Plenair Dittrich bij behandeling Opneming bepalingen correctief referendum in Grondwet



Verslag van de vergadering van 19 januari 2021 (2020/2021 nr. 20)

Status: gecorrigeerd

Aanvang: 11.14 uur


Bekijk de video van deze spreekbeurt

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter, dank u wel. Het is alweer 22 jaar geleden dat in de Eerste Kamer de tweede lezing van het wetsvoorstel invoering bindend correctief wetgevingsreferendum in stemming kwam. D66 had het toen in het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet van PvdA, VVD en D66 laten opnemen. Ik wil graag citeren uit het programma Andere Tijden van de publieke omroep: "Het broeit dan al enige tijd in de senaat, omdat vijf leden van de VVD — onder wie Wiegel — in aanloop naar de stemming grote principiële bezwaren hebben geuit tegen de invoering van de volksraadpleging. D66-leider Thom de Graaf dreigt met een kabinetscrisis als niet alle VVD senatoren — in lijn met het regeerakkoord — vóór zullen stemmen. Tijdens het 16 uur durende debat wordt de druk op deze 'bende van 5' verder opgevoerd. Door premier Kok maar ook door de VVD-partijtop, die een kabinetscrisis en nieuwe verkiezingen wil voorkomen. De ontknoping van deze politieke thriller wordt vanaf middernacht live door de NOS uitgezonden: ruim 400.000 televisiekijkers blijven ervoor op. Iedere stem telt en de inzet is hoog: het voortbestaan van Paars II. Uiteindelijk blijkt tijdens de hoofdelijke stemming dat vier dissidente senatoren toch onder de druk bezwijken en vóór stemmen. Als tot slot de naam van Hans Wiegel wordt opgeroepen is de spanning te snijden. Zou ook hij uiteindelijk omgaan? Maar dan klinkt zijn onverbiddelijke 'tegen'. Het referendum kan — voorlopig — de prullenmand in en een paar uur later moet premier Kok het ontslag aanbieden van zijn tweede paarse kabinet."

"Voorlopig de prullenbak in." Nu, 22 jaar later, ligt er een nieuw voorstel voor om het bindend correctief wetgevingsreferendum te regelen. Dank aan de initiatiefnemer, de heer Van Raak, die het onderwerp weer in een initiatiefwet heeft vormgegeven. Dat betekent ook dat het onderwerp belangrijk genoeg is om een nieuwe poging te wagen. Dat komt natuurlijk met name ook door het rapport van de staatscommissie parlementair stelsel Lage drempels, hoge dijken, dat als ondertitel heeft: democratie en rechtsstaat in balans. De staatscommissie onder leiding van Johan Remkes spreekt zich ondubbelzinnig uit voor invoering van het bindend correctief wetgevingsreferendum. De staatscommissie ziet het correctief referendum als een belangrijke bijdrage aan de modernisering van en aanvulling op de representatieve democratie en aan de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel.

Het correctief referendum is als ventiel, veiligheidsklep of noodrem van waarde en betekenis. Het houdt de politiek scherp, zorgt ervoor dat politieke keuzes beter verantwoord worden en biedt op voorhand een extra prikkel om goed te reageren op veranderde voorkeuren en opvattingen onder de bevolking. Overigens zijn er meer staatscommissies geweest die voor invoering ervan pleitten. Ik noem de staatscommissie-Biesheuvel in haar eindrapport uit 1985 en de commissie-Deetman en het onderdeel van de heer De Koning in 1993. Al heel lang pleit D66 voor invoering van dit type referendum, met dezelfde argumentatie als die van de staatscommissie. Ook in ons nieuwe verkiezingsprogramma is het opgenomen. Wij zien de noodremprocedure als een middel dat de kloof tussen kiezer en gekozene kan dichten en de betrokkenheid van burgers bij de representatieve democratie kan versterken.

