaam aangetoond dat het evenwicht binnen de trias politica ernstig verstoord is en dat die verstoring met name veroorzaakt is door de verstrekkende overheersing van de wetgevende macht op de rechtsprekende macht.
In de afgelopen periode zijn er, naast een aantal factoren die de vorige sprekers hebben genoemd, nog drie nieuwe belangrijke factoren naar voren gekomen op het terrein van het recht en de rechtspraak, te weten het fiasco van KEI, de opmerkelijke opkomst de landelijke Tegenlichtgroep en het recente BCG-rapport. Om die actuele situatie ten aanzien van de rechterlijke macht goed op haar merites te kunnen beoordelen is het naar mijn mening nodig om in het kort stil te staan bij de voorgeschiedenis ervan over de afgelopen twintig jaar.
Ik begin bij het wetsvoorstel dat eind jaren 90 werd opgesteld en dat geleid heeft tot de Wet RO van 2002. In dat verband heb ik gewezen op het feit dat de Hoge Raad al in 1999 zeer kritisch was over het wetsvoorstel. De Hoge Raad wees er onder meer op dat het enkele feit dat de rechterlijke macht uit openbare middelen wordt bekostigd niet rechtvaardigt om in het kader van de moderniseringsoperatie aan de minister van Justitie bevoegdheden toe te kennen die hem in staat stellen om te controleren of deze gelden doelmatig worden aangewend.
Na de wetswijziging van 2002 vond er in 2012 opnieuw een ingrijpende wijziging plaats door middel van de Wet herziening gerechtelijke kaart, de HGK. Zoals wellicht sommigen van ons zich nog zullen herinneren, is er in het debat van deze Kamer op 3 juli 2012 met de toenmalige minister van Justitie, de heer Opstelten, vanuit verschillende partijen nadrukkelijk aandacht gevraagd voor het risico dat de minister te veel invloed zou kunnen krijgen op de rechterlijke macht. Zo merkte de woordvoerster van de VVD-fractie destijds op: "Als ik naar de voorgestelde nieuwe structuur kijk, dan zie ik een structuur die meer doet denken aan een grootbedrijf dan aan een organisatie als een onafhankelijke rechterlijke macht. Het is zorgelijk omdat de vraag gesteld kan worden in hoeverre de rechtspraak nog werkelijk in volle omvang de onafhankelijke rechterlijke macht van de trias politica is wanneer de rechtspraak zo sterk 'in de touwen' wordt gehouden via eisen van bedrijfsvoering en het nieuwe bestuursmodel".
Verder wees genoemde woordvoerster erop dat de Raad voor de rechtspraak bedoeld was als faciliterend voor de rechtspraak en dat de raad een nauwe band had met de minister. Om die reden benadrukte zij dat de minister de raad niet mocht gebruiken voor beleid dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht zou kunnen aantasten. Minister Opstelten antwoordde daarop dat het werk van de rechter vraagt om onafhankelijke oordeelsvorming en dat daaraan geen afbreuk zal worden gedaan door managementbelangen, zoals productienormen.
Meneer de voorzitter. Zeven jaar later moeten we vaststellen dat de zorg van de VVD-fractie en ook andere fracties van destijds terecht was. De rechterlijke macht is geen gelijkwaardig onderdeel meer van de trias politica. Zij is overvleugeld door de wetgever en de minister van Justitie, die daarbij handig gebruik heeft gemaakt van de meer dan meegaande opstelling van de Raad voor de rechtspraak, maar ook van de onoplettendheid van de politiek en de berusting van de rechterlijke macht zelf.
Ik kom dan bij het fenomeen van de Tegenlichtgroep. Een belangrijke nieuwe ontwikkeling van het laatste jaar is de opkomst van de landelijke Tegenlichtgroep. Daarin is een aantal rechters uit verschillende rechtbanken en hoven vertegenwoordigd. Deze groep heeft haar visie op de huidige positie van de rechterlijke macht uiteengezet in de recente Toekomstvisie landelijk Tegenlicht, een visie die gebaseerd is op de landelijke enquête van Tegenlicht onder alle rechters en raadsheren. In die enquête werd de vraag gesteld hoe rechters dachten over de oplossingsrichtingen van de Raad voor de rechtspraak en de minister naar aanleiding van het KEI-debacle. Ruim de helft van alle rechters en raadsheren reageerde op de enquête. Het eerste punt van zorg dat werd voorgelegd aan de rechters ging over het idee om meer zeggenschap aan de Raad voor de rechtspraak toe te kennen, dus een sterkere top-downbesturing dan we nu al hebben. Het tweede punt van zorg betrof het plan de financiële gevolgen van KEI af te wentelen op de begroting van de gerechten, waaruit de zaaksafhandeling betaald moet worden. Beide onderwerpen van zorg werden door een overweldigende meerderheid van afgerond 92% respectievelijk 97% van de respondenten gedeeld. Dat ging dus over de zorgen, niet de oplossingen.
