Verslag van de vergadering van 28 september 2021 (2021/2022 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.49 uur
De heer Koole i (PvdA):
Dank u wel, meneer de voorzitter. Allereerst dank ik de indieners en de minister voor het uitgebreid beantwoorden van de vele vragen in twee rondes. We zijn nu gekomen in de slotfase van een lang wetgevingsproces. Het oorspronkelijke initiatiefwetsvoorstel dat toen nog de Nieuwe Wet openbaarheid van bestuur heette, werd immers al in 2012 ingediend door het Tweede Kamerlid Peters van GroenLinks. Ik betrek haar en ook degenen die in de tussenliggende periode medeverantwoordelijkheid droegen voor het voorstel, in mijn waardering voor het verzette werk.
Voorzitter. Ondanks dit lange proces bleef het doel van de Wet open overheid, de Woo, die de Wet openbaarheid van bestuur, de Wob, moet vervangen, overeind: een transparante en actief openbaar makende overheid. De PvdA-fractie is het zeer eens met dat doel. Wij onderschrijven het grote belang van de plicht tot actieve openbaarmaking van overheidsdocumenten, zij het met de begrijpelijke uitzonderingen, en van het op orde brengen van de informatiehuishouding van die overheden. De lange periode tussen 2012 en nu laat zien dat dat doel niet pas recentelijk, na het rapport over de vreselijke kindertoeslagaffaire, is geformuleerd. Maar die affaire toont de noodzaak ervan nog eens met grote urgentie aan.
Niettemin bestaan er ondanks de lange periode die is verstreken en de vele vragen die inmiddels zijn beantwoord, bij de PvdA nog de nodige zorgen en vragen, zowel aan de indieners als aan de regering. Hopelijk draagt dit debat ertoe bij dat deze zorgen worden weggenomen. Allereerst een vraag aan de regering die direct samenhangt met de doelen van deze wetsvoorstellen en, het is al eerder genoemd, de conventie, het Verdrag van Tromsø van de Raad van Europa, dat reeds in 2009 is overeengekomen en dat nog steeds niet door Nederland is ondertekend. Dat verdrag heeft als kernoverweging, en ik citeer in het Engels: "that all official documents are in principle public and can be withheld subject only to the protection of other rights and legitimate interests". Nederland was initiatiefnemer van dat verdrag, maar ondertekende het vervolgens niet. Kan de minister aangeven wat, wanneer de voorliggende wetsvoorstellen worden aangenomen, nog de inhoudelijke bezwaren zijn tegen het ondertekenen van dit verdrag? En kan zij tevens bevestigen dat de voorliggende wetsvoorstellen niet strijdig zijn met dat Verdrag van Tromsø?
Voorzitter. Voordat ik inga op wat meer details van de wetsvoorstellen, zou ik de indieners en de minister willen vragen te reflecteren op de volgende meer algemene vragen. Dilemma's, zo u wilt. Transparantie wordt tegenwoordig vaak als een doel op zich gezien. Dat is ook bij deze wet het geval. Een transparante en actief openbaar makende overheid is het doel. Maar kunnen de initiatiefnemers en de minister nog eens uiteenzetten waarom dit een doel is? Heeft dit te maken met de wens eraan bij te dragen dat de burger in staat is een menswaardig bestaan te leiden, doordat hij of zij tijdig aan de bel kan trekken wanneer er iets mis is in de informatiehuishouding van de overheid? Of heeft het te maken met het streven een gezond stelsel van macht en tegenmacht mogelijk te maken, dat ten dienste staat van de democratische rechtsstaat? Of met het idee om bedrijven en organisaties de kans te geven tijdig in te kunnen spelen op veranderend beleid, doordat zij beschikken over alle overwegingen die tot dat beleid hebben geleid? Transparantie is immers wel een doel, maar een tussendoel. Wat is het uiteindelijke doel van deze wetsvoorstellen?