Maar, voorzitter, dat wil niet zeggen dat D66 het voorliggende wetsvoorstel zoals dat door de Tweede Kamer werd geamendeerd, kritiekloos volgt. Wij hebben moeite met de specifiek in de grondwetstekst opgenomen uitkomstdrempel, die erop neerkomt dat het aantal tegenstemmen minstens gelijk moet zijn aan 50% van de opkomst bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen. Bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 was de opkomst 82%. Dat betekent dat bij een te houden correctief wetgevingsreferendum ruim 41% van de stemgerechtigde kiezers tegen het voorliggende wetsvoorstel moet hebben gestemd, wil het verworpen kunnen worden. Dat in de grondwettekst een uitkomstdrempel wordt afgesproken is tot daaraan toe — het had ook in gewone, parallelle wetgeving kunnen worden opgenomen — maar het gaat ons om de hoogte van de uitkomstdrempel. Een te lage drempel riskeert uitkomsten die soms weinig representatief zijn, maar een te hoge drempel riskeert dat een succesvol referendum bijna onhaalbaar wordt. Elke drempel moet hier een gulden middenweg vinden tussen deze twee uitersten.

De fractie van D66 is van mening dat de gekozen constructie een zeer hoge drempel kent en daardoor een obstakel zal kunnen worden om in de toekomst een geldig referendum te kunnen houden. Dit lijkt bijna zeker als het om een correctief wetgevingsreferendum gaat buiten de Tweede Kamerverkiezingen om. Stel dat een wet een jaartje na de verkiezingen is aangenomen. Dan zal het referendum dus ruim voor de volgende Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden. Een hoge opkomst die de drempel van de uitkomstdrempel haalt, lijkt bij voorbaat uitgesloten. Misschien dat het net mogelijk wordt bij een correctief referendum dat gelijk met de Tweede Kamerverkiezingen wordt gehouden. De vraag is dan ook heel gerechtvaardigd wat dit zal doen met het vertrouwen van kiezers die massaal naar de stembus zijn gegaan, maar hun oordeel niet verwerkt zien worden en de wet waartegen zij te hoop liepen, toch in werking zien treden. Hoe kijkt de minister daartegen aan? Graag een reflectie. En hoe kijkt de initiatiefnemer daartegen aan?

We staan natuurlijk niet alleen in onze kritiek. Dat bleek ook al in het voorgaande van dit Kamerdebat. De vaste Kamercommissie van Binnenlandse Zaken heeft op voorspraak van collega Koole drie wetenschappers gevraagd om nog eens te kijken naar die uitkomstdrempel en alle drie zijn ze behoorlijk kritisch, zeer kritisch. Ze vinden dat de in de wettekst opgenomen uitkomstdrempel onrealistisch is en ook onnodig. Zij wijzen erop dat in landen met vergelijkbare referendumwetgeving de uitkomstdrempel een norm kent van ongeveer 30%. De staatscommissie onder leiding van Johan Remkes kwam tot 33 1/3%.

De heer Van der Linden (Fractie-Van Pareren):

Ik heb een vraag aan de heer Dittrich. Uw partij hielp in de Tweede Kamer het amendement met die uitkomstdrempel aan een meerderheid. Gelet op die position papers van de hoogleraren, wat ze daarin betogen en wat u nu zelf aangeeft: in hoeverre bent u bereid om, als dit voorstel teruggaat, met uw collega's aan de overkant, uw ambtgenoten, in gesprek te gaan en te zeggen "dames en heren, hierover is wellicht niet zo goed nagedacht"? Bent u daartoe bereid?

De heer Dittrich (D66):

Ik ben altijd bereid om goed overleg te voeren, zeker met mijn partijgenoten, maar ik heb ook wel in mijn achterhoofd wat het oplevert qua wetsvoorstel. Zal het te zijner tijd een tweederdemeerderheid opleveren? Ik denk dat de afweging in de Tweede Kamerfractie van D66 is gemaakt met de rekenmachine in de hand: als Partij van de Arbeid en GroenLinks in de Eerste Kamer voor het wetsvoorstel dat we nu bespreken zouden stemmen, dan zou het tot een tweede lezing kunnen komen en dan zou er een tweederdemeerderheid in deze samenstelling van de Eerste Kamer voor het wetsvoorstel zijn en dan hebben we een correctief wetgevingsreferendum.