De uitkomst van de enquête en de eigen inbreng van de geënquêteerden zijn gebruikt voor de probleemanalyse van de Tegenlichtgroep. En die inbreng heeft volgens de groep een divers karakter, maar voor het leeuwendeel sluit zij nauw aan bij de brief waarmee de beroepsorganisatie voor rechters en officieren van justitie, de NVvR, recent de nijpende problemen van de rechtspraak aan de minister heeft overgebracht. In die brief is gewezen op de structurele overbelasting van de rechterlijke ambtenaren en de problematische financieringsstructuur. Ook is gewezen op de noodzaak van verbetering van het bestuursmodel, waarbij inhoudelijk gezag, landelijke verantwoordelijkheden en innovatie van de rechtspraak elementaire waarden moeten zijn.
De oorzaak van deze problemen zit volgens genoemde Toekomstvisie in de eerste plaats in de bestaande outputfinanciering; anderen hebben daar al over gesproken. Die financiering laat factoren buiten de macht van de rechtspraak op het budget drukken en stimuleert bestuurders de nadruk te (blijven) leggen op kwantiteit in plaats van op kwaliteit. De tweede bron van problemen ligt volgens de Tegenlichtgroep in het bestaande bestuursmodel van "bestuur op afstand" en het gebrek aan verbinding tussen de professionals en de bestuurders in de rechtspraak.
Voorts valt het in de visie op dat de rechters grote problemen hebben met de outputfinanciering; ik zei dat al. Die wijze van financiering draagt bij aan de kloof tussen bestuurders in de rechtspraak en de professionals. Die kloof is niet nieuw, aldus de visie van de rechters. Ook de visitatiecommissie-Cohen heeft al op die afstand de aandacht gevestigd. Die kloof wordt bovendien versterkt door de grote invloed van de minister op de benoeming van de leden van de Raad voor de rechtspraak, en de invloed van de Raad op de benoeming van gerechtsbestuurders.
De Tegenlichtvisie concludeert vervolgens dat de rechterlijke organisatie vanuit "genoemde wurggreep" op basis van een verkeerd, namelijk in wezen kwantitatief vertrekpunt wordt bestuurd. Maar de Tegenlichtgroep formuleert ook zinnige en interessante oplossingsrichtingen. De eerste daarvan betreft financiering op basis van professionele standaarden. De groep heeft dat in die visie uitdrukkelijk uiteengezet. Ik verwijs daar kortheidshalve naar.
De tweede oplossingsrichting behelst een afgescheiden begroting voor innovatie-, reorganisatie- en digitaliseringsprojecten, zoals KEI en HGK. De derde oplossingsrichting ziet op het bestuursmodel, dat erop gericht is dat kennis en ervaring van de werkvloer mede de basis vormen voor bestuursbesluiten en beleid. In het vierde voorstel pleit de Tegenlichtgroep voor meer invloed van gerechten op de benoeming van gerechtsbestuurders. De Raad voor de rechtspraak moet daarbij een informerende, faciliterende en landelijke besluitvorming stimulerende, maar geen doorslaggevende rol hebben.
De slotconclusie van de Tegenlichtvisie is naar mijn mening bepaald relevant. Ik citeer daaruit. "Tot slot, rechters zijn de belichaming van de derde staatsmacht, zij zijn de professionals in de rechterlijke organisatie. Uit betrokkenheid en verantwoordelijkheidsbesef dragen zij hun ervaringen en analyses aan om een constructieve bijdrage te leveren aan verbetering. Hun bijdrage is essentieel en verdient het serieus genomen te worden." Waarvan akte, zou ik zeggen. Ik hoor natuurlijk graag van de minister wat hij van deze oplossingsrichtingen vindt.