Een tweede reflectie gaat over de spanning die kan bestaan tussen de plicht tot actieve en passieve openbaarmaking en het goed functioneren van de overheidsdiensten. Kan die plicht leiden tot ontwijkgedrag, waardoor het paard achter de wagen wordt gespannen? Bijvoorbeeld doordat medewerkers geen persoonlijke aantekeningen meer maken, of met elkaar gaan bellen of buiten gaan wandelen in plaats van elkaar te whatsappen of te mailen? Leidt die openbaarmakingsplicht niet tot het risico dat overheidsmedewerkers zo weinig mogelijk sporen proberen na te laten, zodat transparantie later vooral leegte zal laten zien? Hoe hebben de initiatiefnemers dit dilemma meegewogen in hun voorstellen? En hoe kijkt de minister tegen dit vraagstuk aan?
Een ander dilemma is eigenlijk de tegenhanger van het vorige, namelijk hoe te voorkomen dat het door een enorme stroom van actief gepubliceerde overheidsdocumenten welhaast onmogelijk wordt voor de individuele burger om relevante informatie te vinden. Dat vraag ik zowel de indieners als de minister. Anders gezegd: hoe vindt die burger de speld van voor hem of haar relevante gegevens in een door overheden opgeworpen hooiberg van informatie? Hoe gaat de regering, wanneer dit wetsvoorstel zou zijn aangenomen, de burger wegwijs maken in die informatiehooiberg? Hoe houdt zij daarbij rekening met het doenvermogen van verschillende burgers? Voor een andere bestuurscultuur is alleen transparantie onvoldoende. Een andere, menselijker houding van de overheid jegens haar burgers, ook bij het informeren van die burgers, hoort daar ook bij. Graag verneem ik de reflecties van de indieners en minister ook op deze laatste vragen.
De heer Van der Linden i (Fractie-Nanninga):
Met een groot aantal bezwaren en kanttekeningen van de heer Koole ben ik het wel eens, maar over dit laatste punt, over hoe de burger informatie vindt, heb ik toch wel een vraag. Burgers kunnen ook googelen. Die kunnen het hele internet afstruinen voor informatie. Dat kunnen alle lagen van de samenleving volgens mij. Is dit echt een reëel gevaar als alle informatie ontsloten wordt zodat mensen zelf kunnen zoeken? Wij hebben toch ook media die hen daarbij kunnen helpen en mensen in de omgeving die daarbij kunnen helpen?
De heer Koole (PvdA):
Was het maar waar, dat die burgers dat allemaal zo makkelijk kunnen. Sommige burgers kunnen dat heel goed. Als zij de middelen en de capaciteiten hebben om misschien anderen in te schakelen die dat goed kunnen, dan zijn ze goed af. Maar er zijn ook mensen die dat wat minder goed kunnen. De WRR heeft een rapport uitgebracht over het doenvermogen van burgers. Er is gewoon een groep in deze samenleving die dat minder makkelijk kan. Over die burgers heb ik het. Het gaat om burgers die misschien op een gegeven moment ook iets willen weten, die geconfronteerd worden met een enorme hooiberg aan informatie en zeggen "zo kan ik het helemaal niet vinden", en die het daardoor maar laten hangen. Mijn vraag is dus: hoe kun je door actief te publiceren — dat is een goed doel van dit wetsvoorstel — tegelijkertijd de burgers die dat misschien nodig hebben, helpen om hun weg te vinden in die actief gepubliceerde informatie en ook in andere informatie?
De heer Van der Linden (Fractie-Nanninga):
Nog scherper: ook die mensen hebben toch in hun omgeving wel mensen die daarmee kunnen helpen, of media, als het om grote zaken gaat, die daar ook speurwerk in kunnen doen? Het is toch nu al zo dat dit helpt?
De heer Koole (PvdA):
Ik hoop dat de heer Van der Linden gelijk heeft dat iedereen beschikt over de resources, de bronnen, en de hulpmiddelen om dat soort acties te kunnen ondernemen. Maar dat rapport van de WRR heeft voor mij duidelijk gemaakt — er zijn ook andere rapporten over — dat dit niet voor iedereen geldt. Daar is mijn vraag op gebaseerd.