De heer Van der Linden (Fractie-Van Pareren):

Oké. Stel dat uiteindelijk toch zou worden gekozen voor bijvoorbeeld een novelle, bent u dan bereid om hen ervan te overtuigen dat ze voor die wijziging zouden moeten zijn? Is dat uw overtuiging? Denkt u dat u erin zult slagen om uw partijgenoten daarvan te overtuigen?

De heer Dittrich (D66):

Ja, ik ben bereid om met ze in overleg te gaan. Overigens moeten we eerst nog maar eens zien of er een meerderheid is voor een novelle en het terugsturen. Dat is een vraag die al aan de heer Van Raak, de initiatiefnemer, is gesteld. Ik hoor allereerst natuurlijk graag zijn antwoord daarop. Gesteld dat een meerderheid en de initiatiefnemer zeggen: we gaan het hele voorstel terugsturen en we vragen aan de Tweede Kamer om zich te herbezinnen, uiteraard ben ik er dan een voorstander van om in overleg te treden. Mij gaat het er uiteindelijk om, een correctief wetgevingsreferendum te kunnen introduceren in Nederland.

De heer Ganzevoort (GroenLinks):

Hebben we dan inderdaad een correctief bindend referendum of hebben we dan een foto van een referendum: Ceci n'est pas une pipe?

De heer Dittrich (D66):

Dat is een heel terechte vraag. Ik wilde daar eigenlijk in het vervolg van mijn betoog uitgebreid op ingaan.

De voorzitter:

Dan stel ik voor dat u uw betoog vervolgt.

De heer Dittrich (D66):

Zal ik dat doen? Want de in de wettekst opgenomen uitkomstdrempel bedraagt in de praktijk, gemeten aan de opkomst bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen dus, ruim 40%. Door aanvaarding van het amendement van de ChristenUnie in de Tweede Kamer lijkt het erop alsof de Tweede Kamer het correctief wetgevingsreferendum enorm moeilijk heeft gemaakt. Dat betreuren wij.

Maar we zien ook dat er tussen politieke partijen verschillend wordt gedacht over het correctief wetgevingsreferendum. Dat is overigens ook de reden waarom ik collega Verkerk van de ChristenUnie heb geïnterrumpeerd en gevraagd heb hoe hij tegenover het correctief wetgevingsreferendum staat als die hoge uitkomstdrempel níét in de wettekst staat. Door een hoge drempel in de Grondwet te introduceren, is het namelijk wel gelukt om sommige tegenstanders over de streep te trekken en het voorliggende voorstel als sluitstuk van de representatieve democratie te zien. Zonder zo'n hogere drempel in de Grondwet zouden zij weer tegen het hele voorstel zijn en dan was er uiteindelijk helemaal geen correctief referendum, want dat is helaas ook de realiteit.

Voorzitter. Hier wreekt zich eigenlijk dat de Eerste Kamer geen recht van amendement heeft of een terugzendrecht. Voor ons senatoren is het wetsvoorstel slikken of stikken. Stemmen we tegen het initiatiefwetsvoorstel, dan weten we zeker dat deze correctieve referendumwet er niet zal komen. Maar stemmen we voor, met deze uitkomstdrempel, dan is de kans groot dat er weinig succesvolle referenda zullen worden gehouden.

Een andere mogelijkheid is een heel nieuw grondwetsvoorstel bij de Tweede Kamer indienen, maar dan komt vanzelf het bestaande probleem weer hier terug, namelijk dat partijen heel verschillend over de voorwaarden en de uitkomstdrempel denken en dat in de politieke praktijk een compromis moet worden gevonden.

Mijn vraag is dan, zowel aan de initiatiefnemer als aan de minister als aan mijn collega's hier: zou dat compromis dan erg afwijken van wat er nu voor ons ligt, met in het achterhoofd uiteraard dat er bij een tweede lezing zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer een tweederdemeerderheid moet worden gevonden?