Voorzitter. Ik kom bij het tweede aspect dat ik wil toelichten, namelijk de financiën. Al vanaf de wetswijziging van 2002, die ik noemde, speelt de vraag naar de financiën voor de rechterlijke macht een cruciale rol. Dat de financiën zo'n belangrijke rol spelen, heeft te maken met enerzijds de vraag hoeveel geld de rechtspraak in redelijkheid nodig heeft en wie daarover uiteindelijk de beslissing neemt, en anderzijds het gevaar dat erin bestaat dat de wetgever/regering, via "de koorden van de beurs" — weet u wel, die mooie term van de Hoge Raad — maar ook door met name productie-eisen, outputfinanciering, managementregels en zaakreglementen, zich inhoudelijk met de derde staatsmacht, de rechterlijke macht, gaat bemoeien. Hierdoor gaat een van de belangrijkste grondbeginselen van onze parlementaire democratie teloor, namelijk de onafhankelijke rechterlijke macht.
Bij het beantwoorden van die lastige vraag gaat het natuurlijk met name over de kwestie of de rechterlijke macht aanspraak kan maken op een eigen begroting. Wat het niet hebben van een eigen begroting in de praktijk voor de rechterlijke macht, maar ook voor de justitiabelen betekent, hebben we de afgelopen decennia mogen ervaren. Keer op keer werd het budget van de rechterlijke macht ingekrompen, afgeschaafd en opgezadeld met oneigenlijke opgaven en kosten; we hebben het hier vaak besproken. Dat heeft op verschillende manieren de kwaliteit van de rechtspraak onder grote druk gezet. Ik wijs er bijvoorbeeld op dat bezuinigingen en te lage budgetten geleid hebben tot onderbezetting, vertragingen en structureel overwerk. Met name dat structureel overwerk bij de rechterlijke macht is gigantisch. Het is derhalve naar mijn mening niet meer dan redelijk, en ook verstandig, om de rechterlijke macht een eigen begroting te geven. Deelt de minister die mening en, zo neen, waarom niet?
Het tweede belangrijke aspect van financiën, deels samenhangende met het eerste, betreft de staatsrechtelijke positie van de rechterlijke macht binnen de trias. De aan de rechterlijke macht toegekende onafhankelijkheid mag naar mijn oordeel niet onder de noemer van "begrotingsredenen" worden aangetast. Dan wordt een grens overschreden. De SP pleit er derhalve voor om de rechterlijke macht, daarbij doelend op een deel van de rechterlijke macht, zijnde de rechtbanken en de hoven, qua begroting eenzelfde positie te geven als de Hoge Raad. Die is ook een onderdeel van de rechterlijke macht, zij het dat de Hoge Raad een aparte positie kent: de Hoge Raad is een Hoog College van Staat. Kan de minister aangeven waarom er niet voor deze elegante oplossing gekozen wordt?
Voorzitter. Ik kom bij mijn derde onderwerp, namelijk wat in een van de artikelen "de macht van de rechter" wordt genoemd. In zijn recente boek Groter denken, kleiner doen, stelt Herman Tjeenk Willink dat het bestuurlijk denken het grote probleem van de rechterlijke macht is. Ter onderbouwing van die stelling wijst hij op het functioneren van de Raad voor de rechtspraak, de bedrijfsvoering binnen de rechterlijke macht en de vergaande invloed van de minister op de Raad voor de rechtspraak.
De oplossing van dit probleem van de verbestuurlijking van de rechterlijke macht ligt volgens Tjeenk Willink bij de rechters zelf. Zij moeten zelf voor het nodige tegenwicht zorgen, zelf over hun functie nadenken en hun positie kiezen. Zij vormen samen de onafhankelijke rechterlijke macht. Ik denk dat dat een heel belangrijk punt is. De rechterlijke macht is een zelfstandig onderdeel van de trias politica en daar moeten primair de rechters zelf zorg voor dragen. Ik denk dat de hiervoor genoemde Toekomstvisie van de Tegenlichtgroep aantoont dat de boodschap van Tjeenk Willink niet aan dovemansoren gericht is geweest, en dat is denk ik een hoopvolle ontwikkeling. Er is iets aan het veranderen binnen de rechterlijke macht. Na het Leeuwarder manifest en de eerdere Utrechtse Tegenlichtenquête is naar mijn mening deze Toekomstvisie een forse stap in de goede richting.