Voorzitter. Een volgend blokje vragen gaat over de gehanteerde begrippen. Mijn fractie heeft daarover in de schriftelijke rondes al vele vragen gesteld. Dat heeft al veel opgehelderd, waarvoor nogmaals dank. Maar van een wetsvoorstel dat gaat over transparantie zou men mogen verwachten dat de tekst uitblinkt in helderheid. Helaas is dat niet overal het geval.
Dat is overigens niet altijd de indieners aan te rekenen. Neem artikel 5.2, derde lid, van de geconsolideerde versie, dat er door het amendement-Van der Molen aan toegevoegd is. Daarin wordt gesproken van "formele bestuurlijke besluitvorming", terwijl overigens in het wetsvoorstel wordt aangesloten bij de Wob, waar gesproken wordt over "bestuursvoering", en bij artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waar gesproken wordt over een "besluit" als schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. In antwoord op onze vragen zeggen de indieners dat de term "formele bestuurlijke besluitvorming" in artikel 5.2, derde lid, slaat op alle besluiten die de in dat lid genoemde bestuursorganen nemen in verband met hun publieke taak. Zij vervolgen: "Hieruit volgt dat de term "besluiten" eerder een bestuurlijke betekenis heeft dan de juridische betekenis van artikel 1:3 Awb."
Kunt u het nog volgen? Heeft niet iedere bepaling in een wet een juridische betekenis, zo vraag ik de indieners. In hetzelfde toegevoegde lid van artikel 5.2 wordt gesproken over besluitvorming door onder meer een minister, Gedeputeerde Staten en het college van B en W, maar ook door een gedeputeerde en een wethouder. Maar de laatste twee zijn geen bestuursorganen, terwijl de Woo zich wel richt op bestuursorganen. Ja, de wethouder en de gedeputeerde zijn onderdeel van een bestuursorgaan. Was het voor de helderheid niet wenselijk geweest om in een wet, zeker een op transparantie gerichte wet, met een eenduidig begrippenkader te werken?
Het is bovendien vreemd dat in de opsomming in het derde lid van dat artikel 5.2 de waterschappen niet zijn genoemd. In antwoord op een vraag hierover zeggen de initiatiefnemers geen goede reden te zien om de waterschappen niet op te nemen, maar ja, dat is nu eenmaal niet gebeurd. Daarom hebben we de minister gevraagd om na mogelijke aanname van dit wetsvoorstel een wijziging voor te bereiden die de waterschappen ook opneemt in artikel 5.2, derde lid. Het antwoord van de minister bevreemdt nogal. De strekking van dat derde lid is dat de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan de formele bestuurlijke besluitvorming transparant moeten zijn en dat dit in het bijzonder geldt voor bestuursorganen die politiek verantwoording afleggen aan de democratisch verkozen organen over beleid en wetgeving, aldus de minister. So far, so good. Maar dan vervolgt de minister: "Die overwegingen spelen in mindere mate een rol bij waterschappen." Nu breekt mijn klomp, zou ik bijna willen zeggen. In tijden waarin de waterschappen ook zelf vinden dat hun belang vooral door de klimaatcrisis is toegenomen en zij al een kwarteeuw beschikken over democratisch verkozen organen is er toch geen enkele reden om de waterschappen niet op te nemen in dat artikel 5.2, lid 3? Dus vraag ik de minister of zij het met de indieners eens is dat er geen goede reden is om de waterschappen niet op te nemen. En kan zij alsnog toezeggen om na de mogelijke aanname van dit wetsvoorstel een wijziging voor te bereiden die de waterschappen ook opneemt in artikel 5.2, lid 3?