De heer Koole (PvdA):

De heer Dittrich hamert steeds op het bereiken van die tweederdemeerderheid en dat er compromissen moeten worden gesloten. Maar in deze Kamer letten we natuurlijk ook op de inhoud van dat voorstel. De inhoud van het voorstel is wat die uitkomstdrempel betreft heel hoog. Hij zegt ook dat er waarschijnlijk heel weinig referenda zullen worden gehouden. Mijn vraag aan de heer Dittrich is: waarom niet toch proberen dat terug te nemen en inderdaad ook aan de Tweede Kamer vragen: er moet een hoge drempel komen, maar waarom is bijvoorbeeld de hoge drempel die de staatscommissie heeft voorgesteld — dat was al de bovengrens van wat wetenschappers zeggen dat nog net haalbaar is — niet ook werkzaam? Dan kan dat misschien in een novelle worden neergelegd. Dus de discussie gaat niet over wel of geen hoge drempel, maar gaat erover of het een haalbare hoge drempel is of een onhaalbare hoge drempel. Zou de heer Dittrich willen nadenken om een weg te vinden om een haalbare hoge drempel erin te krijgen?

De heer Dittrich (D66):

Ik wil mijn denkkracht besteden aan een wetsvoorstel dat uiteindelijk een tweederdemeerderheid in tweede lezing haalt, zodat we in Nederland een correctief wetgevingsreferendum hebben. Ik denk dat dat met het voorstel zoals het er nu ligt eventueel mogelijk is, maar het hangt ook van uw fractie af, die van GroenLinks en anderen die nu wellicht weer tegen willen gaan stemmen. Maar stel dat dat niet zo is, dan hebben we in elk geval een correctief wetgevingsreferendum. Uw vraag aan mij is dan: is dat niet een soort fopspeen? Want in de praktijk zal dat wellicht bijna nooit gehanteerd kunnen worden. Maar ik denk dat het als het gecombineerd is met Tweede Kamerverkiezingen wel mogelijk zou zijn, afhankelijk van het onderwerp. Dan hebben we iets waar we op voort kunnen bouwen. Dan hebben we een begin van een praktijk en wellicht worden mensen dan nog meer enthousiast en ook collega's in de Eerste en de Tweede Kamer. Dan kunnen we te zijner tijd inderdaad met een nieuw grondwetsvoorstel komen om die uitkomstdrempel bijvoorbeeld naar beneden te halen.

De heer Koole (PvdA):

De heer Dittrich zegt dat we dan het begin van een praktijk hebben, maar het zou wel eens een praktijk van teleurstellingen kunnen zijn, waarin de bevolking teleurgesteld zal worden doordat telkens wanneer een referendum gehouden wordt die opkomstdrempel niet gehaald kan worden. Daar waarschuwen ook die experts voor. Waarom dat dan nu erin bakken en waarom niet gaan voor de weg dat er een referendum is met een haalbare, hoge drempel? En waarom heeft de heer Dittrich er geen vertrouwen in dat de collega's aan de overkant openstaan voor nieuwe informatie, zoals aangevoerd door die experts, zodat ze hun mening ook kunnen wijzigen?

De heer Dittrich (D66):

We kunnen een aantal dingen doen. We kunnen doorgaan met dit wetsvoorstel en voor dit wetsvoorstel stemmen. Dan is het in eerste lezing door ons aangenomen en gaat het na de verkiezingen naar de Tweede Kamer terug, dus dan loopt de route van dit wetsvoorstel. Er kan nagedacht worden om een heel nieuw wetsvoorstel in te dienen, misschien zelfs wel iets af te spreken bij een kabinetsformatie, en partijen kunnen daar dan afspraken over maken. Dat kan allemaal, maar waar ik voor wil waarschuwen is dat we hier met z'n allen kunnen sterven in schoonheid, door prachtige vergezichten te schetsen over schitterende correctieve wetgevingsreferenda maar die nooit de eindstreep zullen halen. Dan zijn we weer 50 jaar verder en hebben we helemaal niks bereikt. Dus een beetje pragmatisme vind ik toch ook belangrijk.

De voorzitter:

De heer Koole, tot slot.

De heer Koole (PvdA):

De heer Dittrich spreekt over schitterende vergezichten, maar het gaat er gewoon heel praktisch over of het haalbaar is of niet. Er worden niet onmogelijke suggesties gedaan, het moet natuurlijk gaan om haalbare hoge drempels. Als de heer Dittrich mee zou gaan en zou zeggen "dan stemmen we nu voor", dan hebben we in ieder geval een referendum. Maar dat is dan een referendum dat een fopspeen zou kunnen blijken te zijn. D66 is gevoelig voor de discussie over referenda. D66 wil toch niet bekend staan als de partij van de fopspeenreferenda?