Daar komt bij dat recent ook de NVvR in haar brief aan de minister van 6 februari scherper dan voorheen stelling neemt tegen de wijze waarop de rechtspraak wordt bestuurd. De NVvR constateert een groeiende onvrede over het besturingsmodel, dat zich kenmerkt door de term "bestuur op afstand". Die wijze heeft volgens de NVvR de kloof tussen de rechters en hun bestuurders vergroot, terwijl de bestuurlijke slagkracht niet gegroeid is. "Wij verwachten", aldus de NVvR, "dat dit model moet worden losgelaten en dat de presidenten en hun collega's in het gerechtsbestuur weer dichter op de dagelijkse praktijk moeten komen te staan." Er staat dus: "wij verwachten dat dit model moet worden losgelaten". Dat is nogal wat. "Ditzelfde geldt" aldus de NVvR "voor de bestuurders in de Raad voor de rechtspraak."
Opmerkelijk is ook de slotpassage uit deze brief, waar de NVvR meedeelt dat zij momenteel een advies voorbereidt aan de bestuurders van de rechtspraak. Daaraan voegt de belangenorganisatie van de rechterlijke macht veelzeggend toe dat zij van mening is dat het primair aan de rechtsprekende macht is om zichzelf goed te organiseren. "Vanzelfsprekend", aldus de NVvR, "kan de wetgever daarbij een rol spelen, maar gelet op de noodzakelijke balans tussen de staatsmachten, is dat nu niet de geëigende weg" wat betreft de NVvR.
Mijnheer de voorzitter. Ik stel vast dat de landelijke Tegenlichtgroep en de NVvR op dit gebied gelijkluidende opvattingen hebben, en dat die opvattingen niet stroken met het vigerende beleid van de minister en de Raad voor de rechtspraak. Hoe kijkt de minister hier tegenaan? Er is hier een duidelijke tegenstelling tussen aan de ene kant de rechters, en aan de andere kant de ministers. In het vijfde hoofdstuk van zijn boek, met de titel Zonder onafhankelijke rechters geen democratie, doet Tjeenk Willink enkele suggesties voor verdere stappen. Hij merkt op dat er alle aanleiding is om na te gaan wat de instelling van de Raad voor de rechtspraak, de invoering van integraal management, de ruime interventiemogelijkheden van de minister en alle reorganisaties en projecten, concreet aan de kwaliteit van de rechtspraak hebben bijgedragen. Ook zou er volgens hem onderzocht moeten worden wat de gevolgen zijn geweest voor de toegang van de burger, juist ook de meest kwetsbare, tot het recht, welke geschillen inmiddels aan de rechter zijn onttrokken en wat dat allemaal heeft gekost. Ten slotte stelt hij de vraag waarom bijvoorbeeld de Eerste Kamer daartoe niet het initiatief neemt. Dat zou volgens hem voor de hand liggen, omdat de Eerste Kamer, waar het de bewaking van de rechtsstaat betreft, een reputatie hoog te houden heeft.
Voorzitter. Dat brengt mij als vanzelf bij het laatste onderdeel van mijn bijdrage: de motie op Kamerstuk nr. 34775-VI, letter U. In het dictum van de motie wordt de regering gevraagd om de Wet RO 2002 fundamenteel tegen het licht te houden, teneinde een evenwichtige positie van de rechterlijke macht binnen de trias politica te waarborgen. Reeds op grond van de door mij in de eerste en tweede termijn aangevoerde argumenten, meen ik te mogen zeggen dat er meer dan voldoende redenen zijn om het gevraagde onderzoek te doen plaatsvinden. Ook in de bijdragen van de vorige sprekers heb ik duidelijk aanknopingspunten in die richting gehoord en gevonden. Kijk ik voorts naar de belangrijkste ontwikkelingen van het afgelopen jaar, dan kan ik niet anders dan concluderen dat de nijpende positie van de rechterlijke macht op vele terreinen en het breed gedragen gevoelen binnen de rechterlijke macht dat fundamentele wijzigingen dringend noodzakelijk zijn, extra argumenten zijn ter ondersteuning van de motie. Ik handhaaf derhalve, mede namens de medeondertekenaars, mijn motie onverkort en spreek de hoop uit dat de andere fracties in dit huis dat standpunt zullen delen. Ik kijk uit naar de reacties van de minister en de andere fracties in deze Kamer.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Ruers. Wenst een van de andere leden in derde termijn nog het woord? Dat is niet het geval. Ik schors de beraadslaging en de vergadering tot 17.20 uur. Dan zetten wij de vergadering voort met de behandeling van de Wet register onderwijsdeelnemers.
De beraadslaging wordt geschorst.