Voorzitter. Ook buiten artikel 5.2, lid 3 zijn er vragen te stellen over de precieze, begrepen betekenis van begrippen. Het wemelt van begrippen in dit wetsvoorstel. Ik beperk me hier tot twee ervan. De eerste is de term "milieu-informatie", die wordt genoemd in artikel 2.1. Daar wordt verwezen naar artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Dat is een tamelijk omvangrijke en open definitie, hetgeen nog eens onderstreept wordt door artikel 5.1, lid 6 en 7. Zo zegt lid 7 dat uitzonderingen op openbaarmaking, die er natuurlijk ook zijn, niet van toepassing zijn op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Een beroep op de veiligheid van de Staat of op de vertrouwelijkheid van bedrijfsgegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, kan dan niet. Daar zullen de mensen in de buurt van Tata Steel vast blij mee zijn. Mijn vraag aan de indieners en aan de minister is of mijn interpretatie van genoemde artikelen juist is en of zij, meer in het algemeen, van oordeel zijn dat het verstrekken van milieugegevens in het kader van de Woo zo ruim mogelijk dient te zijn conform de gehanteerde, omvangrijke en open definitie.
De tweede term is het begrip "berusten bij". Dat staat eveneens in artikel 2.1, wanneer gesproken wordt over "documenten". Het debat over de vraag wat onder "documenten" moet worden verstaan, is uitgebreid gevoerd. Ik beperk me hier daarom tot de vraag aan de indieners: wanneer "berust" een document bij een bestuursorgaan? Betekent dit dat dit alleen kan gaan over documenten die geplaatst zijn in het door het bestuursorgaan beheerde informatiesysteem? Dus zolang of indien een document, een onderzoeksrapport, een WhatsAppbericht of een ambtelijke nota niet in dat informatiesysteem is opgenomen, berust dit document dan niet bij dit overheidsorgaan? Indien deze nogal beperkte interpretatie van "berusten bij" zou gelden, hoe voorkom je dan dat relevante informatie niet "Woo-able" is, om het zo maar te zeggen, simpelweg omdat dat dan al dan niet bewust nooit in het informatiesysteem is opgenomen? En als een document niet in dat systeem zit maar er wel in had behoren te zitten, is het overheidsorgaan dan verplicht om na een Woo-verzoek actief te zoeken naar dat document, bijvoorbeeld door het buiten de overheid op te vragen?
De heer Backer i (D66):
De heer Koole heeft een interessante uitweiding over dat begrip. Maar zou het in de geest van dit wetsvoorstel niet merkwaardig zijn als het register is verdwenen en het van beslissend belang zou zijn of het is opgenomen in wat PLOOI gaat heten? Ik heb een keertje op de site gekeken. PLOOI heeft concept 1 in februari. Ik kan me nauwelijks voorstellen dat de ingebruikneming van die tool beslissend zou zijn voor wat u nu veronderstelt, maar dat hoor ik graag van de indieners. Dan zou het dus nog verder teruggaan dan de Wob, want dan zou je dat afhankelijk maken van een tool. Dat kan ik me nauwelijks voorstellen in de geest van deze wetgeving.
De heer Koole (PvdA):
Als dat zo zou zijn, kan ik me dat ook niet voorstellen, maar ik vat de informatiesystemen wat breder op dan alleen PLOOI. Het zijn informatiesystemen die in elk van de overheidsorganisaties aanwezig zijn en die gehangen worden aan PLOOI als ze actief publiek moeten worden gemaakt. Daar zit dus veel meer. Ik denk dat ik de zorgen van de heer Backer wel deel, maar mijn vraag is erop gericht dat dadelijk niet in de praktijk wordt gezegd: "Wij hebben nu een fantastisch informatiesysteem opgetuigd. Dat gaan we bevorderen. In de loop van de jaren komt dat tot stand. Dat wordt gehangen aan PLOOI. Bij elkaar fantastisch. En dat is het. Als het daar niet in zit, jammer dan!" Dat zou ik erg betreuren. Ik wil helder krijgen dat dat niet het geval is.
De voorzitter:
U vervolgt uw betoog.