De heer Dittrich (D66):

Nee, en we willen ook helemaal niet bekendstaan als een partij die het correctief wetgevingsreferendum de nek omdraait.

De voorzitter:

U vervolgt uw betoog, meneer Dittrich.

De heer Dittrich (D66):

Maar er is een dilemma waar we voor geplaatst staan. Graag hoor ik dan ook de reflectie van de minister op dat dilemma dat ik geschetst heb en uiteraard ook van de initiatiefnemer. Ik vraag aan de minister om nog eens haar appreciatie te geven van de bijdrage van de drie staatsrechtgeleerden die zo kritisch zijn over die uitkomstdrempel, en ook een appreciatie van de initiatiefnemer.

Voorzitter. Andere drempels achten wij zeker bespreekbaar. Die drempels staan niet in dit wetsvoorstel dat we vandaag bespreken, maar die kunnen in parallelle wetgeving aan de orde komen. De staatscommissie heeft daar al uitgebreid over geschreven en heeft ze beargumenteerd. Dan denk ik aan het aantal handtekeningen van het inleidend verzoek, 5.000 op het gemeentehuis te plaatsen binnen vier weken, na afkondiging van het wetsvoorstel in de Staatscourant, en de 400.000 ondersteunende handtekeningen die digitaal gezet kunnen worden om het definitieve referendumverzoek mogelijk te maken binnen zes weken na goedkeuring van het inleidend verzoek. Wij zullen dat allemaal te zijner tijd bespreken als die parallelle wetgeving voor ons ligt.

De heer Schalk (SGP):

Ik wil even terug naar een klein stukje geleden, toen de heer Dittrich sprak tegen de minister en die wat vragen stelde. Die minister, ook van D66-huize, heeft aangegeven van het raadgevend referendum, dat de opmaat zou moeten zijn naar het correctieve referendum, dat het heel goed was om dat te cancelen, omdat het heel erg leidde tot verwarring, teleurstelling en tegenstelling in de samenleving. Is hij niet bang dat die minister gelijk heeft en dat dat ook voor het correctief referendum zou gelden?

De heer Dittrich (D66):

Nou, ik ben niet zo bang aangelegd als er een specifiek wetsvoorstel is aangenomen door Tweede en Eerste Kamer dat heel erg aanspreekt. In Nieuw-Zeeland was dat bijvoorbeeld de hele opvoedingsdiscussie: mogen ouders en leerkrachten kinderen een corrigerende tik geven? Daarover is vanuit de bevolking een referendum aangevraagd, en dat is een enorm succes geworden. Ik was zelf in Wellington in Nieuw-Zeeland en heb gezien hoe mensen daar echt mee bezig waren. Dat is uiteindelijk een succesvol referendum geweest. Daar is in Nieuw-Zeeland dus een goede ervaring mee opgedaan. Ik denk dat, als we in de Nederlandse rechtspraktijk ook zo'n soort onderwerp hebben dat echt heel erg tot de verbeelding spreekt, we helemaal niet bang hoeven te zijn voor teleurstellingen.

De voorzitter:

Ik stel voor dat u uw betoog vervolgt.

De heer Dittrich (D66):

Het gaat hier over een initiatiefwetsvoorstel in eerste lezing. Gesteld dat het wordt aangenomen — dat is gelet op de inbreng van sommigen een cliffhanger geworden in de toch al decennia durende saga van het correctief wetgevingsreferendum — dan zal het na de Tweede Kamerverkiezingen van 17 maart aanstaande opnieuw ingediend worden. Het moet dan een tweederdemeerderheid halen in de Tweede en Eerste Kamer. Het blijft dus, kortom, een politieke thriller met veel subplots. De fractie van D66 in de Eerste Kamer kijkt in elk geval met veel belangstelling uit naar het vervolg van die politieke thriller. Ik kan eigenlijk wel zeggen dat we pas de echte einduitslag op dit dossier weten als we de laatste pagina van dat boek uitgelezen hebben.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Dittrich. Dan is het woord aan de heer Schalk namens de fractie van de SGP.