De heer Koole (PvdA):
Voorzitter. Ik zei dat ik bij mijn laatste set vragen aangekomen was. Van de VNG en het IPO ontvingen we vorige week een notitie waarin zij het wetsvoorstel steunen, maar ook hun zorgen uiten over de uitvoerbaarheid op de korte termijn, met name van het Platform Open Overheidsinformatie, PLOOI. We hebben het daar net over gehad. Daarop moeten documenten in het kader van de Woo actief openbaar gemaakt worden. De koepels vrezen dat dit platform op korte termijn onvoldoende ontwikkeld is. Bovendien missen zij een aansluitingsstrategie voor PLOOI. Kan de minister toezeggen dat de Woo niet eerder zal ingaan voor decentrale en andere overheidsorganen dan nadat PLOOI voldoende is ontwikkeld en er een duidelijke aansluitingsstrategie voorhanden is? Kan zij duidelijkheid verschaffen over de stand van zaken op dit moment met betrekking tot PLOOI?
Naar aanleiding van de kabinetsreactie op het rapport over de kinderopvangtoeslagaffaire wordt PLOOI ook ingezet voor bijvoorbeeld de openbaarmaking van interne beslisnota's van de rijksoverheid. Dat legt nog eens extra druk op PLOOI. Vanaf 1 juli zou een start gemaakt worden met het actief openbaar maken van onderliggende departementale nota's bij stukken die naar het parlement worden gestuurd. Kan de minister aangeven wat er van dit voornemen tot dusverre is gerealiseerd?
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
De heer Koole vraagt in het kader van de uitvoerbaarheid terecht wanneer PLOOI voldoende gaat werken om dit te laten slagen. Ik begrijp zijn vraag of deze wet al in werking moet treden als PLOOI nog onvoldoende op orde is. Vreest de heer Koole niet dat er een soort kip-eidiscussie kan ontstaan? Als we PLOOI een beetje vertragen, vertragen we daarmee de facto ook de Wet open overheid. Met andere woorden: ik deel zijn wens dat PLOOI op orde komt, maar zou je daar niet ook een termijn aan moeten verbinden? Want anders gaan we de wet vertragen.
De heer Koole (PvdA):
Ik ben het met de heer Ganzevoort eens dat een vertraging van het een niet automatisch tot een extra vertraging van het het ander, de wet, zou moeten leiden. Maar aan de andere kant: zodra de wet ingaat — ik heb begrepen dat verschillende onderdelen op verschillende tijdstippen in kunnen gaan — wil je dat dat gebeurt op een manier die werkt. Bij andere wetten letten we ook heel erg op de uitvoerbaarheid. Is het onderliggende digitale systeem in staat om het te dragen? Dat is de vraag die hier aan de orde is. Het is geen pleidooi om uitstel te rechtvaardigen van de werking van de wet, maar om haast te maken met een goed werkende PLOOI en met een aansluitingsstrategie, zodat de overheden weten hoe ze daar zaken onder moeten hangen. Het is wat mij betreft niet gericht op uitstel. De vraag aan de minister is juist om daar duidelijkheid over te verschaffen.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Als dat betekent dat we de minister niet alleen om duidelijkheid maar ook om snelheid vragen, dan deel ik dat volledig.
De heer Koole (PvdA):
Dat is zeker zo: duidelijkheid en snelheid. Dat is de vraag aan de minister wat betreft PLOOI.
Tot slot. Ik kan er in deze tijden niet omheen: een vraag over de kabinetsformatie. Artikel 5.4 van de Woo stelt dat informatie die berust bij de informateur, niet openbaar is totdat de formatie is afgerond. Indieners zeggen in antwoord op onze vragen dat de informatie van verkenners daar ook onder valt, al is dat geen garantie gebleken dat die niet op straat komt te liggen. De Tweede Kamer kan op basis van artikel 68 van de Grondwet overigens wel tussentijds om informatie vragen. Mijn vraag aan de indieners is: kan informatie die bij de informateur berust maar die ook gewoon op departementen aanwezig is, via de Woo bij die departementen worden opgevraagd tijdens een kabinetsformatie? Anders gesteld: het feit dat ook de informateur over bepaalde informatie beschikt kan geen reden zijn om die niet via de Woo te verstrekken wanneer die tevens bij overheidsorganen berust.
Wij zien uit naar de beantwoording van onze vragen.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Koole. Dan is nu het woord aan de heer Rombouts namens de fractie van het CDA.